崔 軍，應(yīng)紅濤

(云南省曲靖市林業(yè)局，云南 曲靖 655000)

1 引言

天然林資源保護(hù)工程(以下簡稱“天保工程”)，是我國林業(yè)的“天”字號工程、一號工程。自1998年啟動至今，天然林資源保護(hù)工程已經(jīng)走過了20年歷程。曲靖市作為全國天保工程的建設(shè)區(qū)之一，工程實施20年來，天然林資源恢復(fù)性增長持續(xù)加快，野生動植物生存環(huán)境得到了有效改善，森林蓄水保土、碳匯能力不斷增強(qiáng)，有效改善了工程區(qū)人居環(huán)境，取得了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益，已成為建設(shè)生態(tài)文明和美麗曲靖的有力支撐。黨的“十九大”報告指出，要完善天然林保護(hù)制度，強(qiáng)調(diào)要研究把天保工程范圍擴(kuò)大到全國，爭取把所有天然林都保護(hù)起來，國家擬將繼續(xù)延長天保工程期限。天保工程實施的基礎(chǔ)是可持續(xù)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展靠體系建設(shè)來推進(jìn)，所以，研討實施天保工程可持續(xù)發(fā)展的體系建設(shè)具有深遠(yuǎn)的意義。

2 曲靖市基本情況

曲靖市地處長江上游、珠江源頭, 生態(tài)區(qū)位較為重要，毗鄰貴州、廣西，是進(jìn)出云南的陸上要塞。地勢西北高東南低，平均海拔2000 m左右，全市最高點在轄區(qū)會澤縣的大海梁子牯牛寨，海拔4017.3 m，最低點在轄區(qū)會澤縣娜姑鎮(zhèn)王家山象鼻嶺小江出口處，海拔695 m，相對高差3322.3 m。地理坐標(biāo)為東經(jīng)103°03′44″～104°32′36″，北緯24°21′00″～27°03′24″之間。全市轄5縣3區(qū)1市和1個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，共115個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)，國土總面積2.89萬hm2，總?cè)丝?52.97萬人。居住著漢、彝、回、壯、布依、苗、水、瑤等8個主體民族，其中少數(shù)民族52.14萬人。

曲靖市是云南省重點林區(qū)之一，據(jù)2017年森林資源二調(diào)統(tǒng)計，曲靖市土地總面積289.4萬hm2，其中林業(yè)用地面積153.1萬hm2，占國土總面積的52.9%，全市森林覆蓋率43.65%。全市天保工程區(qū)轄麒麟?yún)^(qū)、沾益區(qū)、馬龍區(qū)、羅平縣、師宗縣、宣威市、會澤縣7縣(市、區(qū))，工程區(qū)國土總面積224.3萬hm2，其中林業(yè)用地面積127.5萬hm2，占國土總面積的56.8%，工程區(qū)森林覆蓋率45.3%。

3 可持續(xù)發(fā)展的工作目標(biāo)

可持續(xù)發(fā)展，是指滿足當(dāng)前需要而又不削弱子孫后代滿足其需要之能力的發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展還意味著維護(hù)、合理使用并且提高自然資源基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)支撐著生態(tài)抗壓力及經(jīng)濟(jì)的增長。只有用可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想來處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，才能實現(xiàn)讓國土遍布綠水青山，讓林區(qū)到處金山銀山。站在可持續(xù)發(fā)展的高度，用可持續(xù)發(fā)展的理論去保護(hù)、培育和發(fā)展森林資源、改善生態(tài)環(huán)境，是天保工程可持續(xù)發(fā)展的工作目標(biāo)。

林業(yè)具有經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)三大效益。近年來，曲靖市在“生態(tài)立市”大戰(zhàn)略引領(lǐng)下，深入學(xué)習(xí)黨的“十八大”、“十九大”精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真踐行“綠水青山就是金山銀山”林業(yè)發(fā)展理念, 實施好天然林資源保護(hù)工程，在保護(hù)好生態(tài)的基礎(chǔ)上推動綠色發(fā)展，是義不容辭的責(zé)任。

