房聰玲，周和鋒，朱杰旦，陳世強(qiáng)

(1. 慈溪市林特技術(shù)推廣中心，浙江 慈溪 315300；2. 慈溪市自然資源與規(guī)劃局，浙江 慈溪 315300；3. 慈溪市橫河鎮(zhèn)政府，浙江 慈溪 315318)

慈溪素有“兩山一水七分田”之稱[1]，綿亙?cè)谑杏蚰喜看淦辽矫}的16333.3 hm2山林，既是我市重要的生態(tài)屏障、不可多得的景觀帶，也是我們賴以生存的重要水源和引以為傲青瓷文化的發(fā)祥地，其重要性不言而喻。如何對(duì)市域南部山區(qū)林地進(jìn)行科學(xué)開(kāi)發(fā)和有效保護(hù)，更好地保護(hù)森林資源，為子孫后代留下珍貴的生態(tài)遺產(chǎn)，是當(dāng)前我市面臨的重要問(wèn)題。為此，作者通過(guò)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析及調(diào)研，認(rèn)真研究和謀劃森林資源保護(hù)和利用工作，并提出相關(guān)對(duì)策建議，希望對(duì)慈溪市南部山區(qū)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

1 慈溪市概況

慈溪位于東海之濱、杭州灣南岸[2]，東、東南接鎮(zhèn)海區(qū)、江北區(qū)，西、西南連余姚市，介于北緯30°02′～30°24′和東經(jīng)121°02′～121° 42′之間，為滬、杭、甬三角地區(qū)結(jié)合部。2016年末全市行政區(qū)域面積1361 km2， 轄14個(gè)鎮(zhèn)、5個(gè)街道，296個(gè)行政村、27個(gè)居委會(huì)、59個(gè)社區(qū)。2016年末全市戶籍人口1049386人，其中慈溪市級(jí)976254人[3]。慈溪地勢(shì)南高北低，呈丘陵、平原、灘涂三級(jí)臺(tái)階狀朝杭州灣展開(kāi)。慈溪處北亞熱帶南緣，屬季風(fēng)型氣候[4]。四季分明，冬夏稍長(zhǎng)，春秋略短。平均年日照時(shí)數(shù)2038 h，年日照百分率47%，年平均氣溫16.0℃[5]。土壤為典型的組合型平原土壤，類型單一，成土年代晚近，分布規(guī)則，土層深厚，肥力穩(wěn)長(zhǎng)，生產(chǎn)利用率高。森林植被類型多為人工植被和次生植被，生物資源豐富。

2 市域南部林地資源現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)現(xiàn)狀

慈溪現(xiàn)有耕地 43333.3 hm2、山地 16333.3 hm2、水域 7800 hm2[6]，山地占全市土地總面積的24.21%。

根據(jù)2017年3月對(duì)市域南部林地資源面積權(quán)屬及經(jīng)濟(jì)林種植情況的調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，沿山6個(gè)鎮(zhèn)和市林場(chǎng)共有山地面積15553.3 hm2，其中統(tǒng)管山6586.6 hm2、占山地面積42.35%，責(zé)任山6540 hm2、占山地面積42.05%，自留山1560 hm2、占山地面積10.03%(見(jiàn)圖1)。

以山地經(jīng)濟(jì)林種植調(diào)查情況來(lái)看，經(jīng)濟(jì)林種植總面積7393 hm2，占山地面積的47.54%，其中楊梅5393.3 hm2、竹1486.6 hm2、茶葉240 hm2及其他180 hm2，分別占經(jīng)濟(jì)林種植面積的72.95%、20.11%、3.25%和2.42%(見(jiàn)圖2)。

圖1 林地資源權(quán)屬類型占比Fig. 1 Proportion of ownership type of forest land resources

圖2 經(jīng)濟(jì)林種植類型占比Fig. 2 Proportion of economic forest planting types

3 存在問(wèn)題和困難

市域南部林地經(jīng)過(guò)多年開(kāi)發(fā)，林地的資源完整性逐漸受到影響，林地開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間產(chǎn)生了難以避免的矛盾，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

