陳麗芬

(曲靖市國(guó)有海寨林場(chǎng)，云南 曲靖 655003)

1 引言

實(shí)施森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)，有助于提高林分質(zhì)量和林木抵抗自然災(zāi)害的能力，促進(jìn)林木結(jié)構(gòu)生長(zhǎng)，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)。作為一項(xiàng)探索性、開創(chuàng)性的工作，森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)，為全面建立森林經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)林木資源科學(xué)經(jīng)營(yíng)和合理利用。

海寨林場(chǎng)(以下簡(jiǎn)稱林場(chǎng))是滇東北地區(qū)林業(yè)建設(shè)的重要部門，曾建造了大面積的華山松、云南松純林?？紤]地域環(huán)境、成活率及綠化等因素，造林時(shí)采用1m×1m的株行距進(jìn)行人工整地植苗造林，之后又撒播云南松，導(dǎo)致初植林木密度較大。后續(xù)的管理與維護(hù)中，因缺少專項(xiàng)資金支持，森林撫育工作不到位，導(dǎo)致部分密度過(guò)大的森林資源無(wú)法良性生長(zhǎng)，自然抗災(zāi)能力較弱，既影響了森林資源功能的有效發(fā)揮，也給森林管護(hù)帶來(lái)諸多困難。綜上，林場(chǎng)開展森林撫育刻不容緩，下面就海寨林場(chǎng)在森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)中的相關(guān)問(wèn)題作簡(jiǎn)要分析，以供有關(guān)部門制定相關(guān)政策作參考。

2海寨林場(chǎng)開展森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)工作的重要意義

2.1 是貫徹落實(shí)國(guó)家林業(yè)政策的重要舉措

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2008〕10號(hào))明確要求“建立造林、撫育、保護(hù)、管理投入補(bǔ)貼制度，對(duì)森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設(shè)給予補(bǔ)貼，對(duì)森林撫育、木本糧油、生物質(zhì)能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持”。 國(guó)務(wù)院第35次常務(wù)會(huì)議提出“探索建立森林經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定的投資渠道和長(zhǎng)期補(bǔ)貼制度”。特別是2009年中央林業(yè)工作會(huì)議明確“建立造林、撫育、保護(hù)、管理投入補(bǔ)貼制度，從2009年起開展造林苗木、森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)，中央財(cái)政對(duì)造林優(yōu)質(zhì)苗木、中幼林和低產(chǎn)林撫育給予補(bǔ)貼，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍”?？梢?jiàn)，各地積極開展森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)工作是貫徹落實(shí)國(guó)家林業(yè)政策的重要舉措。

2.2 是實(shí)現(xiàn)林業(yè)數(shù)量與質(zhì)量“雙增”目標(biāo)的重要路徑

林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中，既要努力增加森林面積，擴(kuò)大數(shù)量，同時(shí)也需要對(duì)森林面積與數(shù)量實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，借助內(nèi)涵式再生產(chǎn)，提高森林培育的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。開展森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，無(wú)疑是在現(xiàn)有森林面積與數(shù)量的基礎(chǔ)上，優(yōu)化森林面積與數(shù)量的結(jié)構(gòu)性需要，實(shí)現(xiàn)數(shù)量與質(zhì)量“雙增”目標(biāo)的重要路徑。

2.3 是構(gòu)建新型森林經(jīng)營(yíng)模式的具體實(shí)踐

多年來(lái)，森林撫育受政策、資金以及技術(shù)等方面的制約，對(duì)“綠水青山就是金山銀山”、“青山常在、永續(xù)利用”等理念僅僅停留于概念與文件上，無(wú)法在實(shí)踐中落地。以森林撫育試點(diǎn)為新的工作切入點(diǎn)，構(gòu)建新型森林經(jīng)營(yíng)管理模式一定程度上有助于解決傳統(tǒng)林區(qū)發(fā)展方式粗放、經(jīng)營(yíng)管理水平低，質(zhì)量效益低等歷史性問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的價(jià)值目標(biāo)。

2.4 有助于改善林區(qū)職工和林農(nóng)的福利

森林撫育工作具有較強(qiáng)的勞動(dòng)密集型特征，項(xiàng)目的實(shí)施可以吸納大量林區(qū)職工和林農(nóng)季節(jié)性就業(yè)，有助于改善林區(qū)職工和林農(nóng)福利。

3 海寨林場(chǎng)森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)工作的實(shí)踐

針對(duì)上述撫育林密度過(guò)大、生長(zhǎng)空間受限以及管護(hù)不到位的問(wèn)題，海寨林場(chǎng)以森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)工作為抓手，探索解決上述問(wèn)題。

