陸漢蓬

隨著2015年8月國企改革綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）的發(fā)布 ，國資國企改革開啟了新局面，形成了以《指導(dǎo)意見》為統(tǒng)領(lǐng)、若干文件為配套的 “1+N”政策體系。其中，《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出，要 “實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變”。近日，國務(wù)院頒布的《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》（簡稱《方案》則把“管資本”的要求進(jìn)一步政策化、制度化。國資監(jiān)管方式的改變，必然影響到國有企業(yè)集團(tuán)對子企業(yè)的管理方式。在“管資本”導(dǎo)向下，如何構(gòu)建有效的管控體系，是新時代國有企業(yè)集團(tuán)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

一、管資本的主要內(nèi)容及其借鑒意義

不論是“以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變”，還是“改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”， 核心要求都是要把國資監(jiān)管的重心從過去“管人管事管資產(chǎn)”的直接“管企業(yè)”模式轉(zhuǎn)向以管資本為主的間接模式，解決過去國資監(jiān)管普遍存在“越位、缺位、錯位”的問題，激活國有企業(yè)的經(jīng)營活力，提高國有資本運(yùn)營效率?！斗桨浮分赋鲆怨苜Y本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，轉(zhuǎn)變出資人代表機(jī)構(gòu)職能和履職方式，建成與中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度相適應(yīng)的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，實現(xiàn)授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一，促進(jìn)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大;強(qiáng)調(diào)改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持政企分開政資分開，堅持權(quán)責(zé)明晰分類授權(quán)，堅持放管結(jié)合完善機(jī)制;提出了改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的四項主要舉措，即優(yōu)化出資人代表機(jī)構(gòu)履職方式、分類開展授權(quán)放權(quán)、加強(qiáng)企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)和完善監(jiān)督監(jiān)管體系。

《方案》是對國有資產(chǎn)監(jiān)管改革方案的頂層設(shè)計，核心是實現(xiàn)增強(qiáng)企業(yè)活力和落實國資監(jiān)管新方式的有機(jī)統(tǒng)一，解決如何有效授權(quán)放權(quán)的這一關(guān)鍵問題，而這恰恰也是國有企業(yè)集團(tuán)管控的痛點難點?！斗桨浮纺撤N程度上可以視作集團(tuán)管控體系建設(shè)的國資版，對國有企業(yè)集團(tuán)管控體系改進(jìn)具有重大的借鑒意義。

二、當(dāng)前集團(tuán)管控存在的主要問題

1.對集團(tuán)管控認(rèn)知存在戰(zhàn)略高度上的偏差。當(dāng)下最流行的集團(tuán)管控三分法理論，是美國學(xué)者古爾德在《戰(zhàn)略與風(fēng)格》一書中提出的，認(rèn)為企業(yè)在運(yùn)作過程中應(yīng)根據(jù)管控力度的大小、強(qiáng)弱分為運(yùn)營型管控、戰(zhàn)略型管控與財務(wù)型管控三種類型。但是在具體實踐中，往往會忽略管控只是為保障集團(tuán)整體戰(zhàn)略順利實施、降低運(yùn)行成本而采取一系列措施這一初衷。國有企業(yè)集團(tuán)對各下屬單位的管理，會不自覺地滑向操控型，管控手段傾向行政化，管得過多過細(xì)，嚴(yán)重制約了下屬單位的積極性，管控效率低下。

2.公司治理能力不足，內(nèi)部資源配置效率差。規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)和完備的治理機(jī)制，既是明晰管控權(quán)力的法理之源，也是落實管控意志的保障。然而在我國，不論是國企還是民企，公司治理問題一直沒有得到很好解決，股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層各司其職、運(yùn)作有序、制衡有效的治理體制機(jī)制沒有真正形成，集團(tuán)管控的權(quán)責(zé)框架無法對接公司治理機(jī)制，限制了資源配置的集團(tuán)規(guī)模優(yōu)勢和協(xié)同效應(yīng)，資源配置效率差。

