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        新形勢下土地管理與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)探析

        2019-11-29 18:48:38侯朝煒
        科技與創(chuàng)新 2019年4期
        關鍵詞:耕地利用制度

        侯朝煒

        (內(nèi)蒙古師范大學,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010022)

        新時代標明新方位,新征程提出新任務。2018-12-19—21,中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行,習近平總書記在會上發(fā)表重要講話,總結(jié)了2018年的經(jīng)濟工作,分析了當前經(jīng)濟形勢,談到了重點解決好實現(xiàn)“兩不愁、三保障”面臨的突出問題,其中,“兩不愁”( 不愁吃、不愁穿)和“三保障”中的住房安全有保障都與土地息息相關,同時2019年經(jīng)濟工作任務部署中也專門提到了繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革問題。土地管理對國民生活、土地經(jīng)濟對國家經(jīng)濟的重要性不言而喻。那么,在當前新形勢下,土地管理如何更好地適應和發(fā)展土地經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)呢?作為一名土地資源管理專業(yè)的學生,我想從以下幾方面來闡述自己的觀點。

        1 新形勢下土地管理的現(xiàn)狀

        1.1 人均耕地面積少

        隨著城市化進程的推進,近年來,我國的耕地面積持續(xù)下降。由于我國人口眾多,我國人均耕地面積遠低于世界人均耕地面積。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示,至2016年底,我國人均耕地面積僅1.48畝/人(1畝≈666.67 m2),遠低于世界發(fā)達國家;2017年我國人均耕地面積僅有1.46畝/人,比世界人均耕地面積2.89畝/人少了1.43畝,可見中國的人均耕地面積遠低于世界平均水平。

        1.2 城鄉(xiāng)土地不同程度存在粗放式管理

        農(nóng)業(yè)土地管理一直是土地管理的重中之重,但是由于農(nóng)村人力資源相對匱乏,自然條件相對落后,交通、信息發(fā)展相對欠缺,所以,對土地做規(guī)劃或集約經(jīng)營在很多村子落實不好,即使是國家硬性要求做規(guī)劃,很多也是照搬照抄先進地方的圖紙,欠缺可操作性。比如今年筆者姥姥所在的村里進行了整村搬遷,目前原村子里所有耕地和住宅用地的管理還是粗放式的,有待于進一步規(guī)范;對于城市土地管理,以我所在的太原市為例,自從耿彥波市長上任以來,對太原市做了較好的規(guī)劃,但是我們還得看到,太原周邊一些城中村的土地管理還不太規(guī)范,周邊城市和建制鎮(zhèn)用地外部擴張較快,存在部分閑置土地和低效用地,未來還需要集約利用。

        1.3 農(nóng)村資源要素還不能有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟要素

        這一問題主要體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要建設用地,但是中西部地區(qū)存量的集團經(jīng)營性建設用地規(guī)模較小,不能滿足地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求;一些村子青壯年出外務工現(xiàn)象比較普遍,導致一部分宅基地被廢棄;農(nóng)村土地承包、土地流轉(zhuǎn)、土地入市等制度還不夠靈活,農(nóng)村資源要素還不能有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟要素。

        2 新形勢下土地管理不能適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的原因

        2.1 耕地管理規(guī)范性欠缺

        一些地方政府對經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”認識不夠,嚴重依賴“土地財政”,且受政績、GDP指標的影響,一味地追求效益和經(jīng)濟利益最大化,出現(xiàn)了蠶食耕地搞建設的情況,導致耕地面積大量減少;一些農(nóng)民為了追求土地經(jīng)濟效益最大化,施肥過量或使土壤結(jié)構(gòu)破壞嚴重,降低了土地的長久效益;土地管理部門和農(nóng)業(yè)發(fā)展部門對農(nóng)民技術(shù)指導不夠,農(nóng)民科學種田和發(fā)展土地經(jīng)濟“新常態(tài)”能力欠缺,降低了耕地利用率和糧食產(chǎn)量。國家目前鼓勵種地,對于農(nóng)民種地有一些獎勵和激勵措施,但是對于廢棄耕地的處罰沒有硬性規(guī)定,耕地保護叫得響,真正落實力度不夠。

