文/交通銀行國(guó)際結(jié)算中心反洗錢(qián)組 編輯/韓英彤

世界形勢(shì)風(fēng)云變幻，地緣政治斗爭(zhēng)加劇，國(guó)際制裁呈蔓延之勢(shì)。對(duì)此，我們應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，理性分析國(guó)際制裁政策的微妙變化，把握最新趨勢(shì)。

國(guó)際制裁政策廣而繁，但尤以美國(guó)制裁的影響力為甚。美國(guó)的長(zhǎng)臂管轄政策及美元的國(guó)際貨幣地位，使其制裁措施對(duì)其他國(guó)際機(jī)構(gòu)及跨國(guó)企業(yè)均有很強(qiáng)的約束力。以下將以2018年美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)管制辦公室（下稱“OFAC”）的處罰情況及其制裁措施變化為主，對(duì)制裁形勢(shì)做簡(jiǎn)要分析，并展望2019年的關(guān)鍵趨勢(shì)。

回顧2018：乍暖還寒

處罰力度不減

2018年OFAC的民事罰款共7筆，總罰金7100多萬(wàn)美元。該金額雖較2017年的1.20億美元有所下降，但遠(yuǎn)高于2016年的2100多萬(wàn)美元，可見(jiàn)OFAC仍保持著較強(qiáng)的處罰力度。近年來(lái)，美國(guó)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間加強(qiáng)了合作信息互通，同一違法機(jī)構(gòu)可能會(huì)遭到不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)的多重處罰。倘若綜合考慮美國(guó)眾多其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處罰，則總罰金相當(dāng)驚人。比如，2018年11月，OFAC針對(duì)法國(guó)某大型商業(yè)銀行開(kāi)出了5300多萬(wàn)美元的年度最大罰單，但這僅是該行與美國(guó)各執(zhí)法部門(mén)達(dá)成全球和解金額的一部分（總金額約14億美元）。從制裁項(xiàng)目看，全部罰款中有4筆涉及伊朗，2筆涉及古巴，1筆涉及烏克蘭的相關(guān)制裁，基本都集中在OFAC重點(diǎn)關(guān)注的制裁項(xiàng)目上。從罰款對(duì)象看，OFAC延續(xù)了近兩年重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)（尤其是對(duì)中國(guó)企業(yè)）貿(mào)易合規(guī)檢查的態(tài)勢(shì)，針對(duì)非銀行機(jī)構(gòu)的處罰多達(dá)5筆，其中一家為中國(guó)企業(yè)。此外，OFAC的處罰報(bào)告顯示，對(duì)主動(dòng)進(jìn)行自我披露、配合OFAC調(diào)查、事后采取補(bǔ)救措施的，可降低處罰金額；對(duì)刻意隱瞞、規(guī)避制裁、管理人員知曉或參與、合規(guī)制度不完善的，則加重處罰。面對(duì)未來(lái)依然嚴(yán)峻的制裁形勢(shì)，無(wú)論是企業(yè)還是銀行，在制定合規(guī)制度時(shí)都應(yīng)將這些要素考慮進(jìn)去，并加以有效落實(shí)。

寬嚴(yán)相濟(jì)以嚴(yán)為主

2018年OFAC雖放寬了個(gè)別項(xiàng)目的制裁措施，但就整體而言，仍日趨嚴(yán)格。

對(duì)伊朗制裁的重啟。美國(guó)單方面退出《關(guān)于伊朗核計(jì)劃的全面協(xié)議》（JCPOA），并再次啟動(dòng)對(duì)伊制裁。其措施包括撤銷(xiāo)與JCPOA相關(guān)的一般許可和特殊許可，將400多個(gè)實(shí)體重新納入SDN名單等。13846號(hào)總統(tǒng)令也于2018年11月開(kāi)始生效，重新建立起對(duì)伊朗的次級(jí)制裁框架。

對(duì)俄羅斯的制裁繼續(xù)深入。2018年9月20日發(fā)布的13849號(hào)總統(tǒng)令，正式授權(quán)行政機(jī)構(gòu)依據(jù)《以制裁反擊美國(guó)敵人法案》（CAATSA）實(shí)施對(duì)俄的次級(jí)制裁。

對(duì)朝鮮的制裁擴(kuò)大。2018年3月1日，OFAC依據(jù)《朝鮮制裁和政策加強(qiáng)法案》和CAATSA修訂并重新頒布的整套朝鮮制裁條例，擴(kuò)大了對(duì)朝制裁范圍至次級(jí)制裁，且將制裁擴(kuò)大至協(xié)助朝鮮貿(mào)易的第三方。