4 可持續(xù)發(fā)展體系的主要內(nèi)容

4.1 森林區(qū)劃

森林區(qū)劃有利于妥善解決森林中的種種矛盾，及時恢復(fù)森林，擴(kuò)大森林資源，促進(jìn)森林生長，提高森林質(zhì)量，縮短培育林木時間，合理控制采伐量，逐步實現(xiàn)越采越多，越采越好，青山常在，永續(xù)利用。曲靖市7個縣級天保工程區(qū)和2個縣級非天保工程區(qū)統(tǒng)一實施森林區(qū)劃。在市場經(jīng)濟(jì)條件下 ,根據(jù)社會對林業(yè)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的兩大需求 ,按照對森林各種功能主導(dǎo)利用的不同和森林發(fā)揮兩種功能所產(chǎn)出的“產(chǎn)品”商品屬性和非商品屬性各異 ,相應(yīng)地把森林劃分為生態(tài)公益林和商品林。其中，生態(tài)公益林又根據(jù)保護(hù)程度的不同將其劃分為國家級公益林和地方公益林，并分別按照各自特點和規(guī)律確定其經(jīng)營體制和發(fā)展模式，以充分發(fā)揮森林的多種功效。

據(jù)2017年森林資源二調(diào)資料及“十二五”編限補(bǔ)充調(diào)查資料統(tǒng)計，曲靖市林業(yè)用地面積153.1萬hm2。按森林區(qū)劃分類，生態(tài)公益林用地面積83.8萬hm2，公益林占林業(yè)用地面積的54.80%，其中：國家級公益林55.0萬hm2，省級公益林22.8萬hm2，縣級公益林6萬hm2；全市商品林用地面積69.0萬hm2，占林業(yè)用地面積的45.10%；其它林業(yè)用地面積為0.2萬hm2，占林業(yè)用地面積的0.1%。

4.1.1 國家級公益林

在轄區(qū)內(nèi)，大江大河源頭、干流、一級支流及生態(tài)環(huán)境脆弱的二級支流中的第一層山脊以內(nèi)的范圍，大型水庫、湖泊周圍和高山陡坡、山脈頂脊部位及破壞容易恢復(fù)難的森林劃定為國家級公益林，主要包括以水源涵養(yǎng)林和水土保持林等為主的防護(hù)林和以國防林、母樹林、種子園和風(fēng)景林為主的特種用途林。對重點生態(tài)公益林區(qū)實行禁伐，禁止對所有天然林及人工林的采伐。實行重點投入，集中治理區(qū)域內(nèi)的水土流失，加快治理速度，優(yōu)先安排坡耕地的還林建設(shè)，以封山育林為主，人工造林、人工促進(jìn)天然更新多種方式相結(jié)合，加快宜林地的造林綠化進(jìn)程。國家級公益林管護(hù)要根據(jù)森林生態(tài)系統(tǒng)自身的生物學(xué)特性和在維持生態(tài)平衡中的作用，建立森林生態(tài)系統(tǒng)管護(hù)區(qū)，采取有效措施保持生態(tài)公益林系統(tǒng)的自然性和完整性。積極恢復(fù)和保護(hù)現(xiàn)有天然林資源，強(qiáng)化森林生態(tài)系統(tǒng)自身的調(diào)節(jié)能力，努力擴(kuò)大生態(tài)公益林的防護(hù)能力，充分發(fā)揮其在自然環(huán)境中的平衡作用，不斷減少自然災(zāi)害的危害，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)和生活環(huán)境的良性循環(huán)，以確保國土的長治久安和水利樞紐工程的長期效能。

4.1.2 地方公益林

集生態(tài)需求與持續(xù)經(jīng)營利用于一體的生態(tài)公益林劃定為地方公益林，實施一般性保護(hù)。根據(jù)可采資源狀況，進(jìn)行適度的經(jīng)營擇伐及撫育伐，以促進(jìn)林木生長及提高林分質(zhì)量。一般生態(tài)公益林管護(hù)要采取生物資源管護(hù)實驗區(qū)的管理方式，堅持因地制宜、用地養(yǎng)地、豐富物種、綜合治理、穩(wěn)產(chǎn)高效的建設(shè)方針，在加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理的同時，積極開展科學(xué)研究、大力發(fā)展生物資源、合理進(jìn)行森林多資源的開發(fā)利用，實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

