□ 陳國營 周超逸 許 瓊

一、引 言

智庫是聯(lián)接知識和權力、政策思想和政策之間鴻溝的橋梁。[1]現(xiàn)代意義上的智庫發(fā)端于美國，是一種美國現(xiàn)象，然后不斷擴散，成為一種全球現(xiàn)象。無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，智庫都成為一個越來越強勢的存在，在政策共同體中日益扮演重要的角色。[2]

中國快速崛起，對外交往日趨活躍而頻繁，不斷融入全球體系并開始參與全球游戲規(guī)則制定。進入新時代，中國面臨各種新挑戰(zhàn)，國內(nèi)經(jīng)濟進入新常態(tài)，國際環(huán)境錯綜復雜，全球化出現(xiàn)回潮和新變化。這對中國的戰(zhàn)略定位和發(fā)展戰(zhàn)略、決策機制、政策執(zhí)行模式、決策科學化與民主化提出了新挑戰(zhàn)。[3]智庫發(fā)展被列入國家發(fā)展重要議程。黨的十七大報告首次提出智庫(思想庫)作用，“鼓勵哲學社會科學界為黨和人民事業(yè)發(fā)揮思想庫作用”；十八大報告再一次提出“健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用”；2015年，中辦、國辦就智庫建設聯(lián)合發(fā)文《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，對中國特色智庫建設進行總體性部署；十九大報告也強調(diào)“加強中國特色新型智庫建設”。

由此，中國智庫發(fā)展迎來春天，國家試點高端智庫，全國各省市紛紛推出地方重點培育智庫計劃。那么，如何有效改變智庫建設“跟不上、不適應”、“有庫無智”問題？如何更好地發(fā)揮智庫在科學決策、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及國家軟實力提升過程中的作用，有效提高中國話語權，應對國內(nèi)外各種挑戰(zhàn)？如果只是單純探討如何提高智庫的政策研究和影響政策決策的能力，或加大對智庫建設的支持力度，都難以實現(xiàn)新型智庫建設目標。實際上，現(xiàn)代社會并不缺乏知識，更不缺乏權力。欲實現(xiàn)中國特色新型智庫建設目標，需要探索中國特色智庫建設正確之路。

二、文獻回顧與問題的提出

(一)文獻回顧

智庫也稱思想庫，與之相近的詞匯還有：智囊團(brain trust)、腦庫(brain tank)、外腦(outside of brain)、思想工廠(think factory/ideal factory)、腦盒(brain boxes)、思考細胞(thinking cells)、情報中心(intelligence research center)等。[4][5]現(xiàn)代意義上的“智庫”(think tanks)一詞源于第二次世界大戰(zhàn)，被預測軍事政策分析的專家用來描述安全和密封的環(huán)境，例如蘭德公司；后成為英美政策分析的專業(yè)術語，指獨立的研究機構(gòu)。[6]

西方強調(diào)智庫的獨立性。里奇(Andrew Rich)認為“智庫是獨立的、無利益訴求的非營利性組織”[7]麥甘(McGann)認為“智庫是獨立于政府與公司之外高度自治的政策研究組織”。[8]國內(nèi)學者認為智庫是“相對穩(wěn)定且獨立運作的政策研究和咨詢機構(gòu)”；[9]智庫是“以政策研究為己任，以影響公共政策和輿論為目的的研究機構(gòu)”。[10]實際上，智庫的概念界定含糊不清。[11]非政府、非營利和獨立性都受到檢視，被認為是英美傳統(tǒng)，智庫概念應從功能而非組織形式角度界定。[12]

中國特色新型智庫是“以戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性的研究咨詢機構(gòu)?！薄疤亍痹趫猿贮h的領導、服務決策為導向、官方智庫貼近決策層；[13]“新”在組織形式和管理方式創(chuàng)新，國家責任感、思想創(chuàng)新組織力、培育輿論影響力和人才吸納機制創(chuàng)新。[14]可以說，中國特色新型智庫的“特色”是相對于西方智庫“特色”而言，是一個橫向比較的概念，與中國特色的社會主義制度相聯(lián)系；“新型”智庫是一個縱向比較的概念，是相對于中國傳統(tǒng)的政策研究咨詢機構(gòu)而言。