3.1 產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)度

3.1.1 經(jīng)濟(jì)林開(kāi)發(fā)過(guò)度

因近年來(lái)?xiàng)蠲返冉?jīng)濟(jì)作物種植收入可觀，林農(nóng)在責(zé)任山上種植經(jīng)濟(jì)林，尤其是林區(qū)山丘的北坡，經(jīng)濟(jì)林的種植比例過(guò)大。如楊梅種植面積，2005年至2016年底就從4233 hm2增加到5400 hm2。部分承包人擅自改變經(jīng)濟(jì)林的種植模式，采取全墾種植方式，實(shí)行精耕細(xì)作的栽培模式，過(guò)度施用除草劑，嚴(yán)重破壞了生態(tài)平衡，導(dǎo)致土壤極度疏松，加重土壤酸化，水土流失加劇，水源涵養(yǎng)及改善小氣候功能大大削弱[7-11]。

3.1.2 非林業(yè)生產(chǎn)占林地征占總面積比重過(guò)大

自2007-2016年近10年期間，我市經(jīng)批準(zhǔn)共征占用的林地面積274.67 hm2，其中林業(yè)生產(chǎn)僅占用17.33 hm2，邊坡治理、臨時(shí)挖土采石等臨時(shí)征占用80.13 hm2，公鐵路建設(shè)、墓園擴(kuò)建及其它建設(shè)項(xiàng)目永久占用177.13 hm2。同時(shí)，雖然我市不斷加大殯葬改革力度，但一些市民違規(guī)毀林占地建墳等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，破壞了土地、林地資源和生態(tài)環(huán)境。

3.1.3 休閑旅游開(kāi)發(fā)帶來(lái)的安全隱患

隨著鄉(xiāng)村旅游的不斷發(fā)展和游步道建設(shè)的大力推進(jìn)，到林區(qū)進(jìn)行休閑旅游和登山健身的群眾數(shù)量大大增加，勢(shì)必帶來(lái)一定的火災(zāi)隱患和生態(tài)破壞，對(duì)林木植被的亂砍亂挖現(xiàn)象也日益增加，屢禁不止[12]。

3.2 水源涵養(yǎng)林的質(zhì)量在下降

我市山林面積少，林相單一。對(duì)涵養(yǎng)水源、保持水土有較大作用的針葉林、闊葉林等生態(tài)公益林面積逐年減少。我市6667 hm2生態(tài)公益林中五分之一是以楊梅為主的經(jīng)濟(jì)林種，生態(tài)公益林撫育過(guò)少。約二分之一的山林屬于集體統(tǒng)管山，另二分之一的山林屬于責(zé)任山(其中60%是以楊梅為主的經(jīng)濟(jì)林)。因此，實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)措施難度很大，整個(gè)森林林分質(zhì)量提高較慢。同時(shí)，畜禽季節(jié)性臨時(shí)零星散養(yǎng)仍有存在。雖然我市飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖已經(jīng)杜絕，但部分保護(hù)區(qū)季節(jié)性臨時(shí)零星散養(yǎng)仍有發(fā)生。

3.3 山區(qū)林地易發(fā)自然災(zāi)害

近年來(lái)，部分山林承包者為了最大程度獲得經(jīng)濟(jì)收益，采取破壞性手段違法利用林地，擅自調(diào)整林地用途，調(diào)整和改變種植結(jié)構(gòu)，影響山體植被質(zhì)量，遇極端天氣就自然災(zāi)害頻發(fā)[13]。

3.4 林地開(kāi)發(fā)保護(hù)規(guī)劃不夠明確

當(dāng)前，我市在林地開(kāi)發(fā)和保護(hù)上，尚缺乏整體性規(guī)劃，農(nóng)林、國(guó)土、環(huán)保、文廣、旅游等部門均規(guī)劃了相應(yīng)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃，各方利益出發(fā)點(diǎn)不一樣，缺乏規(guī)劃一致性。規(guī)劃靈活度偏低和科學(xué)調(diào)整難以實(shí)現(xiàn)，使得規(guī)劃的作用難以顯現(xiàn)其預(yù)期效果。此外，山區(qū)林區(qū)屬地和開(kāi)發(fā)平臺(tái)的管理權(quán)限和體制也有待理順。

4 下步對(duì)策措施

針對(duì)我市南部林地資源有限，林分質(zhì)量不佳、結(jié)構(gòu)不合理，森林生態(tài)環(huán)境較為脆弱的實(shí)際。我們要從實(shí)際情況出發(fā)，把保護(hù)林地資源作為落實(shí)十九大精神，遵循“綠水青山就是金山銀山”的高度來(lái)認(rèn)識(shí)[14]。為此提出如下四點(diǎn)建議。