3.1 項(xiàng)目實(shí)施目的

調(diào)整樹種組成與林分密度，平衡土壤養(yǎng)分與水分循環(huán)，改善林木生長(zhǎng)發(fā)育的生態(tài)條件，縮短森林培育周期；提高木材質(zhì)量和工藝價(jià)值以及林地生產(chǎn)力；形成穩(wěn)定、健康、豐富多樣的森林群落結(jié)構(gòu)；使森林資源的綜合效益得以最大程度的發(fā)揮。

3.2 項(xiàng)目設(shè)計(jì)原則

遵循科學(xué)設(shè)計(jì)、突出重點(diǎn)、相對(duì)集中、穩(wěn)步推進(jìn)的原則。

采取先易后難、先近后遠(yuǎn)、先大后小、先急后緩，分布到位，整體推進(jìn)的原則。

3.3 項(xiàng)目試點(diǎn)任務(wù)及范圍

海寨林場(chǎng)2009～2015年撫育試點(diǎn)總?cè)蝿?wù)13萬(wàn)畝 ，作業(yè)區(qū)中幼齡林面積比較集中，林分密度過(guò)大，林木分化明顯，森林質(zhì)量和森林生態(tài)系統(tǒng)功能下降，是目前急需開展森林撫育的林區(qū)。

3.4 項(xiàng)目具體實(shí)施方法

在撫育過(guò)程中因林制宜，優(yōu)先考慮撫育林密度過(guò)大、結(jié)構(gòu)組合較差、生態(tài)功能下滑、長(zhǎng)勢(shì)不良的林分。生態(tài)疏伐株數(shù)間伐強(qiáng)度控制在15%～20%，生長(zhǎng)伐株數(shù)間伐強(qiáng)度控制在15%～35%，蓄積間伐強(qiáng)度控制在20%以內(nèi)，伐后郁閉度控制在0.6以上，撫育后的林分平均胸徑大于撫育前的林分平均胸徑。

3.5 保障措施

3.5.1 組織保障

為推動(dòng)試點(diǎn)工作的有序展開，海寨林場(chǎng)從各年度國(guó)家森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)任務(wù)出發(fā)，成立了以單位主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，單位科室負(fù)責(zé)人為骨干成員的森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立“林場(chǎng)試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組—生產(chǎn)技術(shù)科—林區(qū)—施工主體”四級(jí)管理體制。在該組織體系中，單位主導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)任項(xiàng)目總負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體推進(jìn)，與施工主體簽訂施工承包合同；單位分管生產(chǎn)技術(shù)的副職任總技術(shù)負(fù)責(zé)人，生產(chǎn)技術(shù)科領(lǐng)導(dǎo)任技術(shù)負(fù)責(zé)人，并在生產(chǎn)技術(shù)科下設(shè)專門辦公室，負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目作業(yè)設(shè)計(jì)、申報(bào)、施工及統(tǒng)計(jì)報(bào)告工作以及項(xiàng)目技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)、質(zhì)量監(jiān)督以及檢查驗(yàn)收工作；林區(qū)主任任施工負(fù)責(zé)人，全面負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)施工的組織及管理，及時(shí)上報(bào)施工進(jìn)度和信息，確保項(xiàng)目順利完成。

3.5.2 資金保障

如果說(shuō)組織的成立及相應(yīng)的制度安排為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供體制保障外，項(xiàng)目實(shí)施中嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)資金管理的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，對(duì)試點(diǎn)補(bǔ)貼資金管理實(shí)行?？顚Ｓ?、獨(dú)立建帳與獨(dú)立核算，嚴(yán)格落實(shí)資金使用責(zé)任，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供了經(jīng)濟(jì)保障。

3.5.3 技術(shù)保障

為確保森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)工作工程質(zhì)量，林場(chǎng)嚴(yán)格按照國(guó)家林業(yè)局下發(fā)的《森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》和評(píng)審批復(fù)的各年度國(guó)家森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)實(shí)施方案及作業(yè)設(shè)計(jì)組織開展試點(diǎn)工作，并從涉及到的林區(qū)中抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員和技術(shù)工人組成施工指揮組，在采伐施工前對(duì)確定的采伐木進(jìn)行標(biāo)號(hào)，在施工過(guò)程中實(shí)行跟班作業(yè)，嚴(yán)格按照作業(yè)設(shè)計(jì)及相關(guān)技術(shù)要求組織施工。同時(shí)，從場(chǎng)部抽調(diào)專業(yè)技術(shù)骨干組成技術(shù)指導(dǎo)組，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)、質(zhì)量監(jiān)督，確保撫育試點(diǎn)工作順利開展。