4.1.3 商品林

以轄區(qū)內(nèi)的師宗縣和羅平縣為示范，選擇背風(fēng)、水濕條件較好的山洼、山谷、山坡中下部、陰坡等，這些地區(qū)土層較深厚、肥沃、濕潤,且日照短、風(fēng)小、溫差小、濕度大，有利于以杉木為主的速生豐產(chǎn)商品林生長，擬將這些區(qū)域劃定為商品林經(jīng)營區(qū)。通過集約經(jīng)營，加強(qiáng)幼林撫育保護(hù)，創(chuàng)造良好的林木生長環(huán)境，發(fā)揮林分最大的生產(chǎn)潛力，培養(yǎng)速生、豐產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)的木材，增加木材供給，解決木材供應(yīng)問題，培植新的林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長點，使天然林資源切實得到保護(hù)。

4.2 森林經(jīng)營

牢固樹立科學(xué)經(jīng)營森林的理念，按照宜造則造、宜撫則撫、宜改則改、宜補(bǔ)則補(bǔ)的原則，制定科學(xué)的森林經(jīng)營方案，落實培育措施，提高森林質(zhì)量，增加森林資源儲備。要進(jìn)一步加大中低產(chǎn)林改造力度，全面加強(qiáng)森林撫育，重點解決好中幼林密度過大、枯損嚴(yán)重、生長受阻等問題，著力提高森林質(zhì)量和林地生產(chǎn)力，促使森林資源從數(shù)量增長向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變。要加大重點地區(qū)、重點流域的生態(tài)治理力度，盡快恢復(fù)森林植被，增加森林面積。

5 可持續(xù)發(fā)展的具體體系建設(shè)

5.1 生態(tài)公益林建設(shè)

曲靖市要充分尊重自然規(guī)律，積極營造生態(tài)公益林，加大重點地區(qū)、重點流域的生態(tài)治理力度，盡快恢復(fù)森林植被，推進(jìn)綠色屏障建設(shè)，維護(hù)國土生態(tài)安全。全市依據(jù)自然條件、林木資源和林地特點等基本情況，以及生態(tài)公益林建設(shè)的潛力情況，合理規(guī)劃生態(tài)公益林建設(shè)規(guī)模。天保工程區(qū)合計營造生態(tài)公益林449萬畝，其中：天保工程一期(1998～2000年)營造270萬畝生態(tài)公益林；天保工程二期(2000～2010年)營造179萬畝生態(tài)公益林。

5.2 商品林建設(shè)

曲靖市實施天然林保護(hù)工程之后，木材產(chǎn)量將大幅度調(diào)減，致使木材供需缺口擴(kuò)大，木材供給的結(jié)構(gòu)矛盾加劇。在適宜發(fā)展速生豐產(chǎn)林的師宗縣和羅平縣，按照分類經(jīng)營的要求，建立木材生產(chǎn)的后備基地，大力發(fā)展以杉木為主的速生商品林基地建設(shè)，緩解全市生產(chǎn)生活對木材的基本需求。一是允許國有商品林通過職工長期承包經(jīng)營，承包期可長達(dá)50～70年，使經(jīng)營責(zé)任主體明確，經(jīng)營成果與承包責(zé)任掛鉤。在承包中還可以考慮與置換職工身份結(jié)合。國家通過收取林地使用費(fèi)和林木有償轉(zhuǎn)讓金，實現(xiàn)應(yīng)得的利益。二是加工企業(yè)與基地建設(shè)相配套，享受國家林業(yè)龍頭企業(yè)的有關(guān)扶持政策；工業(yè)原料林基地享受中央財政貼息貸款政策；以“三剩物”及小薪材為原料生產(chǎn)加工的綜合產(chǎn)品實行增值稅即征即退政策；林木采伐按照批準(zhǔn)的森林經(jīng)營方案，由企業(yè)依法自主采伐，實行備案制。

5.3 森林撫育建設(shè)

自然狀態(tài)下發(fā)育的森林，其樹木形狀各異。營養(yǎng)空間的相互競爭導(dǎo)致內(nèi)耗，影響林木的生長、質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)價值和健康。人工林郁閉后，出現(xiàn)林木間相互擠壓，林木的生長空間、營養(yǎng)空間競爭激烈，進(jìn)入分化時期，出現(xiàn)被壓木、枯立木，內(nèi)耗影響林木的生長和健康。森林撫育建設(shè)是讓幼林提前郁閉和確保林木樹桿生長通直的有效手段，適時開展森林撫育建設(shè)意義重大。

