楚思宇 冷 洋 王秀英 陳怡杉 顧梓桐

長沙理工大學(xué)城南學(xué)院，湖南 長沙 410000

維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益一直是備受關(guān)注的熱點(diǎn)話題之一。近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，造成大量農(nóng)民工涌入城市，進(jìn)而發(fā)生一個(gè)身份的轉(zhuǎn)變，成為一個(gè)特殊的群體——農(nóng)民工。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展又快又好的同時(shí)，也要注重民生，務(wù)必重視農(nóng)民工等弱勢群體的權(quán)益保護(hù)。在依法治國的大背景下，對于農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)更加注重從法律層面展開。我國法律援助制度自1994年實(shí)行以來，確實(shí)較好地為農(nóng)民工解決了一些問題，在維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益方面功不可沒。但該制度在實(shí)施過程中仍面臨一些困境，亟待設(shè)法予以解決。

一、我國農(nóng)民工法律援助的實(shí)施現(xiàn)狀

(一)農(nóng)民工法律援助案件總量增長較快

據(jù)司法部公布的數(shù)據(jù)，從2014年至2018年法律援助農(nóng)民工的人數(shù)達(dá)200余萬人次。其中2017年全國辦理農(nóng)民工法律援助案件44萬件，2018年辦理51.5萬件。近年來農(nóng)民工法律援助案件的總量增長較快的主要原因有：一是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，勞動力需求大量增加。據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，2018年農(nóng)民工總量人數(shù)達(dá)28836萬人，比上一年增加184萬，各地區(qū)的農(nóng)民工人數(shù)占該城市本地人口的比例增加。二是農(nóng)民工受自身能力限制，大多從事建筑施工、開采礦產(chǎn)等危險(xiǎn)程度高且又缺乏保障的工作。三是農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收入較低，難以負(fù)擔(dān)成本較高的訴訟費(fèi)及律師服務(wù)費(fèi)用。

(二)農(nóng)民工法律援助案件占援助案件的比例不斷提高

近些年來，農(nóng)民工法律援助案件數(shù)量持續(xù)增加，農(nóng)民工法律援助案件占總援助案件的比例呈整體上升趨勢(H省C市法律援助案件趨勢，見圖1)。

農(nóng)民工法律援助案件占所有法律援助案件比例上升的原因?yàn)椋阂皇欠稍纳暾垪l件逐漸寬松，部分地區(qū)放寬經(jīng)濟(jì)審查要求或者不審查經(jīng)濟(jì)狀況，此舉措簡化了程序，給農(nóng)民工維權(quán)帶來便利。通過訪問了解到，H省C市在2014年就為農(nóng)民工法律援助開設(shè)“綠色通道”，進(jìn)一步擴(kuò)大援助覆蓋面，做到“應(yīng)援盡援”。二是由于農(nóng)民工法律援助案件逐步不再受案由限制，具備法律援助申請條件即可。這一做法為農(nóng)民工維護(hù)合法權(quán)益提供了保障，拓寬了農(nóng)民工維護(hù)權(quán)益之路。

(三)農(nóng)民工法律援助案件集中在請求支付勞動報(bào)酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和工傷保險(xiǎn)待遇等方面

2018年司法部在全國開展“法援惠民生·助力農(nóng)民工”品牌建設(shè)活動，各地法律援助機(jī)構(gòu)在有效指導(dǎo)下，組織辦理農(nóng)民工案件41.3萬件，其中辦理農(nóng)民工請求支付勞動報(bào)酬案件35.3萬件。法律援助中以請求支付勞動報(bào)酬為主，其原因在于：農(nóng)民工大多從事建筑施工、餐飲服務(wù)等技術(shù)要求較低的行業(yè)，用人單位為追求利益最大化，常常忽視農(nóng)民工的合法權(quán)益，拖欠工資、剝奪休息休假權(quán)、拖欠加班工資、不簽訂勞動合同、不購買工傷保險(xiǎn)等情況屢有發(fā)生。