3.5.4 宣傳保障

為統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，各項(xiàng)目實(shí)施點(diǎn)利用施工公示、宣傳標(biāo)牌建設(shè)等途徑對(duì)開展森林撫育的內(nèi)容、范圍、對(duì)象、方式、目的、意義、作用等進(jìn)行宣傳，營(yíng)造氛圍，推動(dòng)試點(diǎn)工作的有序開展和目標(biāo)任務(wù)的順利完成。

3.5.5 信息與質(zhì)量保障

上述組織保障中垂直型的治理結(jié)構(gòu)雖為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了體制保障，但多層級(jí)、科層式的治理結(jié)構(gòu)所固有的信息不對(duì)稱、內(nèi)部交易成本過(guò)高、管理與監(jiān)督難度大、質(zhì)量無(wú)法保障的矛盾與弊端同時(shí)顯現(xiàn)出來(lái)。為盡可能規(guī)避科層制治理中固有的矛盾與弊端，試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施中，通過(guò)建立健全項(xiàng)目檔案信息管理制度，由專人負(fù)責(zé)收集、整理與項(xiàng)目相關(guān)的圖片、信息，并對(duì)圖片與信息進(jìn)行信息化與數(shù)字化處理，定期呈報(bào)項(xiàng)目進(jìn)度與信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題并有針對(duì)性的提出整改措施與方案，保證了項(xiàng)目的有序推進(jìn)。另外，項(xiàng)目信息庫(kù)的建立為上級(jí)林業(yè)主管部門核查、驗(yàn)收提供了依據(jù)，一定程度上確保了項(xiàng)目的質(zhì)量與績(jī)效。

4 海寨林場(chǎng)森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)成效與存在的問(wèn)題

4.1 森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)成效

截至2015年12月底，海寨林場(chǎng)已全面完成森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)任務(wù)13萬(wàn)畝。森林撫育試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，取得了明顯的成效，表現(xiàn)為：①優(yōu)化林分密度與空間，改善森林資源生長(zhǎng)條件。②增強(qiáng)抵抗病蟲害能力，森林火災(zāi)隱患得到一定程度的緩解。③增加了林區(qū)職工和林農(nóng)收入。

4.2 森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)存在的主要問(wèn)題

4.2.1 補(bǔ)貼資金標(biāo)準(zhǔn)偏低

因勞務(wù)工資、機(jī)械燃油價(jià)格不斷上漲等原因，加之作業(yè)設(shè)計(jì)的內(nèi)容多、工作量大，用于撫育的直接費(fèi)用不足，資金缺口大。

4.2.2 撫育剩余物利用率不高

試點(diǎn)工作中，撫育剩余物作為資源若能充分利用，一定程度上能降低項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。但撿集剩余物是一項(xiàng)勞動(dòng)密集型極強(qiáng)的工作，耗時(shí)且費(fèi)用高，項(xiàng)目作業(yè)中部分撫育剩余物因無(wú)法運(yùn)出利用，導(dǎo)致?lián)嵊Ｓ辔锢寐什桓撸嬖谫Y源浪費(fèi)的情況。

4.2.3 撫育強(qiáng)度不夠

透光撫育設(shè)計(jì)中，胸徑5cm以下的林木未進(jìn)行檢尺，致使撫育采伐強(qiáng)度特別是株數(shù)強(qiáng)度偏小，作業(yè)設(shè)計(jì)很難體現(xiàn)出林分是急需撫育的林分。

4.2.4 項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)把握不一導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量受影響

項(xiàng)目實(shí)施中，具體實(shí)施人員雖經(jīng)過(guò)技術(shù)培訓(xùn)和現(xiàn)場(chǎng)觀看技術(shù)人員示范，但因人員來(lái)源廣泛，文化水平參差不一，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，撫育施工作業(yè)中存在惜樹現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一，質(zhì)量受影響。

4.2.5 項(xiàng)目實(shí)施中系統(tǒng)性設(shè)計(jì)的缺失

作為試點(diǎn)項(xiàng)目，具有先行先試的特征，自然無(wú)法保證項(xiàng)目實(shí)施的系統(tǒng)性與完整性，需要在后續(xù)的項(xiàng)目管理中逐步調(diào)適與優(yōu)化。