對(duì)蘇丹的制裁放寬。2018年6月28日，因13067號(hào)總統(tǒng)令部分條款以及13412號(hào)總統(tǒng)令全部條款取消，OFAC撤銷(xiāo)了對(duì)蘇丹的全面制裁。

制裁中的中國(guó)元素

在中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下，美國(guó)在貿(mào)易、投資領(lǐng)域針對(duì)中國(guó)企業(yè)的限制措施頻頻出臺(tái)。由于中美貿(mào)易摩擦，截至2018年年底，美國(guó)已對(duì)價(jià)值2500億美元的中國(guó)商品征收了不同稅率的高關(guān)稅。除關(guān)稅措施外，美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全局（BIS）以國(guó)家安全和外交政策利益為由，將多家中國(guó)科技公司及其子公司列入《出口管制條例》（EAR）的實(shí)體名單，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中國(guó)企業(yè)的出口管制。在投資領(lǐng)域，隨著《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）的通過(guò)，美國(guó)外資投資委員會(huì)（CFIUS）被賦予了針對(duì)外國(guó)利用股權(quán)投資威脅國(guó)家安全相關(guān)問(wèn)題的管轄權(quán)，擴(kuò)大了其對(duì)在美外國(guó)投資的審查范圍。由此，CFIUS可對(duì)中國(guó)持股的公司收購(gòu)美國(guó)科技公司進(jìn)行限制并加大審查力度。

展望2019：負(fù)重前行

壓力仍在 負(fù)重前行

OFAC在2018年頒布了130多項(xiàng)制裁措施，大致與2017年持平。這些措施涉及多個(gè)制裁項(xiàng)目，范圍較廣。這一趨勢(shì)或?qū)⒀永m(xù)至2019年。在重點(diǎn)制裁項(xiàng)目上，制裁措施更是進(jìn)一步加強(qiáng)。自2017年美國(guó)頒布了CAATSA法案以來(lái)，OFAC緊盯伊朗、朝鮮及俄羅斯三國(guó)，這三個(gè)制裁項(xiàng)目的名單增補(bǔ)次數(shù)，占據(jù)了全年名單增補(bǔ)總次數(shù)的一半左右。年中，美國(guó)更是退出了伊朗核協(xié)議，全面恢復(fù)對(duì)伊制裁。同時(shí)，OFAC針對(duì)朝鮮及俄羅斯的制裁措施也未放松。預(yù)計(jì)2019年，上述三國(guó)仍會(huì)受到美國(guó)制裁政策的重點(diǎn)關(guān)注。

美國(guó)的處罰手段逐漸增加，且日趨嚴(yán)厲。2018年，美國(guó)以涉及違反對(duì)伊朗制裁政策為由，展開(kāi)了對(duì)中國(guó)某大型通訊公司的調(diào)查，并在年底試圖據(jù)此限制該公司高管的人身自由。可見(jiàn)企業(yè)若有不慎，除遭受經(jīng)濟(jì)處罰之外，還可能要面對(duì)刑事處罰。

國(guó)際制裁對(duì)我國(guó)的影響也將越來(lái)越大。盡管我國(guó)并非美國(guó)的制裁對(duì)象，但因部分企業(yè)與伊朗、朝鮮、俄羅斯等國(guó)家有貿(mào)易往來(lái)，貿(mào)易企業(yè)和銀行仍會(huì)面臨巨大的合規(guī)壓力。2018年，有數(shù)家企業(yè)及個(gè)人因違反上述制裁項(xiàng)目的次級(jí)制裁條款而被美國(guó)列入SDN名單之中；中國(guó)另一家大型通訊公司因曾違反伊朗制裁項(xiàng)目而遭到出口禁令，最終繳納了十幾億美元的罰款及保證金；某石油服務(wù)公司也因違反伊朗制裁項(xiàng)目而被罰款200多萬(wàn)美元。雖然2018年年底中美貿(mào)易談判重啟，但貿(mào)易戰(zhàn)的硝煙尚未散去。在新的一年中，兩國(guó)之間的貿(mào)易爭(zhēng)端還有很多變數(shù)。中國(guó)企業(yè)會(huì)進(jìn)一步感受到美國(guó)制裁所帶來(lái)的壓力，需繼續(xù)負(fù)重前行。

