王小娟

江蘇省東臺(tái)市富安鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站 江蘇東臺(tái) 224222

當(dāng)前我國(guó)黨和政府對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作高度重視，為竭力促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和全面小康社會(huì)的目標(biāo)。各級(jí)各地政府及組織積極鼓勵(lì)農(nóng)村農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，和承包經(jīng)營(yíng)，以此實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和達(dá)成規(guī)?；б?，在積極的政策推動(dòng)下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了豐碩的成果，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入得到了較大增加，但是產(chǎn)生積極效益的同時(shí)也存在諸多的發(fā)展弊端和不可不可否認(rèn)的社會(huì)矛盾，有關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)的糾紛案件便是其中最為明顯的一個(gè)矛盾。筆者經(jīng)過深入走訪和調(diào)研通過分析發(fā)現(xiàn)雖然各地有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)糾紛的案件層出不窮但最終依靠基層調(diào)解而處理好的達(dá)到了驚人的75%及以上比例。這就說明了，當(dāng)前我國(guó)加強(qiáng)土地承包糾紛調(diào)解制度的建立和完善是一條明智的決策和必要的手段，它對(duì)于促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛具有非常重大的意義，也表明了我國(guó)土地承包糾紛調(diào)解手段上依然還有不足之處需要我們?nèi)ニ伎继剿骱吐鋵?shí)。在此筆者就以自身的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)中關(guān)于糾紛調(diào)解的主要問題進(jìn)行分析，以為探求更好的解決之策提供理論性依據(jù)[1]。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解工作存在的主要問題

調(diào)解是雙方或多方責(zé)任人就體現(xiàn)自身實(shí)際利益的具有分歧和爭(zhēng)議的事件，在人民法院或人民調(diào)解委員會(huì)的組織及支持下進(jìn)行的友好、公正協(xié)商，以促進(jìn)雙方達(dá)成利益協(xié)議，緩解彼此矛盾，降低矛盾和防治事態(tài)擴(kuò)大的辦法。這是我國(guó)所特有的一種處理人民內(nèi)部矛盾的有效辦法，人民調(diào)解在各行各業(yè)各層面都發(fā)揮著巨大的積極作用，但是調(diào)解本身是一種協(xié)商的方式，是在爭(zhēng)議雙方的利益要求得到實(shí)現(xiàn)的前提下才能真正發(fā)揮作用的一種處理辦法，其本身不具備法律強(qiáng)制性，且調(diào)解工作具有較大的主觀性，其公平公正和合理科性存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。其具體問題體現(xiàn)如下。

1.1 土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解工作的公正性有待提高

土地經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解僅是解決問題的方式的其中一種，而不是問題解決的全部，他不能保證所有問題都能被處理妥當(dāng)也無法保證絕對(duì)的公平公正，因?yàn)檎{(diào)解工作畢竟是人的工作，人在工作中帶來很大情感主觀。而現(xiàn)實(shí)工作中，土地承包經(jīng)營(yíng)直接關(guān)系到人民基本利益，如果背離了公平公正的基本原則，那么調(diào)解也就失去了應(yīng)有的價(jià)值，不僅不能有效解決問題，反而會(huì)加劇人民利益受損，帶來更大的新的矛盾使得問題擴(kuò)大化，惡性化。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村某些地區(qū)在有關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)的問題在處理糾紛案件中，僅僅依靠調(diào)解人員的基本道德修養(yǎng)或地方聲望開展調(diào)解工作，在實(shí)際調(diào)解中存在巨大的主觀行為，讓調(diào)解有名無實(shí)，體現(xiàn)不了公正性。一些地區(qū)甚至對(duì)于調(diào)解有“體現(xiàn)強(qiáng)者利益，調(diào)解弱者情緒 ” 的看法，可見基層的調(diào)解工作所存在的嚴(yán)重問題。比如，某村在一起土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)解工作中，同村兩人其中一人同調(diào)解人員有直接或間接的親屬關(guān)聯(lián)或利益關(guān)聯(lián)者，那么調(diào)解結(jié)果就具有更多的偏向于“關(guān)系戶”的可能，如此便會(huì)引發(fā)實(shí)際利益損失方的不滿，帶來更大的矛盾危及[2]。