5 開展森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)工作的管理建議

5.1 積極探索多元化的補(bǔ)貼方式，彌補(bǔ)資金缺口

森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果顯示，僅僅依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付無(wú)法保證項(xiàng)目的順利實(shí)施與有效完成，實(shí)際補(bǔ)貼與項(xiàng)目實(shí)施成本仍有較大的資金缺口。而如果地方政府、項(xiàng)目實(shí)施單位無(wú)法有效配套項(xiàng)目資金，項(xiàng)目實(shí)施的效果必將大打折扣。有鑒于此，提出以下建議以供參考。

首先，對(duì)于公益林建設(shè)項(xiàng)目，是國(guó)家實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要載體和抓手，具有完全公共產(chǎn)品的屬性，國(guó)家應(yīng)加大投入力度，盡可能實(shí)現(xiàn)國(guó)家全額補(bǔ)助，地方無(wú)需再配套。對(duì)于商品林中的森林撫育項(xiàng)目，具有不完全公共產(chǎn)品和部分市場(chǎng)屬性的特征，因此應(yīng)由國(guó)家部分補(bǔ)助，地方政府和林場(chǎng)整合資金補(bǔ)足其余部分。其次，國(guó)家森林撫育規(guī)模、范圍較大，各地所需資金缺口較大，僅僅依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付無(wú)法滿足各地森林撫育現(xiàn)實(shí)需要，則各地作為森林資源產(chǎn)品與服務(wù)的實(shí)際享受者，應(yīng)拓展資金來(lái)源渠道，探索地方政府、本地企業(yè)、社會(huì)組織共同出資、協(xié)同治理的新格局，協(xié)同治理中增強(qiáng)對(duì)森林資源的保護(hù)意識(shí)。最后，除現(xiàn)金外，考慮探索多種補(bǔ)貼形式。如現(xiàn)金補(bǔ)貼和撫育工具、定點(diǎn)采購(gòu)原料等實(shí)物補(bǔ)貼相結(jié)合，直接補(bǔ)貼和稅費(fèi)優(yōu)惠、貸款貼息等間接補(bǔ)貼相結(jié)合，借助項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)、委托專業(yè)組織撫育等形式實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼。

5.2 科學(xué)處理?yè)嵊Ｓ辔?/h3>

針對(duì)撫育剩余物利用率不高的問(wèn)題，撫育采伐結(jié)束后，將作業(yè)區(qū)內(nèi)采伐的幼樹及時(shí)打枝、造材、歸堆并運(yùn)出伐區(qū)銷售。對(duì)于伐倒的林木，修下的梢頭、枝條等及時(shí)歸堆或歸帶處理，避免森林火災(zāi)的發(fā)生和防止病蟲害的逐步蔓延。

5.3 因地制宜的調(diào)整森林撫育技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

項(xiàng)目實(shí)施中，各項(xiàng)目點(diǎn)的地形地貌存在結(jié)構(gòu)上的差異，這決定了項(xiàng)目作業(yè)在技術(shù)層面無(wú)法統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)“一刀切”。因此，各項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目點(diǎn)情況，因地制宜因選擇撫育技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，確保讓項(xiàng)目作業(yè)順利完成。

5.4 加強(qiáng)項(xiàng)目試點(diǎn)的成效監(jiān)測(cè)和檔案管理

為保障撫育項(xiàng)目點(diǎn)的成效，試點(diǎn)項(xiàng)目結(jié)束后應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目點(diǎn)的成效監(jiān)測(cè)與管理，在原有信息檔案管理的基礎(chǔ)上，完善、優(yōu)化監(jiān)測(cè)方案，設(shè)立定點(diǎn)監(jiān)測(cè)站，詳細(xì)記錄、分析撫育點(diǎn)森林資源的變化情況，備齊文字資料與圖表?？赡艿那闆r下，實(shí)現(xiàn)資料的數(shù)字化、信息化保存，為以后的森林撫育補(bǔ)貼工作提供信息支撐與智力支持。

5.5 建立森林撫育工作的長(zhǎng)效機(jī)制

作為試點(diǎn)項(xiàng)目，森林撫育補(bǔ)貼工作僅僅是開端，項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)性和可參照的現(xiàn)成方案，項(xiàng)目實(shí)施中面臨經(jīng)費(fèi)有限與技術(shù)人員不足等困難。隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的逐步重視和和森林撫育資源投入力度的增大，未來(lái)的森林管護(hù)工作應(yīng)以森林完整的生命同期作為計(jì)劃的時(shí)間單元，加強(qiáng)人員的培養(yǎng)與培訓(xùn)力度，制定出科學(xué)合理的撫育計(jì)劃和措施，確保森林撫育工作的長(zhǎng)效性。