莫旻丹

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

監(jiān)督受托人制度是經(jīng)營者集中救濟(jì)措施的保障制度，它在我國經(jīng)營者集中的反壟斷執(zhí)法中扮演著重要角色。[注]至本文付梓時(shí)，我國競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)共審查36件經(jīng)營者集中案件，其中33件為附條件批準(zhǔn)的集中。在適用救濟(jì)措施的33件案件中，共有29件案件適用監(jiān)督受托人制度。數(shù)據(jù)來源：http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/.在經(jīng)營者集中救濟(jì)措施的履行中，經(jīng)營者集中方與監(jiān)督受托人簽訂委托監(jiān)督協(xié)議，監(jiān)督受托人監(jiān)督經(jīng)營者集中方，并向競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告救濟(jì)措施的履行情況。學(xué)界理解監(jiān)督受托人制度，主要從委托監(jiān)督協(xié)議的性質(zhì)出發(fā)，或認(rèn)為監(jiān)督受托人制度建構(gòu)的核心是民事委托關(guān)系[1，2]，或認(rèn)為監(jiān)督受托人制度應(yīng)改造成行政委托關(guān)系。[3]立足于委托監(jiān)督協(xié)議性質(zhì)的微觀視野，難以準(zhǔn)確把握競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、經(jīng)營者集中方、監(jiān)督受托人三者間的實(shí)質(zhì)關(guān)系。三方主體不僅是委托監(jiān)督協(xié)議的當(dāng)事人，更是“共同工作的伙伴”。[4]站在社會(huì)治理的宏觀視野，這種“共同工作的伙伴”關(guān)系體現(xiàn)了反壟斷執(zhí)法的協(xié)同治理。

我國反壟斷執(zhí)法發(fā)展的十年，也是我國社會(huì)治理體系不斷完善的十年。黨的十九大報(bào)告指出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)[5]，是決勝全面建成小康社會(huì)的重要舉措。隨著反壟斷執(zhí)法的深入發(fā)展，市場(chǎng)主體和第三方主體更多地參與競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的實(shí)踐。協(xié)同治理為多元主體參與執(zhí)法的現(xiàn)象提供了有力的解釋。[6]在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域中，監(jiān)督受托人制度是競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、經(jīng)營者集中方和第三方監(jiān)督人協(xié)同治理的制度保障。然而，我國規(guī)范監(jiān)督受托人的制度文件《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定(試行)》(2015)(以下簡(jiǎn)稱《試行規(guī)定》)并沒有從監(jiān)督受托人的任職范圍、任職資格和法律責(zé)任充分回應(yīng)監(jiān)督受托人制度的需求，制度不能充分發(fā)揮促進(jìn)協(xié)同治理的功能?；诖?，在協(xié)同治理的視野下，研究與探討監(jiān)督受托人的任職范圍的制度化、任職資格的多元化和責(zé)任的法定化，無疑具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、監(jiān)督受托人的制度基礎(chǔ)與內(nèi)涵

(一)監(jiān)督受托人的制度基礎(chǔ)

協(xié)同治理是監(jiān)督受托人制度的基礎(chǔ)?！罢獋€(gè)人”是復(fù)合型的結(jié)構(gòu)，復(fù)合型結(jié)構(gòu)不僅是競(jìng)爭(zhēng)性的，也可以是合作性的。[7]公私法兩分思維建立在競(jìng)爭(zhēng)性的復(fù)合型結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，缺乏對(duì)合作性復(fù)合型結(jié)構(gòu)的解釋。產(chǎn)生于競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者集中方協(xié)同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)踐中，監(jiān)督受托人制度體現(xiàn)了政府與個(gè)人的協(xié)同。從制度目的出發(fā)，反壟斷法執(zhí)法不是排斥某部分利益以追求最高位次利益的“零和博弈”，而是保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的國民經(jīng)濟(jì)整體增長，加之兼顧協(xié)調(diào)多種利益訴求，以達(dá)到共贏結(jié)果的“正和思維”。[8]競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的訴求是保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，經(jīng)營者集中方的訴求是維護(hù)自身合法利益，兩者最終的目標(biāo)都是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者集中方在最終目標(biāo)上達(dá)成了共識(shí)。