        2.2 城鄉(xiāng)土地集約經(jīng)營利用重視度不夠、落實不力

        在城市,可能在城市規(guī)劃過程中面臨新常態(tài)與經(jīng)濟效益的沖突時,地方政府會選擇效益優(yōu)先,而土地管理部門是在地方政府領導下的職能部門,往往會服從或服務于地方政府而忽略了土地管理中的集約利用;在農(nóng)村,村干部大部分不懂土地管理和土地集約利用知識,往往局限于上行下效,甚或是上有政策,下有對策,規(guī)劃管理和集約利用意識差,對眼前利益考慮得多,長遠影響考慮得少。所以說,重視度不夠、落實不力是城鄉(xiāng)土地的集約利用做的不好的主要原因。

        2.3 土地管理工作不能與時俱進

        形勢在發(fā)展,尤其是隨著經(jīng)濟新常態(tài)理念的提出,原有的宅基地審批制度、土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度、土地征收制度都需要完善與創(chuàng)新,所以,土地管理的改革與創(chuàng)新工作還有很長的路要走。

        3 解決措施和辦法

        3.1 多方入手加強耕地保護

        多方入手加強耕地保護,具體措施如下:①加強制度約束。對農(nóng)村耕地進行保護,從制度上約束,做到賞罰分明,對棄耕的農(nóng)戶,恢復收取農(nóng)業(yè)稅,對不棄耕的農(nóng)戶,除發(fā)放種糧補貼外,另加耕地保護補償費。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用,強化耕地保護主體責任,健全利益調(diào)節(jié)監(jiān)督機制,實現(xiàn)耕地保護與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設、可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)籌,耕地保護責權(quán)利相統(tǒng)一。②堅持改革創(chuàng)新。如可以在農(nóng)業(yè)耕地保護方面實現(xiàn)QC管理,調(diào)動相關人員耕地保護工作的積極性,突出問題導向,根據(jù)問題建立閉環(huán)系統(tǒng),進行QC研究,讓農(nóng)民從耕地保護中獲益獲利,使QC成為農(nóng)民探索創(chuàng)新的有效途徑,根據(jù)成果發(fā)布和效益的多少給予QC發(fā)布者一定的獎勵,讓耕地保護蔚然成風,強化國家耕地保護質(zhì)量,提高農(nóng)民和農(nóng)業(yè)科技人員耕地保護能力。③發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)。充分應用現(xiàn)代信息技術(shù)成果,集成物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)、無線通信技術(shù)及“3S”技術(shù)(遙感系統(tǒng)RS,全球定位系統(tǒng)GPS,地理信息系統(tǒng)GIS)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可視化、遠程診斷、精準感知、災變預警等智能化管理,最大限度地提高糧食產(chǎn)量,提高耕地效益,發(fā)揮耕地潛力。④發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。讓農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和土地經(jīng)濟完美結(jié)合,方可實現(xiàn)共贏。例如在價格機制許可的條件下提高糧食交易價格,讓糧農(nóng)真正獲得實惠,提高耕地保護自覺性;發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),國家給予大力資金和技術(shù)支持,給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟一定的政策優(yōu)勢,讓保護耕地和經(jīng)濟效益牢固聯(lián)系、緊密結(jié)合,耕地保護一定會變?yōu)檗r(nóng)民的自覺行動。

