張若望 王麗媛 張效梅 樸善玉 崔維康

一、雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架設計指導思想

雄安新區(qū)建設的設計和實施是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，中央政府和地方政府為雄安新區(qū)規(guī)劃建設，尤其是新區(qū)的金融發(fā)展和金融監(jiān)管工作制定并出臺了一系列政策進行指引。比如，在國務院發(fā)布的指導意見中提出：“推進綜合性、功能性金融監(jiān)管體制改革，探索建立符合國際規(guī)則的金融監(jiān)管框架，”“實現(xiàn)雄安新區(qū)所有金融活動監(jiān)管全覆蓋，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險底線?！痹?019年河北省政府工作報告中，許勤省長提出要“高起點規(guī)劃、高標準建設雄安新區(qū)。”“堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風險的底線?！边@些政策指引為雄安新區(qū)的金融監(jiān)管框架設計和金融監(jiān)管工作實施指明了方向，即本文闡述的以功能性監(jiān)管為基礎的雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架的設計思路。功能性金融監(jiān)管是以金融體系所實現(xiàn)的各項金融功能為劃分方法，對不同功能的金融活動分類實施監(jiān)管的監(jiān)管方式，是目前在金融業(yè)混業(yè)經營不斷加深的背景下，主要發(fā)達國家金融監(jiān)管工作和金融監(jiān)管改革的理論指導，是金融監(jiān)管領域的世界性趨勢。

二、雄安新區(qū)金融監(jiān)管面臨的問題

（一）金融控股公司監(jiān)管

2018年以來，新區(qū)金融機構入駐工作不斷推進。在我國金融業(yè)混業(yè)經營的大趨勢下，隨著大型金融機構的陸續(xù)進入，對金融控股公司的監(jiān)管成為雄安新區(qū)金融監(jiān)管面臨的重要問題。現(xiàn)階段，我國對金融控股公司的監(jiān)管尚不健全，公司內部沒有建立起有力的風險內控制度，公司外部也沒有直接監(jiān)管的法律制度，使得金融控股公司內部復雜的結構所產生的風險得不到有效控制，容易引起區(qū)域金融風險甚至系統(tǒng)性風險。

（二）支持綠色金融發(fā)展

根據(jù)雄安新區(qū)“綠色生態(tài)宜居新城區(qū)”的建設定位，新區(qū)的綠色發(fā)展要以經濟的綠色增長為出發(fā)點，經濟的綠色增長離不開綠色金融的支持，因此，雄安新區(qū)的金融監(jiān)管應當支持而不是控制新區(qū)的綠色金融發(fā)展。雄安新區(qū)建立在經濟基礎薄弱的三縣、污染性行業(yè)在三縣占比較大，整個區(qū)域金融支持水平仍較低，在此條件下，金融監(jiān)管應當對雄安新區(qū)綠色金融體系的建立發(fā)揮前瞻性的作用，積極扶持新區(qū)的金融機構和人才開展綠色金融業(yè)務和服務。

（三）以金融監(jiān)管促進金融創(chuàng)新

在建設“綠色生態(tài)宜居新城區(qū)”的同時，雄安新區(qū)也在積極打造“創(chuàng)新驅動發(fā)展引領區(qū)”，要求集聚銀行、證券、信托、保險、租賃等金融業(yè)態(tài)，依法合規(guī)推進金融創(chuàng)新，推廣應用先進金融科技。怎樣實現(xiàn)金融監(jiān)管對金融創(chuàng)新的促進而不是抑制，需要加深對新型金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新關系的理解，并建立切實可行的新型金融監(jiān)管框架和配套制度。

（四）民間金融監(jiān)管覆蓋

民間金融可以實現(xiàn)正規(guī)金融市場無法實現(xiàn)的金融功能，是對正規(guī)金融的有益補充并與正規(guī)金融產生競爭，從而實現(xiàn)金融資源的優(yōu)化配置，滿足金融市場的多樣化融資需求。但民間金融的風險積聚也會對金融市場造成威脅，誘發(fā)系統(tǒng)性金融風險事件。因此，也應當健全金融監(jiān)管框架，將雄安新區(qū)的民間金融納入到金融監(jiān)管的保護下，從而實現(xiàn)雄安新區(qū)所有金融活動監(jiān)管全覆蓋。