H省C市一直將農(nóng)民工討薪、請求支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)葎趧訄?bào)酬糾紛作為援助重點(diǎn)之一，早在2014年就提出“三優(yōu)先”的援助措施，即對農(nóng)民工討薪案優(yōu)先受理、優(yōu)先審查、優(yōu)先指派。例如在譚某與湖南芝林藥業(yè)有限公司勞動糾紛一案中，譚某在休完產(chǎn)假后于2018年2月1日正常上班，并于5月4日自行到社保局領(lǐng)取生育津貼，根據(jù)當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定，H省新增60天產(chǎn)假的工資應(yīng)當(dāng)由公司按月向職工發(fā)放，但是在譚某多次向公司申請時(shí)均被拒絕，無奈之下譚某申請勞動仲裁并依法申請法律援助。類似案件還有很多，主要都集中在用人單位欠薪、拒不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和工傷保險(xiǎn)待遇等方面。

二、我國農(nóng)民工法律援助制度存在的主要問題

(一)法律援助立法滯后

目前我國對法律援助制度進(jìn)行規(guī)范的主要法律依據(jù)為《法律援助條例》，該條例屬于行政法規(guī)，也就是法律援助的法律依據(jù)尚未達(dá)到法律層面。法律援助的案件數(shù)量不斷增加，主體范圍不斷擴(kuò)大，案件糾紛緣由復(fù)雜，法律援助的責(zé)任主體單一，現(xiàn)存的法律依據(jù)尚不足以有效地規(guī)范法律援助活動。亟需提高法律援助的立法層次，明確法律援助責(zé)任主體，擴(kuò)大法律援助對象范圍，細(xì)化法律援助的標(biāo)準(zhǔn)等。

(二)法律援助資金來源單一

法律援助資金問題是法律援助制度實(shí)施的主要障礙之一，目前法律援助資金來源較為單一，主要來源于地方財(cái)政，法律援助人員的辦案補(bǔ)貼由地方財(cái)政予以保障，而地方財(cái)政收入受制于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?！斗稍鷹l例》規(guī)定法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)各地區(qū)可以自行調(diào)整，如果地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況較差，地方財(cái)政收入不足，就會影響對法律援助的投入，勢必降低法律援助人員的辦案補(bǔ)貼，長時(shí)間下去會大大降低法律服務(wù)人員提供法律援助的積極性以及法律援助的辦案質(zhì)量。

(三)法律援助力量不足

法律援助制度是社會發(fā)展的產(chǎn)物，其作用是維護(hù)農(nóng)民工等弱勢群體的合法權(quán)益?，F(xiàn)今法律援助的責(zé)任主體是政府，那么政府就應(yīng)該提供大量合格的法律援助服務(wù)者，盡可能多地建立相應(yīng)的法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)，在有條件的情況下設(shè)立法律援助服務(wù)站點(diǎn)。通過走訪某市法律援助中心了解到，在法律援助機(jī)構(gòu)工作的人員一人需負(fù)責(zé)多項(xiàng)工作，除提供專業(yè)的法律服務(wù)以外還要進(jìn)行回訪，開展各項(xiàng)宣傳工作，因而很難全身心的投入到為農(nóng)民工提供援助服務(wù)的工作當(dāng)中去，沒有足夠的人員進(jìn)行調(diào)配是法律援助工作開展的困境之一。

(四)農(nóng)民工法律援助宣傳工作不到位

農(nóng)民工受教育程度較低，法律援助宣傳不到位導(dǎo)致農(nóng)民工對法律援助知曉程度低。目前對農(nóng)民工法律援助的宣傳工作缺乏針對性，沒有結(jié)合農(nóng)民工群體的自身特點(diǎn)，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況來開展具有當(dāng)?shù)靥厣姆ㄖ菩麄骰顒印?/p>

(五)有關(guān)部門之間的協(xié)作有待加強(qiáng)