        3.2 加強土地集約利用管理

        新常態(tài)下節(jié)約集約用地必須有新思路、新舉措。當前和今后一個時期,應從以下幾個方面深入謀劃和推進節(jié)約集約用地的創(chuàng)新與發(fā)展:①積極推進。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門和土地管理部門要制訂統(tǒng)一的管理標準,避免推諉扯皮。要通過試行和建立實驗區(qū)的手段來探索土地管理和節(jié)約利用新途徑,多項指標共同考核和測算,為土地集約利用和創(chuàng)新管理提供科學依據(jù)。②堅持節(jié)約優(yōu)先。統(tǒng)籌利用存量和新建設用地,嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率,實行建設用地總量和強度雙控,提高土地集約利用水平,以更少的土地支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。③堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。面對節(jié)約集約用地新態(tài)勢,在政策工具的選擇方面,要考慮在政策制度的執(zhí)行過程中,采用“政策加控制”的運行模式,適當?shù)匕咽袌鲂缘恼吖ぞ吆妥栽感缘恼吖ぞ呒右越M合,甚至考慮更多的組合模式來進行政策創(chuàng)新,推動節(jié)約集約用地工作。④建立健全土地集約利用調(diào)查評價及監(jiān)測。建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度,健全城市土地集約利用監(jiān)測制度,完善城鄉(xiāng)土地集約利用評價指標體系和評價方法,定期對全國耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平進行全面評價并發(fā)布評價結(jié)果,對全國城市集約用地工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃和檢查評估,完善城鄉(xiāng)土地調(diào)查監(jiān)測體系和集約用地質(zhì)量檢測網(wǎng)絡,開展城鄉(xiāng)土地集約用地專項工作檢查和專項工作成果匯報總結(jié)工作。每年年初各省市土地資源管理部門要層層落實,對管轄范圍內(nèi)城鄉(xiāng)節(jié)約集約用地進行初始評價,年底形成全國城鄉(xiāng)節(jié)約集約用地區(qū)域評價成果,持續(xù)開展土地節(jié)約集約利用評價與更新,在探索中找出一條城鄉(xiāng)土地集約利用的最佳路徑。⑤定期交流。充分調(diào)動市場主體和各類用地主體積極性,發(fā)揮市場機制和經(jīng)濟手段的作用,支持節(jié)地技術(shù)、節(jié)地模式得推廣應用。交流形式不限于面對面,可以視頻交流,可以一對多,多對一,通過一個共同載體交流,讓全國的土地集約利用工作互通有無,互促互進。

        總之,中國發(fā)展面臨“三期疊加”矛盾,資源環(huán)境約束加劇,高投入、高消耗發(fā)展方式難以為繼,必須轉(zhuǎn)變土地利用方式。土地節(jié)約集約利用不是不讓地方用地,而是要確保合理用地,并把節(jié)約集約用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展的新動力。

        3.3 進一步深化農(nóng)村土地改革,盤活農(nóng)村資源

        土地改革仍然在路上。2018-12-23—29舉行的第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議審議了《土地管理法》修正案草案,這部規(guī)制全國土地制度的上位大法歷經(jīng)數(shù)年修訂,此次審議備受社會各界關注。

        土地問題牽扯太多方面了,雖然大家都知道問題所在,但如何提出讓各方都滿意的方案,實在太難了。對土地松綁?松多少?對土地禁錮,又該禁到什么程度?老師上課也曾給我們講過,土地問題太敏感了,牽一發(fā)而動全身,國家制訂政策要面面俱到,確實很難。所以現(xiàn)實生活中,土地管理部門也存在無法執(zhí)法、不知道該如何執(zhí)法的問題。各地有各地的實際情況,土地的松與禁,必須結(jié)合實際情況。所以,2015年初,全國人大授權(quán)33個縣(市、區(qū))進行土地制度改革試點(三塊地改革:農(nóng)村土地征收制度、宅基地制度和集體經(jīng)營性建設用地入市改革),試點期限為3年,目的是為這一輪的土地修法積累經(jīng)驗。今年再次將試點時間延長至2019-12-31。的確,農(nóng)村土地“活”了,農(nóng)民土地資源變資產(chǎn),鄉(xiāng)村美、產(chǎn)業(yè)興、農(nóng)民富才有了基礎。我同每一個土地管理工作者、土地資源研究者一樣,也很希望看到試點結(jié)束后,我們的土地管理與發(fā)展能真正切合實際,創(chuàng)新發(fā)展,真正促進土地經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展。希望通過此次試點,我們的土地管理工作能突破瓶頸,我們的土地管理者能進一步拓寬思路,將我們的土地資源保護好、利用好、發(fā)展好,做到真正意義上的可持續(xù)、可協(xié)調(diào)發(fā)展。

        2019年伊始,新修改的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》開始實施,此次修改的土地承包法將重點對農(nóng)村土地征收制度進行改革調(diào)整,這一政策實施對農(nóng)民帶來了利好。下一步,我國還必須加強農(nóng)村土地制度創(chuàng)新和制度供給,著力讓農(nóng)村資源要素活化起來,包括落實承包地“三權(quán)分置”制度、強化耕地保護制度、改革農(nóng)村土地征收制度、建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度等方面,都希望取得新突破,給農(nóng)民帶來更多利好。

        相信在不久的將來,我國的土地改革將越來越完善,土地管理與土地經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)一定會完美結(jié)合,齊頭并進!

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