陳丹

中國(guó)高?？v向科研間接費(fèi)用管理現(xiàn)狀分析

陳丹

（武漢大學(xué)科學(xué)技術(shù)發(fā)展研究院，湖北 武漢 430072）

中央財(cái)政科研投入實(shí)行科研間接費(fèi)制度，建立和完善科研間接成本補(bǔ)償機(jī)制和科研人員激勵(lì)機(jī)制，是中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革的重大舉措。高等學(xué)校是中國(guó)創(chuàng)新體系的重要組成部分，如何在新的形勢(shì)下結(jié)合高等學(xué)校的特點(diǎn)和各校實(shí)際情況，構(gòu)建科研間接成本補(bǔ)償和科研人員激勵(lì)的政策與制度體系，從而管理好、使用好科研間接費(fèi)，使其效益最大化，達(dá)到國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度改革的預(yù)期目標(biāo)，是中國(guó)高等學(xué)校共同面臨的重要課題。

科研間接費(fèi)；成本補(bǔ)償；管理現(xiàn)狀；對(duì)策

1 引言

根據(jù)2011年財(cái)政部、科技部頒布的財(cái)教〔2011〕434號(hào)文件《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》，科研課題經(jīng)費(fèi)分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用。直接費(fèi)用是指課題研究過程中耗用的可以直接計(jì)入課題成本的費(fèi)用，間接費(fèi)用是指依托單位為組織和支持課題研究而發(fā)生的難以直接計(jì)入課題成本的各項(xiàng)費(fèi)用。間接費(fèi)用中包含了用于激勵(lì)科研人員的績(jī)效支出。2014—2016年，國(guó)家又出臺(tái)了一些列補(bǔ)充規(guī)定與措施，進(jìn)一步完善了中國(guó)中央財(cái)政科研投入的間接費(fèi)用制度?？傮w來(lái)看，科研間接經(jīng)費(fèi)用制度的改革，在完善中國(guó)科研課題間接成本補(bǔ)償機(jī)制和建立科研績(jī)效激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)方面取得了重要進(jìn)展，是中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)制度改革的重大突破。高等院校是中國(guó)科技創(chuàng)新體系的重要組成部分，承擔(dān)了大量的國(guó)家科技項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)，自然享受到國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度改革的“紅利”。

但是，如何在新形勢(shì)下結(jié)合高?？萍脊ぷ鞯膶?shí)際管好、用好科研間接費(fèi)，從而達(dá)到國(guó)家科研間接費(fèi)用制度改革的預(yù)期目標(biāo)，是中國(guó)各高校共同面臨的重要課題。

2 中國(guó)科研間接費(fèi)用制度改革的背景分析

2.1 發(fā)達(dá)國(guó)家科研間接成本補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)

美國(guó)是研究高?？蒲虚g接成本最早、最成熟的國(guó)家，其科學(xué)的間接成本管理政策、分?jǐn)偡椒ê秃怂泱w系等均為其他國(guó)家所仿效。1958年，美國(guó)白宮管理與預(yù)算辦公室統(tǒng)一制定了適應(yīng)教育機(jī)構(gòu)研發(fā)項(xiàng)目成本補(bǔ)償?shù)摹禔-21通告》（Circulars A-21），該通告經(jīng)過近20次修訂和補(bǔ)充完善。通告規(guī)定，高校的間接成本包含設(shè)施占用和綜合管理成本，與設(shè)施占用相關(guān)的成本包括折舊或使用費(fèi)、利息、運(yùn)行及維護(hù)費(fèi)、圖書館經(jīng)費(fèi)，與綜合管理相關(guān)的成本包括大學(xué)行政管理、院系管理費(fèi)、資助項(xiàng)目管理費(fèi)以及學(xué)生管理與服務(wù)費(fèi)。通告明確規(guī)定招待費(fèi)、壞賬、罰款等20多項(xiàng)費(fèi)用既不允許從直接成本列支，也不允許作為間接成本分?jǐn)偂８鶕?jù)《A-21通告》和相關(guān)法規(guī)，美國(guó)不同高校具有不同的科研間接成本率，其高低與學(xué)校性質(zhì)、學(xué)科背景、所處地域、單位信譽(yù)以及資源占用情況等因素密切相關(guān)，比如私立大學(xué)的間接成本率普遍高于公立大學(xué)，醫(yī)科大學(xué)的間接成本率一般要高于其他學(xué)科類型的大學(xué)，校外完成項(xiàng)目的間接成本率要低于校內(nèi)項(xiàng)目的比例。美國(guó)大學(xué)科研間接成本費(fèi)用的比例存在逐步增高的發(fā)展趨勢(shì)，20世紀(jì)60年代美國(guó)大學(xué)的間接成本比率大約為20%左右，進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)大學(xué)科研間接成本比率大致在總經(jīng)費(fèi)的31%～41%。發(fā)達(dá)國(guó)家間接成本補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，為中國(guó)科研間接成本補(bǔ)償制度的建立和完善提供了可以借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.2 中國(guó)科研間接成本補(bǔ)償機(jī)制不完善