智庫可以發(fā)揮重要作用，諸如：幫助政策制定者過濾海量的信息，識別、闡述和評估公共問題與政策議題；扮演議題網(wǎng)絡和思想交流的促進者，為不同利益相關者提供交流和溝通的平臺；促進人才資本進步，儲備和管理人才，發(fā)揮人才蓄水池的功能；[15]充當外交思想的掮客，外交政策議題的設置者和政策倡導者。[16]此外，智庫可以發(fā)揮教育功能，“向人們宣傳緊迫的社會、經(jīng)濟和政治問題”，“塑造公共輿論、政策偏好”；[17]“通過信息交換、提出思想主張、參與國內(nèi)及國際政策交流等方式來充分發(fā)揮智庫在傳播政策理念中的重要作用”。[18]

(二)問題的提出

面對智庫熱，需要“冷思考，完善政策分析市場，破解中國特色智庫發(fā)展之道”。[19]現(xiàn)有智庫研究為認識和分析智庫現(xiàn)象，發(fā)揮智庫特殊功能，加快中國特色新型智庫發(fā)展提供了智力支持。但現(xiàn)有研究多從智庫機構(gòu)或政府角度出發(fā)，局限于智庫論智庫，忽視中國政策決策體制和決策咨詢制度的相關性。[20]實際上，不同的政治制度、政治傳統(tǒng)、管制環(huán)境、資助體系、人才市場和公民社會的發(fā)展都會對智庫的產(chǎn)出、需求和發(fā)展軌跡產(chǎn)生重要影響。[21]

本文提出從智庫供方、需方、供需環(huán)境三個維度分析智庫的制度環(huán)境、對接機制和新型智庫建設路徑(如圖1)，探討新型智庫建設之道。智庫機構(gòu)是知識產(chǎn)品的生產(chǎn)者，是供給一側(cè)；政治和社會對智庫知識產(chǎn)品的需求，是需求一側(cè)；聯(lián)接供需方的是制度環(huán)境、對接機制。作為一種以影響公共政策為志業(yè)的專業(yè)組織，智庫運行模式、功能發(fā)揮和發(fā)展水平深受特定的制度環(huán)境的影響和制約。制度環(huán)境是建立生產(chǎn)、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規(guī)則，[22]是決定或影響其他制度安排的基礎性制度。如果智力產(chǎn)品的生產(chǎn)供給者(智庫機構(gòu))和需求者(公共決策者和社會)之間缺乏良好的制度環(huán)境和銜接機制，就會出現(xiàn)智庫供需之間的錯配，智庫生產(chǎn)的知識找不到用武之地，公共決策找不到知識的支撐，導致相互抑制，需求萎縮，供給不力。因此，智庫研究和智庫發(fā)展需要分析智庫供方(知識)和需方(權力)及對接機制，智庫建設避免單純就智庫論智庫。中國特色新型智庫建設需要優(yōu)化智庫發(fā)展的制度環(huán)境，建立合理的制度安排，完善對接機制，供需有效對接，實現(xiàn)權力和知識的有機聯(lián)接，以智庫有效供給促進智庫需求，以智庫積極需求促進有效智庫供給。

圖1 智庫的供需方、對接機制與制度環(huán)境(作者自繪)

三、中國新型智庫的供需方、環(huán)境與對接機制狀況

加快和加強中國特色新型智庫建設雖已漸成社會共識，但從供需方和供需環(huán)境維度來看，目前存在智庫機構(gòu)自身能力不足，需求相對單一，對接機制不暢通，供需脫節(jié)等問題，制約新型智庫發(fā)展。

(一)智庫機構(gòu)：概念泛化、結(jié)構(gòu)失衡與能力不足

在研究和實踐中，有將智庫泛化的傾向。有研究和智庫評價將整所大學視為一個智庫，如將北京大學、清華大學、復旦大學等整體視為智庫，將大學和智庫等同，[23]是對智庫概念的泛化，有待商榷。國家首批高端智庫試點將中央黨校、國家行政學院、中國社會科學院等整體視為一個智庫，又將中國社會科學院內(nèi)部機構(gòu)全球戰(zhàn)略智庫、金融與發(fā)展實驗室也列為高端智庫，邏輯上不能完全自洽。