《法律援助條例》規(guī)定，法律援助采取屬地管理的原則。大多數(shù)農(nóng)民工都是異地務(wù)工，對于申請法律援助，很多手續(xù)和條件還是要受到戶籍地的限制。法律援助案件涉及的部門很多，既包括公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院、司法行政機(jī)關(guān)，也包括法律援助機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、法律服務(wù)所，還包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)關(guān)、婦聯(lián)、工會、高等學(xué)校等組織。但目前多部門之間缺乏協(xié)調(diào)，尤其是異地協(xié)作機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致農(nóng)民工法律援助工作戰(zhàn)線拉長，援助成本增加，援助效果不夠理想。

三、完善農(nóng)民工法律援助制度的具體辦法

(一)盡快出臺《法律援助法》

1994年引入法律援助這一概念后，我國僅在2003年出臺了《法律援助條例》，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，現(xiàn)有法律早已不能完全適應(yīng)社會發(fā)展的需要。因此，《法律援助法》的出臺迫在眉睫，該法不僅可以為農(nóng)民工法律援助提供更好的法律依據(jù)，還可以填補(bǔ)立法層面的空白。建議在《法律援助法》中設(shè)立專章規(guī)范農(nóng)民工法律援助活動，并賦予農(nóng)民工平等的就業(yè)權(quán)，貫徹落實(shí)同工同酬，避免因身份不同而遭受歧視，在法律源頭上保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

(二)拓寬農(nóng)民工法律援助資金渠道

1.明確政府在法律援助中的主導(dǎo)地位，輔之以社會愛心人士的捐助。援助資金是農(nóng)民工法律援助制度的決定性要素之一，資金是否充足嚴(yán)重影響制度的落實(shí)情況。首先，加大財(cái)政的投入，將法律援助資金納入國家財(cái)政預(yù)算中，在財(cái)力上，保證法律援助的順利實(shí)施。設(shè)立專項(xiàng)的農(nóng)民工法律援助資金，做到?？顚簟？顚Ｓ茫⑴湟詥为?dú)的審計(jì)部門，年終對款項(xiàng)使用情況進(jìn)行審計(jì)，保證款項(xiàng)去向明確，將審計(jì)結(jié)果向社會公眾公開，接受社會監(jiān)督。其次，鼓勵公眾愛心捐款，尤其發(fā)揮我國大批海外僑民的力量，吸收社會捐款，設(shè)立農(nóng)民工法律援助專項(xiàng)基金會，用于農(nóng)民工法律援助工作日常的開展。

2.在訴訟領(lǐng)域，將責(zé)任認(rèn)定與費(fèi)用承擔(dān)相關(guān)聯(lián)。農(nóng)民工和用人單位，根據(jù)審判過程中司法機(jī)關(guān)對案件責(zé)任的劃分比例，相應(yīng)地負(fù)擔(dān)法律援助費(fèi)用及其他訴訟過程中所產(chǎn)生的費(fèi)用。以工傷認(rèn)定為例，如因用人單位在作業(yè)過程中沒有配備必要的防護(hù)用具，導(dǎo)致農(nóng)民工從腳手架上跌落致地面，造成某一施工人員身體多處不同程度骨折，在這一事件中最終法院認(rèn)定，該后果百分之八十是用人單位造成的，百分之二十是因農(nóng)民工自己造成的，那么用人單位需要向農(nóng)民工負(fù)擔(dān)其在這一訴訟過程中所產(chǎn)生所有費(fèi)用的百分之八十。由此一來，若農(nóng)民工方勝訴，一方面，不僅可以獲得用人單位的賠償，減輕訴訟過程中的經(jīng)濟(jì)壓力；另一方面，這也是對用人單位一定程度上的懲罰。此方法可以規(guī)范用人單位的行為，也可以在源頭上減少國家對于法律援助的資金壓力。