科研間接費(fèi)即科研間接成本，中國(guó)在科研間接費(fèi)制度改革前，通常將其稱為項(xiàng)目管理費(fèi)。項(xiàng)目管理費(fèi)的提取辦法，通常根據(jù)各個(gè)科技計(jì)劃主管部門制定的經(jīng)費(fèi)管理辦法按照不同比例提取。原國(guó)家863計(jì)劃、973計(jì)劃、科技支撐計(jì)劃管理費(fèi)比例為100萬(wàn)及以下提取比例為8%，100萬(wàn)～500萬(wàn)部分為5%，500萬(wàn)～1 000萬(wàn)部分為2%，超過1 000萬(wàn)元部分為1%；科技重大專項(xiàng)管理費(fèi)比例為不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備和基建費(fèi)后的13%，用于科研人員激勵(lì)支出不超過5%；自然科學(xué)基金管理費(fèi)比例為5%。

從中可以看出科研間接經(jīng)費(fèi)制度改革前中國(guó)主要以管理費(fèi)的形式對(duì)科研間接成本進(jìn)行補(bǔ)償。這種補(bǔ)償機(jī)制主要存在兩大問題：①補(bǔ)償比例低，1%～8%的管理費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)31%～41%左右的間接成本補(bǔ)償比例，對(duì)于補(bǔ)償項(xiàng)目依托單位為直接科研活動(dòng)提供的支撐性投入即間接成本存在很大的缺口。②沒有考慮績(jī)效支出，科研經(jīng)費(fèi)中的人員費(fèi)只能支付沒有工資收入的研究生、博士后及項(xiàng)目實(shí)施過程中的臨時(shí)聘用人員的勞務(wù)，計(jì)入科研直接成本，缺乏對(duì)科研人員的激勵(lì)機(jī)制?？蒲腥藛T是科技活動(dòng)的主體，其積極性的調(diào)動(dòng)和創(chuàng)造性的發(fā)揮直接影響科研活動(dòng)的質(zhì)量與效果。

3 中國(guó)高?？v向科研間接費(fèi)用管理現(xiàn)狀研究

3.1 中國(guó)高?？蒲虚g接費(fèi)用管理的現(xiàn)狀

根據(jù)2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》、2015年《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》、2016年《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》等文件精神，中國(guó)中央財(cái)政科研投入全面推行科研間接費(fèi)用制度?？蒲虚g接費(fèi)用實(shí)行總額控制，按照不超過課題直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的一定比例核定：500萬(wàn)元以下的部分為20%，500萬(wàn)～1 000萬(wàn)元的部分為15%，1 000萬(wàn)元以上的部分為13%；同時(shí)，為了鼓勵(lì)科研人員努力工作、多出成果，取消了原文件規(guī)定的“科研間接費(fèi)中績(jī)效支出比例不超過5%”的比例限制。此次科研間接費(fèi)用制度的改革和完善，在大幅度提高科研間接成本補(bǔ)償比例和建立科研人員激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)方面取得了重要進(jìn)展。目前，中國(guó)高?？蒲虚g接費(fèi)用的管理基本上是學(xué)校、學(xué)院、項(xiàng)目組三級(jí)按照一定比例提取、管理、使用的模式，以武漢大學(xué)為例，學(xué)校按照國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)文的要求結(jié)合實(shí)際制定了《武漢大學(xué)財(cái)政科研項(xiàng)目間接費(fèi)用及結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理辦法》，按照學(xué)校、學(xué)院、項(xiàng)目組三級(jí)提取管理模式，自然科學(xué)類項(xiàng)目學(xué)校只提取15%，學(xué)院、項(xiàng)目組共提取85%，而項(xiàng)目組提取比例最高，達(dá)60%。學(xué)校管理費(fèi)全額納入校級(jí)財(cái)力于科研績(jī)效，由學(xué)校統(tǒng)籌安排，用于彌補(bǔ)學(xué)校在組織實(shí)施項(xiàng)目過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；學(xué)院管理費(fèi)統(tǒng)籌用于本單位科研管理的相關(guān)費(fèi)用，學(xué)校按其50%核定單位年度績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)；項(xiàng)目組間接費(fèi)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自主支配，可發(fā)放給有工資收入的課題組成員，也可用于課題相關(guān)的間接支出，還可用于彌補(bǔ)直接經(jīng)費(fèi)的不足，其中績(jī)效支出不設(shè)比例限制。