官方、半官方智庫實力相對比較強，大學智庫數(shù)量眾多，獨立的企業(yè)和社會智庫比較弱。不同類型智庫扮演的功能有差異，結(jié)構(gòu)失衡不利于智庫功能的完全發(fā)揮。在能力方面，除黨政部門智庫之外，多數(shù)智庫研究人員缺乏在政府決策部門的實踐經(jīng)歷，長于理論研究，短于政策實踐。黨政軍智庫長于政策闡釋和政策解讀，短于前瞻性、預判性和戰(zhàn)略性研究。大學智庫長于理論研究，具有人才、學科和對外交流等優(yōu)勢，但學術路徑依賴、對現(xiàn)實政策問題缺乏敏感。[24]

總體上，中國智庫影響力與綜合國力不相稱。根據(jù)賓夕法尼亞大學2017年全球智庫報告，中國擁有512家智庫，雖數(shù)量僅次于美國的1872家，但全球頂尖173家智庫排行榜中，中國只有1家智庫進入30強并僅列第30名；相比之下，美國占有11席，英德日俄和比利時分別有4家、3家、2家、2家和2家入圍30強。[25]

(二)智庫需方：需求相對單一，社會需求低迷

中國快速崛起，日益融入全球體系，國家利益延伸到世界各地。因此，中國的決策層和社會需要了解和研究世界各地的政治、經(jīng)濟、文化和社會，以應對突發(fā)和重大問題，保護自身權益。國別和地區(qū)研究、外交政策和國家安全等成為智庫研究的增長點和熱點，刺激了對智庫產(chǎn)品的需求。中國領導層希望智庫將全球意識形態(tài)共識傳遞到中國政策圈，促使中國國內(nèi)的政策制定符合全球意識形態(tài)共識的要求，調(diào)整全球意識形態(tài)共識以適應中國國情。[26]

目前，智庫需求方單一，主要需求方是黨和政府。黨和政府對政策咨詢和研究的需求通過大量體制、半體制的研究咨詢機構(gòu)來滿足，如黨政內(nèi)部設立的政策研究中心(室)、黨校、行政學院、社科院等。同時，黨和政府通過諸如向高校等智庫合同招標、課題委托等政府購買服務方式購買智庫研究成果。黨政領導通過研究報告批示等方式實現(xiàn)智庫成果的轉(zhuǎn)化。

中國社會缺乏對中立、客觀智庫產(chǎn)品的需求，準確地說，缺乏基于這種需求而去推動建立智庫機構(gòu)和資助智庫展開研究的捐贈者和政策企業(yè)家。數(shù)據(jù)表明中國慈善捐贈相較于發(fā)達國家較低。2016年，中國慈善捐贈額GDP占比是美國的1/10，人均是其1/80。[27]中國鮮有企業(yè)、機構(gòu)或個人向智庫機構(gòu)捐贈或者捐贈設立智庫的記錄，比如缺乏像布魯金斯學會、卡內(nèi)基國際和平基金會等由企業(yè)家捐贈或政策企業(yè)家倡導成立的智庫機構(gòu)。

(三)供需環(huán)境與制度：政策思想市場、“旋轉(zhuǎn)門”機制缺乏，資金來源單一

中國是一個行政主導的國家，黨和政府在政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展中扮演更為重要的角色。中國特色的政治制度、政黨制度、政府體制、事業(yè)單位和社會組織制度，影響乃至決定了智庫體系結(jié)構(gòu)、組織形態(tài)、智庫內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和吸納智庫成果模式。中國制度和法律要求中央和地方在重大問題、重大政策上保持一致，黨政機關、事業(yè)單位和社會團體等都要接受黨的領導，完全競爭、對立性的意識形態(tài)的政策思想市場難以存在。因此，美國意義上的思想市場在中國不存在。