提升能力 把握規(guī)則

以往企業(yè)和銀行在制裁合規(guī)上過(guò)于謹(jǐn)慎。一方面，其忌憚嚴(yán)厲的處罰，不愿因此而失去國(guó)際市場(chǎng)、退出國(guó)際金融體系；另一方面，其業(yè)務(wù)人員并非法律專(zhuān)家，且審查也無(wú)法做到無(wú)限細(xì)化，所以在制定制裁合規(guī)相關(guān)內(nèi)部政策時(shí)，對(duì)于無(wú)法把握的情況只能采取“一刀切”的辦法，不予辦理。例如，某美國(guó)清算行銀行曾因業(yè)務(wù)相關(guān)交易方股權(quán)涉受制裁國(guó)家（并未達(dá)到OFAC規(guī)定的50%股權(quán)的控股標(biāo)準(zhǔn)）而拒絕清算，表明其內(nèi)部政策嚴(yán)于OFAC制裁規(guī)定的口徑。

但這種較為粗放的做法，今后可能須做出改變。近幾年，國(guó)際業(yè)務(wù)中因疑似涉制裁而導(dǎo)致銀行拒絕受理業(yè)務(wù)或拒絕付款的情況時(shí)有發(fā)生。銀行出于保密考慮，通常僅以內(nèi)部政策為由做出解釋?zhuān)鵁o(wú)法詳述理由，給交易對(duì)手造成了極大困擾，糾紛頻發(fā)。國(guó)際商會(huì)2018年第比利斯秋季會(huì)議意見(jiàn)470/TA.884rev討論的就是一則由于涉及國(guó)際制裁引發(fā)拒付糾紛的案例。案例中開(kāi)證行僅以違反該行關(guān)于國(guó)際制裁的內(nèi)部政策為由，對(duì)信用證下的交單進(jìn)行拒付。國(guó)際商會(huì)認(rèn)為，該拒付不能滿足UCP600第16款的規(guī)定，開(kāi)證行應(yīng)對(duì)交單進(jìn)行承付；若開(kāi)證行想讓信用證適用相關(guān)的內(nèi)部政策，應(yīng)在信用證中明確規(guī)定。這則意見(jiàn)加劇了制裁合規(guī)與國(guó)際慣例的沖突，使得銀行兩面承壓。

這種沖突的加劇給未來(lái)的制裁合規(guī)工作提出了更高的要求。企業(yè)和銀行應(yīng)不斷提升制裁合規(guī)的能力，做到既保證風(fēng)險(xiǎn)可控，又遵守行業(yè)規(guī)則，推動(dòng)業(yè)務(wù)正常發(fā)展。

智能革命 促進(jìn)合規(guī)

面對(duì)2019年科技變化的藍(lán)圖，智能革命將成為年度關(guān)鍵詞。在制裁合規(guī)領(lǐng)域，智能革命也有望提升合規(guī)的工作效率，并大幅減少人力成本。（1）AI專(zhuān)用芯片。AI專(zhuān)用芯片將對(duì)傳統(tǒng)芯片的絕對(duì)統(tǒng)治地位發(fā)起挑戰(zhàn)。屆時(shí)，機(jī)器學(xué)習(xí)能力將大幅提升，人工智能將迎來(lái)升級(jí)，制裁合規(guī)可能會(huì)變得更智能。（2）超大規(guī)模圖神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)。深度學(xué)習(xí)已經(jīng)相對(duì)成熟，而超大規(guī)模圖神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)將解決深度學(xué)習(xí)無(wú)法處理的關(guān)系推理等一系列問(wèn)題。人工智能可以真正具備認(rèn)知、理解能力，制裁合規(guī)人員會(huì)得到進(jìn)一步解放。（3）大數(shù)據(jù)。通過(guò)整合多渠道、多場(chǎng)景的數(shù)據(jù)（包括交易數(shù)據(jù)、行為數(shù)據(jù)、地理位置數(shù)據(jù)等），可以構(gòu)建客戶關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，計(jì)算出與客戶、交易有關(guān)的資金鏈和相關(guān)數(shù)據(jù)，幫助制裁合規(guī)人員進(jìn)行判斷。（4）區(qū)塊鏈。區(qū)塊鏈技術(shù)在經(jīng)歷了過(guò)度狂熱和過(guò)度悲觀后，逐漸回歸理性，其商業(yè)化的應(yīng)用有望逐漸加快。區(qū)塊鏈技術(shù)可以促進(jìn)可信數(shù)據(jù)在流轉(zhuǎn)路徑上的重組和優(yōu)化，比如銀行和船公司之間、銀行和銀行之間都能通過(guò)區(qū)塊鏈流轉(zhuǎn)可信的數(shù)據(jù)，從而使制裁合規(guī)變得更加簡(jiǎn)便。