依據(jù)全市的中幼林資源分布狀況，天保工程區(qū)合計實施國家森林撫育項目建設(shè)93萬畝，其中：天保工程一期(1998～2000年)實施國家森林撫育項目13萬畝；天保工程二期(2000～2010年)實施國家森林撫育項目80萬畝。調(diào)整林分的樹種、林層、年齡結(jié)構(gòu)，改善生長、營養(yǎng)空間，實現(xiàn)混交復(fù)層異齡林，提升森林的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益和抵御自然災(zāi)害能力。

5.4 人員分流

天保工程區(qū)木材產(chǎn)量的大幅度調(diào)減，將有大量的富余職工需要分流和轉(zhuǎn)產(chǎn)安置，做好林區(qū)再就業(yè)服務(wù)是天保工程順利實施的關(guān)鍵。

6 可持續(xù)發(fā)展體系建設(shè)的主要措施

6.1 健全機(jī)構(gòu)，落實責(zé)任

曲靖市級黨委政府高度重視，建立健全天保工程領(lǐng)導(dǎo)小組和天保工程辦公室等組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全市天保工程的組織、指導(dǎo)、檢查驗收等工作。各縣(市、區(qū))也要相應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和天保工程辦公室；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立天保工程管理所。并實行行政與業(yè)務(wù)雙向負(fù)責(zé)制，市、縣、鄉(xiāng)級層層簽訂責(zé)任狀，林業(yè)部門簽訂責(zé)任書，落實責(zé)任。

6.2 完善制度，嚴(yán)格管理

曲靖市級及各縣(市、區(qū))要結(jié)合自身實際，科學(xué)制定并逐步修改完善《天然林資源保護(hù)工程實施辦法》、《天然林資源保護(hù)工程森林管護(hù)暫行辦法》、《天保工程財務(wù)管理制度》、《天保工程護(hù)林站制度》、《天保工程護(hù)林員管理辦法》、《護(hù)林員職責(zé)》等一系列集制約性、激勵性、指導(dǎo)性、規(guī)范性為一體的管理制度，使各項工作有章可循、有據(jù)可依。

6.3 加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識

重視信息傳遞和經(jīng)驗交流工作，曲靖市級及各縣(市、區(qū))要及時報道轄區(qū)內(nèi)工程建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗、重大活動和重要措施等。充分利用廣播、電視、報刊等各種媒體，宣傳天保工程建設(shè)的重要意義，報道、播放天保工程相關(guān)政策、法規(guī)，在交通干道樹立天保工程宣傳牌，鄉(xiāng)村、林區(qū)道路刷寫宣傳標(biāo)語，召開群眾會、村組院落會和走村入戶等形式，進(jìn)行大力宣傳。并要通過印制森林防火年畫、臺歷等，將天保工程內(nèi)容融入其中，并免費(fèi)發(fā)放到廣大群眾手中，使天保工程建設(shè)深入到千家萬戶，做到家喻戶曉，形成了良好的工程建設(shè)氛圍。

6.4 培育產(chǎn)業(yè)，鞏固成果

針對全市“大林業(yè)、小產(chǎn)業(yè)、低收入”的現(xiàn)狀，曲靖市級及各縣(市、區(qū))要及時調(diào)整工作思路，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，培植后續(xù)產(chǎn)業(yè)，積極增加林農(nóng)收入，將原來單一的生態(tài)公益林樹種，逐漸改良為生態(tài)經(jīng)濟(jì)林，作業(yè)設(shè)計評審時嚴(yán)把樹種關(guān)，嚴(yán)格按照“適地適樹”的原則，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，為改變?nèi)辛謽I(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，促進(jìn)全市林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

6.5 大力保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)法

一是加強(qiáng)護(hù)林員管理和培訓(xùn)，定期考核，持證上崗，明確護(hù)林員職責(zé)，規(guī)定巡山時間和范圍，不留死角；二是建立了半專業(yè)化森林防火隊伍，提高了護(hù)林防火能力；三是加強(qiáng)了對野生動植物資源的保護(hù)，嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵等破壞森林資源的犯罪行為，林區(qū)社會穩(wěn)定，林業(yè)案件逐年減少。

6.6 加強(qiáng)檔案，規(guī)范管理

按照天保工程檔案管理要求，曲靖市級及各縣區(qū)的天保工程檔案均要執(zhí)行專室、專柜、專人管理，曲靖市級加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，優(yōu)化電子檔案建設(shè)，做到資料收集齊全，檔案管理規(guī)范。