(三)加大法律援助宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民工法律意識

創(chuàng)新宣傳方式，借助互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體等宣傳媒介，向社會大眾傳播與法律援助制度相關(guān)的法律規(guī)定；將農(nóng)民工法律援助納入普法宣傳，拍攝農(nóng)民工法律援助成功案例的普法欄目劇，制作以農(nóng)民工法律援助為主題的公益廣告；制定農(nóng)民工權(quán)益保障手冊，配以通俗易懂的文字和有教育意義的圖畫，組織志愿者到農(nóng)民工聚集地免費(fèi)發(fā)放，并現(xiàn)場解讀，以此增強(qiáng)農(nóng)民工對法律的認(rèn)識，提高農(nóng)民工的維權(quán)意識；開展法制宣傳教育座談會走進(jìn)工棚活動，在工地張貼宣傳標(biāo)語，制定農(nóng)民工法律援助宣傳欄，利用農(nóng)民工因天氣等原因無法作業(yè)的休息時(shí)間開展農(nóng)民工法律援助講座等活動。

(四)重視農(nóng)民工法律援助隊(duì)伍建設(shè)

1.發(fā)揮高校這一法律事業(yè)后備力量的作用，效仿美國的“法律診所”制度，開設(shè)高校農(nóng)民工法律援助中心，學(xué)生在為農(nóng)民工提供免費(fèi)咨詢服務(wù)的同時(shí)，也能夠?qū)⑺鶎W(xué)知識與實(shí)際結(jié)合，增加實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.規(guī)定律師每年辦理農(nóng)民工法律援助案件數(shù)量，充分發(fā)揮律師這一法律援助力量的主力軍作用。同時(shí)開展法律工作從事者走基層活動，以律師事務(wù)所為單位，組建若干律師分享小組，定期向基層工作者傳授法律援助辦案經(jīng)驗(yàn)，分享成功援助案件的辦案心得，以此提高基層法律援助人員的專業(yè)素養(yǎng)。

3.擴(kuò)大法律援助志愿者的隊(duì)伍，吸收社會各界法律工作者，例如司法機(jī)關(guān)退休工作人員、高校法學(xué)專業(yè)退休教師等有法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)人員，為農(nóng)民工提供免費(fèi)的法律服務(wù)。

(五)加強(qiáng)法律援助過程中相關(guān)部門之間的協(xié)作

1.搞好農(nóng)民工法律援助不應(yīng)只依靠法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，要明確多部門、多人員參與的理念，增強(qiáng)社會的責(zé)任感。法律援助是國家行為，是社會使命，也是公民義務(wù)。公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院、司法行政機(jī)關(guān)等相關(guān)部門要通力合作、統(tǒng)籌規(guī)劃、彼此配合，做到資源共享、信息互通，針對重大、復(fù)雜案件，召開多部門協(xié)商會議，共同致力于農(nóng)民工法律援助事業(yè)，為農(nóng)民工開辟綠色通道，全力協(xié)助農(nóng)民工法律援助的進(jìn)行。法律援助機(jī)構(gòu)監(jiān)督農(nóng)民工法律援助案件的辦理情況，定期做服務(wù)回訪，保證援助案件的審理質(zhì)量。

2.加強(qiáng)勞務(wù)輸出地與勞務(wù)輸入地之間的合作，當(dāng)農(nóng)民工在勞務(wù)輸入地(工作地)發(fā)生糾紛時(shí)，所需證明材料，由勞務(wù)輸出地(戶籍所在地)直接提供，農(nóng)民工則可以繼續(xù)工作，避免兩地奔波。

3.充分發(fā)揮工會在維護(hù)農(nóng)民工群體權(quán)益的作用，建立區(qū)域間的工會聯(lián)合機(jī)制，讓工會成為農(nóng)民工的堅(jiān)強(qiáng)后盾，當(dāng)農(nóng)民權(quán)益受到侵害時(shí)，工會牽頭維權(quán)，在一定程度上，可以彌補(bǔ)農(nóng)民工在用工關(guān)系中處于弱勢地位這一不足。