3.2 中國(guó)高校科研間接費(fèi)用管理的主要問題

3.2.1 分?jǐn)偙壤缓侠?/p>

根據(jù)間接費(fèi)的定義和間接費(fèi)制度改革的目的可以看出，間接費(fèi)主要補(bǔ)償單位的間接成本，績(jī)效雖然包含在內(nèi)但顯然不是補(bǔ)償最主要的部分。從中國(guó)高校目前間接費(fèi)管理實(shí)踐來(lái)看，普遍存在“重激勵(lì)、輕補(bǔ)償”的現(xiàn)象。各高校沒有對(duì)補(bǔ)償對(duì)象和內(nèi)容即科研設(shè)備設(shè)施、水、電、氣、暖、公共房屋、管理投入等進(jìn)行全面、嚴(yán)格的成本核算，從而科學(xué)、合理確定學(xué)校、學(xué)院、項(xiàng)目組之間的分?jǐn)偙壤Ｊ軕T性思維和目前國(guó)內(nèi)科技競(jìng)爭(zhēng)激烈形勢(shì)的影響，高校往往把激勵(lì)學(xué)院和項(xiàng)目組多爭(zhēng)取項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)放在很重要的位置，所以三級(jí)分?jǐn)偙壤袑W(xué)校往往只占一小部分。因政策規(guī)定績(jī)效支出不設(shè)比例限制，課題組和學(xué)院間接費(fèi)大部分甚至全部用于發(fā)放績(jī)效。這種狀況導(dǎo)致間接費(fèi)中真正用于學(xué)校建設(shè)性、支撐性投入的比例很小，學(xué)校層面的間接成本補(bǔ)償不到位，“教學(xué)補(bǔ)科研”的狀況并沒有得到很好的改善，有違間接費(fèi)制度改革的初衷，難以達(dá)到改革的預(yù)期目標(biāo)。

3.2.2 績(jī)效評(píng)價(jià)不完善

科研間接費(fèi)中的績(jī)效體現(xiàn)的是對(duì)科研人員完成科研任務(wù)的一種激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)該在科學(xué)的考核評(píng)價(jià)和客觀判定的基礎(chǔ)上，對(duì)完成任務(wù)好的個(gè)人或團(tuán)隊(duì)根據(jù)實(shí)際貢獻(xiàn)大小進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效評(píng)價(jià)的三個(gè)核心要素，從目前高校間接費(fèi)科研績(jī)效發(fā)放的要求和程序來(lái)看，在學(xué)校層面主要存在評(píng)價(jià)方法簡(jiǎn)單、量化指標(biāo)粗放、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題，還沒有真正建立起一套科學(xué)、完整、實(shí)用的考核評(píng)價(jià)體系，比如有的高校規(guī)定項(xiàng)目通過中期評(píng)估發(fā)放一半績(jī)效，通過結(jié)題驗(yàn)收情況發(fā)放全部績(jī)效，簡(jiǎn)單粗放，有的高校甚至出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)到賬后未經(jīng)考核評(píng)價(jià)就超前發(fā)放績(jī)效的情況，沒有很好起到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、優(yōu)勝劣汰的激勵(lì)作用。在課題層面，對(duì)項(xiàng)目組成員的考核評(píng)價(jià)主要以課題負(fù)責(zé)人為主，由于缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與約束機(jī)制，課題與課題之間差異很大，因受到課題負(fù)責(zé)人管理能力、水平和素質(zhì)的影響，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及其運(yùn)用的科學(xué)性和公正性有時(shí)會(huì)受到質(zhì)疑。

3.2.3 監(jiān)管制度不健全

近年來(lái)，科研直接經(jīng)費(fèi)的管理不斷趨于規(guī)范?？蒲虚g接費(fèi)的投入渠道與科研直接費(fèi)都來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，是納稅人的錢，理應(yīng)受到有效監(jiān)管，對(duì)納稅人、國(guó)家負(fù)責(zé)。因現(xiàn)行中國(guó)高校的財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度在間接成本核算方面的模糊規(guī)定，以及相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理細(xì)則的缺失，致使部分高校在實(shí)際操作過程中“無(wú)法可依”，難免出現(xiàn)一些不規(guī)范的行為。因此，從建立和完善科研成本補(bǔ)償機(jī)制改革的角度來(lái)看，間接費(fèi)作為一個(gè)“新生事物”，在分?jǐn)偙壤?、預(yù)算科目、開支范圍及管理制度等方面還在探索之中，也存在一些模糊認(rèn)識(shí)，加之中國(guó)高校、科研單位眾多，研究隊(duì)伍龐大，不同類別、不同地域、不同學(xué)科之間存在很大差異等，導(dǎo)致不同單位對(duì)間接費(fèi)的理解和管理存在很大的不同，這些都給間接費(fèi)的監(jiān)管帶來(lái)很大的難度。