3.權(quán)責(zé)體系不清晰，分類管控水平低。按照控股類型、戰(zhàn)略功能定位，對下屬子企業(yè)實施分類管控，是現(xiàn)代企業(yè)集團(tuán)普遍采取的做法，然而在實施過程中，母子公司權(quán)責(zé)邊界體系設(shè)計往往會陷入邊界模糊的困頓中，放管平衡不易掌握，甚至出現(xiàn)“一放就亂、一抓就死”的極端情況，精準(zhǔn)的分類管控形同虛設(shè)，集團(tuán)母子公司之間會因權(quán)責(zé)劃分、資源分配等矛盾產(chǎn)生沖突和對立，集團(tuán)管控的協(xié)同作用基本喪失。

4.制度建設(shè)滯后，集團(tuán)管控體系落地難。集團(tuán)管控體系化表現(xiàn)了管控活動的制度化，現(xiàn)實中企業(yè)集團(tuán)各項規(guī)章制度看似齊全，但制度流程化設(shè)計不足，管控制度操作性不高;制度體系化程度低，無法形成管控功能團(tuán)塊化，甚至出現(xiàn)制度打架的情形，集團(tuán)管控只能停留在領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言中;績效考核、委派人員管理等關(guān)鍵制度執(zhí)行上往往偏離管控初衷，降低了管控執(zhí)行效果。

三、改進(jìn)集團(tuán)管控體系的思路

1.以集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)為指引，科學(xué)設(shè)計管控體系的基本框架。高質(zhì)量的、契合企業(yè)實際的發(fā)展戰(zhàn)略，不僅可以有效凝聚集團(tuán)各成員單位的共識，而且能最大限度地提高集團(tuán)協(xié)同性，減少管控沖突，降低管控風(fēng)險。集團(tuán)依據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃內(nèi)部業(yè)務(wù)橫向整合，設(shè)計縱向管理的層級與幅度以及各項業(yè)務(wù)的組織形式，形成集團(tuán)發(fā)展的整體組織架構(gòu)。明確的集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略以及由此形成的管理框架，才可絕對選擇何種管控模式、采取哪些管控措施，構(gòu)建什么樣的管控體系。

2.以管資本為導(dǎo)向，明確集團(tuán)總部、子企業(yè)功能定位，形成清晰的權(quán)責(zé)體系。集團(tuán)總部是管控規(guī)則制定者和管控具體實施方，總部定位很大程度上決定了管控體系的構(gòu)建方式。集團(tuán)總部或母公司與各子公司的權(quán)責(zé)關(guān)系，可參照《方案》的授權(quán)管理方式，按照“管好資本，放活企業(yè)”的原則設(shè)置，采取“集團(tuán)—戰(zhàn)略功能性子集團(tuán)—專業(yè)公司”或“集團(tuán)—事業(yè)部—專業(yè)公司”基本架構(gòu)，形成“管資本、管資產(chǎn)、管經(jīng)營”三級運(yùn)營管控框架，按照總部負(fù)責(zé)管資本，事業(yè)部或子集團(tuán)負(fù)責(zé)落實運(yùn)營管理，三級公司負(fù)責(zé)具體專業(yè)經(jīng)營的管控條線，明確總部與下屬企業(yè)定位，再結(jié)合集團(tuán)戰(zhàn)略特點，全面厘清各方權(quán)責(zé)，形成集團(tuán)管控體系框架。

3.以完善公司治理為核心，加強(qiáng)企業(yè)管控能力建設(shè)。公司治理是集團(tuán)管控體系制度中最頂層的設(shè)計，從上到下體現(xiàn)集團(tuán)管控的公司治理體系是管控依法實施的關(guān)鍵。首先，要加強(qiáng)母子公司董事會建設(shè)。在公司治理體系中，董事會居于授權(quán)管理鏈條中心位置，集團(tuán)層面管控指令一般由董事會發(fā)出，而承接集團(tuán)放權(quán)授權(quán)的機(jī)構(gòu)主要是子公司董事會。因此，切實落實董事會職權(quán)，方可讓管控體系的授權(quán)“放得好、接得住”;其次，要加強(qiáng)以公司章程為主的治理制度建設(shè)。公司章程是企業(yè)的憲法，是股東會、董事、監(jiān)事會和經(jīng)理層等公司治理主體行使權(quán)力的根本遵循，也是集團(tuán)管控權(quán)的制度載體和法理依據(jù)。通過對下屬單位公司章程、治理機(jī)構(gòu)議事規(guī)則等治理制度的管理，可以將集團(tuán)管控體系中“管理架構(gòu)”與治理體系中“法律結(jié)構(gòu)”進(jìn)行有效對接，推進(jìn)公司治理運(yùn)行機(jī)制與集團(tuán)管控機(jī)制有機(jī)相融，全面提升集團(tuán)管控能力;再其次，要全面提高董事、監(jiān)事等委派人員專業(yè)素質(zhì)、履職能力，委派人員既要傳達(dá)集團(tuán)管控意志、及時報告子企業(yè)情況，又要積極履行專業(yè)職能，維護(hù)公司治理權(quán)威、集團(tuán)管控體系規(guī)范性和有效性 。