（五）實現(xiàn)監(jiān)管制衡

合理的金融監(jiān)管框架應當保證金融市場的穩(wěn)健高效運行，并采取有效措施防范金融風險的積聚，同時，不應當使金融監(jiān)管機構的權限過分膨脹而產生尋租、舞弊等現(xiàn)象。這樣就需要在設計和建立金融監(jiān)管框架時，在監(jiān)管機構內部或不同監(jiān)管機構之間建立制衡或引入競爭，造成監(jiān)管者在促進金融發(fā)展時努力為金融活動服務，在制裁金融犯罪時依法依規(guī)進行處理的局面。

三、基于功能性監(jiān)管的雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架設計思路

針對以上部分提出的雄安新區(qū)面臨的金融監(jiān)管問題，本文認為可以通過合理的金融監(jiān)管框架設計來解決，并提出設計思路如下：

（一）對金融控股公司的監(jiān)管

對金融控股公司這一類大型全國性金融機構，其監(jiān)管權應當歸屬于中國人民銀行。①由中國人民銀行在雄安新區(qū)設立分行，對在雄安新區(qū)注冊成立的金融控股公司的母公司進行管理，由母公司向人民銀行雄安分行申請其下屬子公司所需要的金融牌照并對其下屬子公司進行日常管理。②制定《金融控股公司法》，并由中國人民銀行雄安分行制定相應的規(guī)章，完善監(jiān)管雄安新區(qū)的金融控股公司的配套法律制度。③促進雄安新區(qū)金融控股公司建立有力的內部控制制度，并接受中國人民銀行雄安分行的監(jiān)督檢查。④對于具有系統(tǒng)重要性的雄安新區(qū)金融控股公司，由國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會進行識別，并委托中國人民銀行雄安分行進行監(jiān)管。⑤促進金融控股公司自律組織的組建，并由中國人民銀行進行管理，實現(xiàn)行業(yè)自律。

（二）單獨的綠色金融發(fā)展促進機構

建立由雄安新區(qū)管理委員會領導的雄安新區(qū)金融工作局，下設綠色金融發(fā)展促進中心，綠色金融發(fā)展促進中心負責制定涉及綠色金融的各項政策，并對綠色金融活動進行監(jiān)管。首先，加大新區(qū)綠色金融政策支持力度，比如對綠色環(huán)保產業(yè)和項目的發(fā)展和建設在市場準入、投融資政策方面給予優(yōu)惠，對開展綠色金融業(yè)務的金融機構實行優(yōu)惠，鼓勵金融機構落戶雄安；其次，加大新區(qū)綠色金融專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，幫助金融機構在招聘時選擇具有綠色金融專業(yè)知識的人才，對現(xiàn)有金融從業(yè)人員開展綠色金融教育；再次，加大對新區(qū)綠色金融的宣傳力度，使企業(yè)和社會公眾了解綠色金融的優(yōu)勢、相關法規(guī)和優(yōu)惠政策，樹立綠色金融發(fā)展理念。

（三）針對金融創(chuàng)新的監(jiān)管沙盒

監(jiān)管沙盒的理念來源于英國。監(jiān)管沙盒可以為金融科技創(chuàng)新提供實驗產品和服務的虛擬空間，在該虛擬空間內企業(yè)的金融科技創(chuàng)新不受常規(guī)法律框架的制約。監(jiān)管沙盒的優(yōu)勢主要包括：可以控制測試時間、空間和金融消費者等關鍵因素以降低風險，可以為創(chuàng)新者和監(jiān)管者提供良好的溝通機制以快速實現(xiàn)創(chuàng)新產品的市場化，可以在提高監(jiān)管效率的同時保護金融消費者的合法權益。