應(yīng)該說，隨著中國(guó)科技計(jì)劃與科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革的推進(jìn)，科研間接費(fèi)制度在“十三五”期間才開始全面推開、實(shí)施，目前還處于“改革完善期”，一些制度規(guī)范特別是監(jiān)督管理體系還沒有真正建立起來(lái)，這也使得高校在如何規(guī)范間接費(fèi)管理的問題上還在“摸著石頭過河”。

4 完善中國(guó)高?？v向科研間接費(fèi)用管理的對(duì)策建議

4.1 合理確定科研間接費(fèi)用的分?jǐn)偙壤?/h3>

《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》明確要求科研項(xiàng)目依托單位要處理好合理分?jǐn)傞g接成本和激勵(lì)科研人員二者之間的關(guān)系。其實(shí)質(zhì)是補(bǔ)償和激勵(lì)的關(guān)系問題，關(guān)鍵在分?jǐn)偙壤拇_定。高校應(yīng)該根據(jù)相關(guān)改革文件核定間接成本相應(yīng)的補(bǔ)償科目，如設(shè)備、水、電、氣、暖、公共房屋、項(xiàng)目管理、科研績(jī)效等，對(duì)其進(jìn)行成本核算，在成本核算的基礎(chǔ)上合理確定不同科目之間的補(bǔ)償比例，既考慮學(xué)校投入成本的補(bǔ)償，又考慮對(duì)科研人員產(chǎn)出的激勵(lì)，科學(xué)處理好二者之間的關(guān)系，改善目前“重績(jī)效、輕補(bǔ)償”的現(xiàn)象。

4.2 科學(xué)構(gòu)建科研績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系

科研間接費(fèi)中的績(jī)效支出是對(duì)科研活動(dòng)中人力資本投入的一種補(bǔ)償，體現(xiàn)了政府“以人為本”的管理理念。

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)科研間接經(jīng)費(fèi)的科學(xué)管理，充分發(fā)揮績(jī)效激勵(lì)的導(dǎo)向作用，各高校應(yīng)該進(jìn)一步完善科研績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度，建立科學(xué)完整的考核評(píng)價(jià)體系。重點(diǎn)是在評(píng)價(jià)方法的選擇、指標(biāo)體系的構(gòu)建和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定三個(gè)方面要做到科學(xué)、公正、合理、可行，既要重視科技投入，又要重視科技產(chǎn)出；既要重視成果數(shù)量，又要重視成果質(zhì)量；要通過不同層次、不同角度來(lái)考核評(píng)價(jià)科研活動(dòng)所產(chǎn)生的價(jià)值。要結(jié)合不同科技計(jì)劃渠道、不同科研項(xiàng)目類型的特點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)、公正、合理、可行的考核評(píng)價(jià)體系，形成“重投入、重貢獻(xiàn)、重實(shí)效”的科研文化氛圍，才能最大程度發(fā)揮科研績(jī)效的激勵(lì)導(dǎo)向作用。

4.3 強(qiáng)化科研間接經(jīng)費(fèi)用的管理與監(jiān)督

近年來(lái)，各項(xiàng)目依托單位根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》的要求逐步建立起了科研間接費(fèi)用的內(nèi)部管理規(guī)則。這無(wú)疑給科研項(xiàng)目承擔(dān)單位很大的自主權(quán)，各單位可以根據(jù)自身實(shí)際制定政策，統(tǒng)籌安排科研間接費(fèi)。但由于中國(guó)間接費(fèi)制度改革還處于初始階段，很多方面還“無(wú)法可依”，導(dǎo)致目前高校間接費(fèi)的管理各自為政，不同程度存在不規(guī)范、不合理以及監(jiān)管缺失的現(xiàn)象。因此，建議國(guó)家相關(guān)部門專題研究項(xiàng)目承擔(dān)單位科研間接費(fèi)管理存在的問題，出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)性文件，引導(dǎo)項(xiàng)目承擔(dān)單位改進(jìn)和完善科研間接費(fèi)的管理制度，建立健全科研間接費(fèi)管理使用的監(jiān)督體系。這對(duì)于進(jìn)一步強(qiáng)化科研間接費(fèi)的管理和監(jiān)督，解決高校管理工作中存在的困惑和問題，深入推進(jìn)中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革，實(shí)現(xiàn)改革預(yù)期目標(biāo)具有重要的意義。

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A

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〔編輯：嚴(yán)麗琴〕