4.以分類管控為重點，實施精準(zhǔn)授權(quán)，優(yōu)化集團(tuán)管控水平。分類授權(quán)是《方案》的核心思想之一，要求“一企一策地對國有企業(yè)分類開展授權(quán)”、“因企施策，不搞批發(fā)式”，強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)應(yīng)按分類管控模式優(yōu)化集團(tuán)管控。一般而言，國有企業(yè)集團(tuán)可以按業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略功能和股權(quán)控制關(guān)系兩個維度，對下屬單位實施分類管控。對承載集團(tuán)核心業(yè)務(wù)的子企業(yè)應(yīng)全資或絕對控股，主要實施戰(zhàn)略型管控，確保其在完成集團(tuán)戰(zhàn)略目標(biāo)、使命、保障任務(wù)落實和財務(wù)收益方面能夠被充分控制，必要時可采取集權(quán)度較高的運(yùn)營型管控，同時在日常運(yùn)營方面適度放權(quán);對以改善集團(tuán)財務(wù)收益水平或處于集團(tuán)產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點的參股子企業(yè)，主要采取財務(wù)管控模式，以積極股東身份參與子企業(yè)在投資、發(fā)展方向、運(yùn)營和效益等重大事項決策，對其收益水平和資產(chǎn)流動性，以及響應(yīng)集團(tuán)業(yè)務(wù)協(xié)助要求的意愿和能力，能夠施加實質(zhì)性影響。

5.以制度建設(shè)為抓手，全面夯實集團(tuán)管控的制度基礎(chǔ)。有效的集團(tuán)管控體系，需要一整套與之相匹配的制度方可落實。諸如戰(zhàn)略管理、財務(wù)預(yù)算、干部管理、績效考核、薪酬激勵、風(fēng)險控制等各項關(guān)鍵管控職能，要做到有章可循、有據(jù)可依。第一，要在制度建設(shè)上體現(xiàn)管控的意圖。對體現(xiàn)管控權(quán)威性和貫徹性的制度，應(yīng)具有集權(quán)意圖，下屬子企業(yè)必須遵照執(zhí)行;對體現(xiàn)管控引導(dǎo)性和原則性的制度，應(yīng)具有授權(quán)放權(quán)意圖，下屬各單位參照執(zhí)行或根據(jù)制度精神制訂辦法延伸細(xì)化。第二，制度建設(shè)要注重操作性的流程化設(shè)計，讓管控體系機(jī)制化。在制訂關(guān)鍵管控職能的制度時，必須要有落實具體操作的流程條款，配備相應(yīng)的流程圖，讓制度真正“活起來”。各項關(guān)鍵管控職能制度以及下屬單位的相關(guān)制度，要相互呼應(yīng)、避免沖突，相互印證，體現(xiàn)管控的核心要求，確保制度的體系化。第三，制度建設(shè)要注重穩(wěn)定性和調(diào)整性相結(jié)合。保持管控制度相對穩(wěn)定，可以產(chǎn)生固化效應(yīng)，提高制度的執(zhí)行力，但也要經(jīng)常對制度的效果進(jìn)行評價，征求管控各方的意見，適時對有問題的制度進(jìn)行修訂，確保制度的適用性。

（作者單位：江西省高速公路投資集團(tuán)有限責(zé)任公司戰(zhàn)略投資部）