智庫資金來源相對單一。除了像中國人民大學重陽金融研究院等極少數(shù)智庫外，多數(shù)智庫尤其是黨政軍智庫和大學智庫，研究經(jīng)費主要不是來源于個人、企業(yè)或慈善基金會的捐贈，而是財政資金撥付、政府委托或購買服務項目經(jīng)費。這導致中國智庫多數(shù)研究資金渠道相對單一，這又決定了政策研究缺乏足夠自主性；同時財政資金管理制度又使智庫“有錢不好花、無法花”的問題突出。

缺乏“旋轉(zhuǎn)門”機制。公務員系統(tǒng)是一個相對封閉的體系，社科院、黨校、行政學院和高校是有中國特色的事業(yè)單位體系。公務員和事業(yè)單位體系相對分割，之間存在很大隔閡。種種因素決定了中國不存在美國式“旋轉(zhuǎn)門”制度，公務員中的官員與體系外的研究人員、學者難以自由多向流動，中國政策企業(yè)家作用也尚未充分彰顯。

四、加快中國特色新型智庫建設之路

中國特色新型智庫建設可以借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，但不能照搬，也照搬不了；要立足國情，從供方、需方和供需環(huán)境三個維度入手：優(yōu)化智庫結(jié)構(gòu)體系，提升智庫研究能力；強化重大決策政策咨詢硬約束，大力推進信息公開，加大政府購買智庫服務力度；著力優(yōu)化智庫供需的制度環(huán)境，加大制度供給，培育政策分析市場、資金市場和人才市場，發(fā)揮政策企業(yè)家的積極作用，建立和暢通供需對接機制，如圖2。

圖2 中國特色新型智庫供需方、對接機制與制度環(huán)境

(一)智庫機構(gòu)：結(jié)構(gòu)優(yōu)化與能力提升

要建設智庫，要先弄清楚什么是智庫。一般認為，智庫是相對獨立的、從事政策研究和政策咨詢，以試圖影響政策過程和公共輿論的非營利性的研究機構(gòu)。要發(fā)揮各種智庫的相對優(yōu)勢，建立合理的中國特色新型智庫結(jié)構(gòu)體系。黨政軍部門(官方)智庫對政府和決策者的偏好和需求更為了解，反應靈敏，長于闡釋性、解讀性和應急性政策研究，但需要提高研究和提供咨詢的自主性。大學智庫的優(yōu)勢是人才密集、學科齊全和對外交流廣泛，人才聚集，研究基礎扎實，善于從事基礎性和前瞻性研究，需要增強對現(xiàn)實問題的敏感性，改革激勵機制，加強成果轉(zhuǎn)化，提高決策咨詢研究和咨政建言能力。企業(yè)智庫和社會智庫更獨立，和大學智庫一道，更有利于發(fā)揮智庫的理論創(chuàng)新、公共外交、輿論引導等功能，塑造國家形象，提升國家軟實力，需要暢通智庫參與決策的通道，降低社會智庫注冊門檻，完善日常監(jiān)管。

加快機構(gòu)轉(zhuǎn)型，加強智庫能力建設。各級政府通過新型智庫建設計劃，促進有條件、有意向的研究機構(gòu)向智庫轉(zhuǎn)型，致力于政策研究和政策咨詢。各個智庫需要對照中國特色新型智庫的八個基本標準，開展智庫評價，契合新型智庫的基本標準；推進轉(zhuǎn)型，提高研究能力和成果質(zhì)量；參與咨政建言，擴大影響力；為決策咨詢、智庫人才培養(yǎng)和理論研究作出貢獻。[28]同時，智庫自身要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代智庫管理體系，重視智庫營銷，拓展資金渠道，吸引捐贈，爭取更多資源，為開展自主研究提供經(jīng)濟基礎。

(二)智庫需求方：強化智庫需求，引導智庫參與決策

改革開放以來中國經(jīng)濟社會發(fā)展成就舉世矚目。進入新時代，國際國內(nèi)環(huán)境錯綜復雜，中國面臨前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)，迫切需要加強對國內(nèi)外重大問題的前瞻性、戰(zhàn)略性政策研究，迫切需要建立更加科學民主的公共政策決策機制和政策執(zhí)行模式，對此智庫責無旁貸。