1.2 土地承包糾紛的調(diào)解制度不健全，調(diào)解流于形式甚至變相傷害

凡調(diào)解均需有一定的制度標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行程序，我國(guó)土地承包糾紛調(diào)解的主要法定依據(jù)是，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，雖然有一部可依托的法律，但是該法對(duì)于調(diào)解的具體形式和調(diào)解的標(biāo)準(zhǔn)程序沒有作明確的劃分，尤其對(duì)于農(nóng)村基層調(diào)解員而言，更不可能做到執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格。也因此在實(shí)際調(diào)解工作中，調(diào)解員會(huì)依據(jù)自身對(duì)于事件的理解和以往的工作經(jīng)驗(yàn)或協(xié)商的意見進(jìn)行裁判調(diào)解。某些嚴(yán)重行為甚至借法律法規(guī)的漏洞進(jìn)行濫用職權(quán)和非法行為。如，某些村委以集體財(cái)產(chǎn)的持有者身份立基層組織領(lǐng)導(dǎo)者威儀，對(duì)農(nóng)村的土地承包、 流轉(zhuǎn)、合同處理的中違背正常程序和法律規(guī)定，肆意侵占集體財(cái)產(chǎn)，違背民主議事原則以及承包自愿原則，照顧個(gè)人意志損害土地承包人實(shí)際利益，且在產(chǎn)生糾紛中，偏袒強(qiáng)權(quán)欺凌弱小。很多訴訟案件中，因農(nóng)民簽署的承包手續(xù)不完備，或不具備合法合同，帶來維權(quán)艱難，實(shí)際利益受損的情況也不在少數(shù)。所謂調(diào)解因制度性的缺失便變成了他人利益的“嫁衣”，調(diào)解也就名不副實(shí)。

1.3 農(nóng)民自我維權(quán)意識(shí)較弱，調(diào)解缺乏有效監(jiān)督

絕大數(shù)農(nóng)民對(duì)于維權(quán)的法律意識(shí)比較淡薄，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)的政策、程序也不夠了解，在面對(duì)實(shí)際承包、轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中通常都是交與本地村委會(huì)和集體組織進(jìn)行代辦，自身對(duì)于合同的簽訂以及具體的利益分配等問題不夠了解。一旦出現(xiàn)利益受損，既無有效維權(quán)的法律依據(jù)，又找不到表達(dá)自身權(quán)益訴求的部門。所以對(duì)于相對(duì)熟悉的基層調(diào)解就存在過大依賴，然而基于調(diào)解者的主觀因素，以及調(diào)解行為未有健全的監(jiān)督管理機(jī)制，往往未能體現(xiàn)農(nóng)民的實(shí)際利益，但農(nóng)民因訴求無門只能反復(fù)申請(qǐng)調(diào)解，或干脆接受調(diào)解的不公正。

2 提高農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解的措施

2.1 加強(qiáng)基層調(diào)解員職業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)，確保調(diào)解的公正性

首先，要加強(qiáng)農(nóng)村調(diào)解人員的法律法規(guī)教育，讓他們知法、守法、從嚴(yán)從實(shí)執(zhí)法。堅(jiān)決維護(hù)人民群眾的根本利益，樹立法制觀念和調(diào)解責(zé)任心。其次，加強(qiáng)基層調(diào)解委員會(huì)的組織建設(shè)，積極引進(jìn)和增補(bǔ)專業(yè)性調(diào)解人才、法律人才，落實(shí)并開展好基層調(diào)解工作，比如可以邀請(qǐng)法官、公正員、檢察官、律師、人大代表以及政協(xié)委員組成調(diào)解志愿隊(duì)，聘請(qǐng)退休法律教授、經(jīng)濟(jì)類教師、法務(wù)工作者參與農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)解工作，為農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)解提供強(qiáng)大的人才及理論支撐，以保障調(diào)解的法律性和公正性。