將監(jiān)管沙盒的方法應用于雄安新區(qū)金融創(chuàng)新的監(jiān)管工作，可在雄安新區(qū)金融工作局下設監(jiān)管沙盒公司這一非盈利性公司。由金融工作局制定創(chuàng)新產品的準入條件和測試標準，監(jiān)管沙盒公司與創(chuàng)新公司共同確定測試時間。在流程上，由創(chuàng)新公司提出測試申請，監(jiān)管沙盒公司進行測試和評估并出具意見。

（四）民間金融監(jiān)管正規(guī)化

由于地方政府對本地區(qū)金融活動的信息掌握度較高，民間金融的監(jiān)管工作應當由地方政府承擔?？稍谛郯残聟^(qū)金融工作局下設立民間金融監(jiān)管處，賦予其正規(guī)化的監(jiān)管職權：①制定基本的監(jiān)管制度，比如對民間金融活動的正規(guī)化指導、對民間金融利率范圍的限定、對地方金融活動數(shù)據(jù)的統(tǒng)計等；②對民間金融組織的市場進入或退出進行備案、對民間借貸進行登記備案，使得民間金融活動透明化，實現(xiàn)民間金融正規(guī)化，降低風險；③研究設計民間金融風險監(jiān)測預警系統(tǒng)，包括對集資規(guī)模和利率水平的監(jiān)測，有利于監(jiān)管機構對民間金融動態(tài)、資金流動的掌握，及時化解風險；④對違法的民間金融活動進行懲罰等。

（五）雙峰模式實現(xiàn)監(jiān)管制衡

綜合以上的設計思路，本文提出的雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架具有雙峰模式的特征：由中國人民銀行雄安分行負責對金融控股公司的監(jiān)管；由雄安新區(qū)管理委員會領導的金融工作局負責對綠色金融、金融創(chuàng)新和民間金融的監(jiān)管；兩個監(jiān)管機構之間的協(xié)調工作由國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會負責。通過這一設計思路，可以實現(xiàn)監(jiān)管的權力制衡。

四、政策建議

為了發(fā)揮上述雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架的優(yōu)勢，必須在監(jiān)管執(zhí)行過程中注意以下幾點：

（一）以促發(fā)展為監(jiān)管理念

必須以促進發(fā)展作為雄安新區(qū)金融監(jiān)管工作的理念，在監(jiān)管過程中培養(yǎng)具有國際視野和發(fā)展眼光的監(jiān)管人才，引導和鼓勵多種類型的金融活動在雄安落地生根，并實現(xiàn)正規(guī)化和法制化，積極為實體經濟的發(fā)展提供產品和服務。

（二）監(jiān)管思路靈活創(chuàng)新

在監(jiān)管政策的制定和實施過程中，必須堅持思路的靈活創(chuàng)新。吸取世界先進國家的監(jiān)管經驗，結合雄安新區(qū)發(fā)展實際進行再創(chuàng)新。在引入控股公司監(jiān)管及監(jiān)管沙盒等方式時，不僅要搞清楚其在監(jiān)管相應領域時的優(yōu)勢和弊端，也要建立適應雄安地方特點的配套政策措施，不能使先進的方式方法產生不服水土的反應。

（三）區(qū)分監(jiān)管制衡與監(jiān)管重疊

在雄安新區(qū)金融監(jiān)管框架的建設中要區(qū)分監(jiān)管制衡與監(jiān)管重疊的概念。監(jiān)管制衡是為了預防監(jiān)管權力被濫用而采取的機制，監(jiān)管權力被濫用將使監(jiān)管者對金融市場活動進行不正當?shù)母深A，而削弱市場競爭的公平性，嚴重損害公共利益，最終導致監(jiān)管的失靈。監(jiān)管重疊是指不同監(jiān)管機構對同一事項同時具有監(jiān)管權時，造成重復監(jiān)管的現(xiàn)象。監(jiān)管重疊會造成監(jiān)管資源的浪費及被監(jiān)管者成本增加等不利結果，必須予以避免。