各級政府要強化對智庫的需求。各級黨委和政府要完善重大決策意見征集制度，涉及公共利益和人民群眾切身利益的重大改革方案、重大政策、重大工程項目等決策事項出臺前要廣泛聽取包括智庫在內(nèi)的政策共同體的意見；委托智庫等政策研究機構(gòu)進行科學性、可行性、環(huán)境和風險評估與論證，把決策咨詢情況納入年度考核之中。建立健全政策評估制度，加強對重大政策執(zhí)行和績效的評估，委托第三方展開政策執(zhí)行評估。建立健全政府購買決策咨詢服務制度，將決策咨詢服務納入到各級政府采購范圍和政府購買服務指導性目錄，加大政府購買智庫成果服務的力度。

結(jié)合中國實際，可考慮鼓勵各級人大代表、政協(xié)委員與智庫建立聯(lián)系機制，提高人大代表和政協(xié)委員的提案質(zhì)量，同時也可以借此提高對智庫智力產(chǎn)品的需求。此外，鼓勵各類企業(yè)在實施走出去戰(zhàn)略和參與“一帶一路”戰(zhàn)略時多咨詢智庫等政策共同體，減少或規(guī)避風險；試行企業(yè)購買智庫政策咨詢服務經(jīng)費納入減稅免稅范圍，鼓勵企業(yè)捐贈智庫，引導企業(yè)對智庫的需求。對于國內(nèi)外各種重大政策問題，鼓勵和支持媒體和智庫展開理性的討論，凝聚共識，在國內(nèi)外重要媒體發(fā)聲，柔性提出中國主張，發(fā)揮巧實力，提升中國話語權，增加媒體和公眾對智庫產(chǎn)品的需求。

(三)創(chuàng)造良好的環(huán)境和制度，實現(xiàn)供需對接

制度環(huán)境影響和制約智庫的供需狀況和供需關系。加快中國特色新型智庫建設，需要創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，發(fā)展政策分析市場、資金市場和人才市場，實現(xiàn)智庫供需對接。

一是培育政策分析市場。充滿活力的思想市場是學術卓越的一個先決條件，也是經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的知識基礎。[29]中國國情決定了對立的意識形態(tài)取向的智庫和完全開放的思想市場難以存在，中國特色新型智庫也不可能實現(xiàn)美國智庫式的獨立。但是，不同的政策思想和政策理念的碰撞依然非常重要，需要增強智庫機構(gòu)和智庫研究的自主性，保障政策觀點和政策方案的客觀性，提高政策研究的可信度。為此，需要減少政策研究禁區(qū)，增強社會脫敏能力，為政府調(diào)整政策提供更廣闊的空間。[30]要鼓勵智庫展開自主研究，包容不同的政策觀點和政策思想，允許不同聲音在一定范圍內(nèi)存在，為開展理性政策辯論，形成政策共識提供空間。通過一定的制度和機制設計促進不同智庫以及智庫與其他研究機構(gòu)之間的競爭，保持政策思想和政策方案的活力。在重大戰(zhàn)略、重大課題招標、重大政策方案論證過程中引入不同智庫參與，讓智庫提供多種政策方案供決策層參考，鼓勵智庫提供多元的政策方案。

推動智庫間的信息交流，打造智庫論壇平臺，加強成果宣傳。扶持一批智庫建立國際交流合作平臺，促進國內(nèi)外智庫交流，提升軟實力。同時，各級政府應依法主動向社會發(fā)布信息，建立智庫與政府職能部門、黨政機關所屬研究機構(gòu)、社科院黨校、企業(yè)智庫和民間智庫之間的信息資源共享平臺，解決研究數(shù)據(jù)不足問題。

為實現(xiàn)智庫供需有效對接，各級政府和智庫之間應建立決策報告遞送制度，搭建智庫成果報送公共服務平臺，暢通智庫成果轉(zhuǎn)化渠道；決策部門要尊重智庫的智力勞動，加強對智庫成果應用和采納情況的反饋，建立良好的溝通互動機制，促進智庫供需對接。