4.1 統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)宣傳

一是加強(qiáng)森林資源保護(hù)和農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)業(yè)主體和社會(huì)公眾的法制意識(shí)。二是加強(qiáng)安全生產(chǎn)教育，大力宣傳楊梅純林增加和植被破壞的危害性，增強(qiáng)梅農(nóng)生態(tài)保護(hù)的自覺(jué)意識(shí)[15]。建立保護(hù)區(qū)山林流轉(zhuǎn)機(jī)制。積極鼓勵(lì)把農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)的林地流轉(zhuǎn)到經(jīng)營(yíng)大戶或國(guó)有林場(chǎng)，實(shí)行生態(tài)經(jīng)營(yíng)或國(guó)有經(jīng)營(yíng)為主體的經(jīng)營(yíng)模式，采用補(bǔ)償和獎(jiǎng)罰雙重制度，促進(jìn)森林質(zhì)量和效益的提高。

4.2 協(xié)調(diào)整合，科學(xué)規(guī)劃

有效整合現(xiàn)有各類規(guī)劃，制訂以保護(hù)開(kāi)發(fā)為目標(biāo)，以林地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，以環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為底線，以水資源保護(hù)、文物保護(hù)、綜合交通、文化旅游資源等各部門規(guī)劃為充實(shí)和支撐，建立功能互補(bǔ)、銜接一致、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，制定統(tǒng)一的管控措施與開(kāi)發(fā)利用規(guī)則，實(shí)現(xiàn)對(duì)林地保護(hù)開(kāi)發(fā)的統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖管到底”。同時(shí)，在規(guī)劃執(zhí)行上要加強(qiáng)剛性，嚴(yán)格把好林地使用審批權(quán)，農(nóng)業(yè)、旅游、民政等部門在制訂相關(guān)開(kāi)發(fā)利用計(jì)劃時(shí)，要嚴(yán)格遵循規(guī)劃紅線，各項(xiàng)工作要服從于林地資源保護(hù)工作。

4.3 嚴(yán)格保護(hù)，有序開(kāi)發(fā)

最大限度地保護(hù)現(xiàn)有林地資源，嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)用和逆轉(zhuǎn)力度，限制林地轉(zhuǎn)化非林業(yè)用地的規(guī)模和速度，確保生態(tài)公益林規(guī)模和數(shù)量，通過(guò)封育、改造、補(bǔ)植等途徑，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，提高林地綜合效益。在現(xiàn)有保護(hù)林地資源的基礎(chǔ)上，圍繞保持林地資源完整性這一中心，盤活現(xiàn)有林地資源存量，重新編制林地資源保護(hù)規(guī)劃，劃定紅線。今后除了確保保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)、森林防火需用現(xiàn)有林地外，其他建設(shè)不再安排使用現(xiàn)有林地；調(diào)整規(guī)劃好采礦企業(yè)用地，集中向已廢棄或其周圍林地開(kāi)采，可以給予采礦企業(yè)一定的補(bǔ)償，這部分補(bǔ)償支出大大低于山體治理修復(fù)的支出，但保護(hù)了林地資源的完整性；對(duì)廢棄的林地進(jìn)行整理用于民生公益性建設(shè)(含公墓)；限制生產(chǎn)性使用林地；禁止經(jīng)營(yíng)性使用林地。

4.4 生態(tài)補(bǔ)償，提質(zhì)增效

整合現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償資金，在目前財(cái)政投入無(wú)法增加的前提下，調(diào)整現(xiàn)有的生態(tài)公益林損失性補(bǔ)償與結(jié)合市飲用水源保護(hù)區(qū)補(bǔ)償資金使用補(bǔ)助辦法。在經(jīng)營(yíng)者得到政策、法律規(guī)定的最低損失性補(bǔ)償后，其余資金按防護(hù)林和經(jīng)濟(jì)林林種分類補(bǔ)償，并實(shí)施獎(jiǎng)罰性考核辦法。即對(duì)防護(hù)林實(shí)施封山育林，設(shè)一定比例的管理資金后，按保護(hù)結(jié)果分等級(jí)補(bǔ)助，大幅度提高經(jīng)營(yíng)者的損失性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)楊梅、竹林等生態(tài)經(jīng)濟(jì)型林種按栽培管理現(xiàn)狀進(jìn)行補(bǔ)償。