2.2 建立健全調(diào)解的法律法規(guī)體系，以確保調(diào)解有法可依

基于現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解制度的不健全，對(duì)于調(diào)解的具體措施和執(zhí)行條款列舉不明的現(xiàn)狀，就需要我國(guó)政府深入了解當(dāng)前實(shí)情，根據(jù)目前的實(shí)際情況加強(qiáng)完善土地承包經(jīng)營(yíng)管理的相關(guān)制度和條文要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為，同時(shí)必須根據(jù)具體問題制定針對(duì)性的糾紛調(diào)解制度，對(duì)于糾紛的類型，含義進(jìn)行界定，對(duì)調(diào)解的方法和手段進(jìn)行規(guī)定和規(guī)范，對(duì)于不同糾紛內(nèi)容給予不同的調(diào)解處理方式，保障糾紛調(diào)解無缺失無較大差錯(cuò)，調(diào)解及時(shí)，處理合理。另外，還必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾的維權(quán)普法宣傳力度，提升他們的維權(quán)意識(shí)。調(diào)解委員會(huì)要進(jìn)行調(diào)解工作程序的明確公示，讓農(nóng)民真實(shí)的了解調(diào)解，了解土地承包經(jīng)營(yíng)法律，同時(shí)在涉及土地訴訟的法律上要放寬當(dāng)事者上訴的條件，需要對(duì)民事訴訟法作相關(guān)的修改，以為弱勢(shì)群眾創(chuàng)造更多的維權(quán)途徑。

2.3 建立健全調(diào)解的監(jiān)督及責(zé)任機(jī)制

建立健全土地承包糾紛的調(diào)解體系，將調(diào)解人員及工作各環(huán)節(jié)納于制度的統(tǒng)一監(jiān)管考核體系，以此實(shí)現(xiàn)調(diào)解工作的落實(shí)，確保調(diào)解的公正、公平和及時(shí)高效。比如，對(duì)于情況較復(fù)雜涉及利益較大的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛案件，如當(dāng)事人與調(diào)解員存在親屬關(guān)系以及利益往來者必須主動(dòng)避嫌，同時(shí)要求設(shè)立多名調(diào)解員共同參與調(diào)解，對(duì)于把握不準(zhǔn)或法律上有疑慮或調(diào)解組存有爭(zhēng)議的案件需提請(qǐng)上一級(jí)調(diào)解組織進(jìn)行解決，或者邀請(qǐng)專業(yè)認(rèn)識(shí)予以審視，防治出現(xiàn)調(diào)解執(zhí)法臆斷而為，有損實(shí)際利益的不合理行為。同時(shí)，對(duì)于調(diào)解的案件要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化記錄的歸檔，對(duì)于處理過程中出現(xiàn)的違規(guī)為法行為要予以堅(jiān)決的嚴(yán)肅處理，將調(diào)解的責(zé)任落實(shí)到人，落實(shí)在項(xiàng)，執(zhí)行追責(zé)機(jī)制，以此防微杜漸，促進(jìn)基層調(diào)解的合法合理合情。

3 結(jié)語

新時(shí)代下我國(guó)的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解工作還有很多的工作需要去落實(shí)，調(diào)解的程序還需要進(jìn)一步規(guī)范，調(diào)解的制度及法律法規(guī)也需要不斷的加強(qiáng)和完善，調(diào)解員的思想及工作態(tài)度須保持端正，調(diào)解的方式方法也要不斷優(yōu)化和創(chuàng)新，如此方可有效維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益，保障農(nóng)村的安定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[3]。