二是培育政策研究資金市場。在可預見的一段時間里，中國新型智庫經(jīng)費主要來源于各級政府的財政撥款和政府招標、委托課題。除了國家繼續(xù)加大對高端智庫的試點和投入工作，地方可參照國家智庫建設方案，建立地方新型智庫建設專項經(jīng)費，重點保障智庫的前期建設和日常基本運行，建立一批政策研究數(shù)據(jù)庫和實驗室平臺。

各個智庫要拓展研究經(jīng)費來源，充實研究經(jīng)費。探索和完善智庫經(jīng)費的多元籌措機制，如通過實行抵扣稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵社會和企業(yè)向智庫捐資；鼓勵和支持一些非政府型智庫通過開展市場化的有償咨詢服務和項目研究，籌措發(fā)展資金。

同時，逐步建立和完善符合智庫自身特點的經(jīng)費管理制度，重點是由過去的過程導向轉(zhuǎn)為績效導向，由重視對物的投入轉(zhuǎn)向重視對人的投入，提高經(jīng)費中的研究項目勞務使用支出比例，增加智庫經(jīng)費使用自主權；同時加強經(jīng)費使用的績效考核等，激勵專家、研究者的政策研究積極性，提高經(jīng)費使用效益。

三是培育中國特色的智庫人才市場(旋轉(zhuǎn)門)。人才是智庫建設的關鍵。中國的政府體系、事業(yè)單位體系和社會體系的分割以及領導干部晉升制度決定了中國不可能采用美式的人才“旋轉(zhuǎn)門”制度?！靶D(zhuǎn)門”機制在中國現(xiàn)狀并不理想，對智庫影響力提升未能發(fā)揮重要作用，[30]但智庫功能充分發(fā)揮又需要智政通人才。

在現(xiàn)有環(huán)境下，可探討支持智庫以專題研究特聘等方式吸收部分國內(nèi)外專家、在職或離退休干部、企業(yè)、媒體等參與智庫建設；探索實行人才流動過程中互認職稱職級等政策，實現(xiàn)人才在黨政、事業(yè)單位性質(zhì)和智庫之間有序流動。安排智庫人員到各級黨委、政府和實際工作部門掛職，增強他們對政策需求的敏感性，建立中國特色的智庫“旋轉(zhuǎn)門”機制。

優(yōu)化人才考核評價機制。在待遇、職稱、選拔任用中，提升咨政研究成果在職稱評審、提拔使用、榮譽授予等有關標準中的權重，鼓勵學者參與智庫和咨政研究，實現(xiàn)智庫和政府人才之間的交流，推進智庫供需對接。

五、結(jié)語

政府或非政府組織的制度能力是決定一個政府能否成為現(xiàn)代化政府的關鍵。[31]當今時代，政府面臨更加多變、復雜的國內(nèi)外環(huán)境。智庫已成為國家政府提升制度能力、治理能力、公共決策能力以及應對各種挑戰(zhàn)的重要手段。

知識和政策相互構(gòu)建，知識和權力在某處聯(lián)結(jié)，兩者彼此共生、相互依存。[32]當今中國并不缺乏資金，也不缺乏人才和知識，權力更是無處不在，重要的是如何實現(xiàn)權力和知識的對接。本文提出了一個智庫研究和智庫建設新的分析框架，從智庫供需方、對接機制和制度環(huán)境三個維度，探討中國特色新型智庫建設之道。中國特色新型智庫研究和智庫建設需要拓寬視野，克服就智庫論智庫的局限，其關鍵是要創(chuàng)造良好的智庫發(fā)展的制度環(huán)境，建立供需對接機制，在權力和知識間架起暢通的橋梁，促進智庫供給，激活需求，改變智庫供需方脫節(jié)和供需錯配的狀況，以積極需求推動供給，以高質(zhì)量供給刺激需求，實現(xiàn)供需有效對接，加快中國特色新型智庫發(fā)展。