穩(wěn)固共識(shí)和協(xié)調(diào)利益需要制度的保障。監(jiān)督受托人制度在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)整體增長[9]的基礎(chǔ)上，既保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，又維護(hù)經(jīng)營者集中方的合法利益。[注]《試行規(guī)定》第一條：“為規(guī)范經(jīng)營者集中附加限制性條件執(zhí)法工作，減少集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的不利影響，維護(hù)相關(guān)經(jīng)營者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》，制定本規(guī)定。”在監(jiān)督受托人制度下，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)營者集中方的目標(biāo)達(dá)成了一致。從制度功能而言，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督受托人和經(jīng)營者集中方都滿足了利益訴求，并有效降低了自身訴求對(duì)其他主體的影響，實(shí)現(xiàn)主體間的互惠互利。如果只有競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為經(jīng)營者集中的監(jiān)管主體，則制度的行政成本可能會(huì)提高，或出現(xiàn)監(jiān)管恣意。[10]如只有監(jiān)督受托人作為經(jīng)營者集中的監(jiān)管主體，則制度會(huì)產(chǎn)生私人理性不足[11]和效率缺乏的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)督受托人和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)同行使監(jiān)管權(quán)力，既能發(fā)揮監(jiān)管功能，又能提高監(jiān)管效率。監(jiān)督受托人和經(jīng)營者集中方協(xié)同分擔(dān)救濟(jì)措施的履行責(zé)任，既能保障救濟(jì)措施的落實(shí)，又能減少救濟(jì)措施對(duì)經(jīng)營者合法利益的損害。[12]從制度的資源分配而言，監(jiān)督受托人機(jī)制的本質(zhì)是行政權(quán)力和民事權(quán)利的再分配與協(xié)同。監(jiān)督受托人由競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)任命并向其報(bào)告救濟(jì)措施履行情況，是監(jiān)督受托人與競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)同履行反壟斷職能的體現(xiàn)。委托監(jiān)督協(xié)議經(jīng)由競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后成立，并決定了監(jiān)督受托人的履職范圍，是競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者集中方協(xié)同行使合同權(quán)利的體現(xiàn)。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督受托人和經(jīng)營者集中方在監(jiān)督受托人制度下，共享行政執(zhí)法和民事意思表示的資源。從制度的責(zé)任分擔(dān)而言，監(jiān)督受托人制度的本質(zhì)是行政責(zé)任和民事義務(wù)的分擔(dān)。監(jiān)督受托人必須如實(shí)報(bào)告，以及監(jiān)督受托人承擔(dān)履職不能的責(zé)任，是監(jiān)督受托人與經(jīng)營者集中方協(xié)同承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法責(zé)任的體現(xiàn)。監(jiān)督受托人應(yīng)當(dāng)具備任職資格，以及經(jīng)營者集中方支付監(jiān)督受托人的報(bào)酬，是監(jiān)督受托人與經(jīng)營者集中方協(xié)同履行合同義務(wù)的體現(xiàn)。從制度的程序過程而言，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督受托人和經(jīng)營者集中方在監(jiān)督受托人制度的每一環(huán)節(jié)深度交互。監(jiān)督受托人的任職資格需要競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查和經(jīng)營者集中方的信任。監(jiān)督受托人的選拔需要經(jīng)營者集中方的舉薦和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的任命。監(jiān)督受托人的就職需要經(jīng)營者集中方的委托和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。監(jiān)督受托人的履職需要向競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告并符合經(jīng)營者集中方的委托范圍。從以上四個(gè)角度來看，監(jiān)督受托人的制度設(shè)計(jì)與安排，呈現(xiàn)了協(xié)同治理的特征，目標(biāo)一致，資源共享，責(zé)任共擔(dān)，互利互惠，深度交互。[13]

(二)監(jiān)督受托人的制度內(nèi)涵

在協(xié)同治理中，主體多元化、行為制度化和責(zé)任共擔(dān)有利于協(xié)同治理的有效進(jìn)行。體現(xiàn)在監(jiān)督受托人制度的內(nèi)涵中，即監(jiān)督受托人制度的主體之間相互獨(dú)立，以制度的形式規(guī)范主體行為，并明確行為導(dǎo)致的法律責(zé)任。

1.監(jiān)督受托人制度的主體關(guān)系。在監(jiān)督受托人制度中，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督受托人、經(jīng)營者集中方來自不同的社會(huì)部門，相互獨(dú)立。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者集中方是行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，兩者之間相互獨(dú)立。監(jiān)督受托人的獨(dú)立性要求包括兩個(gè)方面。第一，監(jiān)督受托人與競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立。維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序是政府應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)，作為參與協(xié)作治理的社會(huì)力量，監(jiān)督受托人不僅是公共服務(wù)的實(shí)施者，也是公共服務(wù)的生產(chǎn)者。[14]維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的職能不再由政府壟斷，而由監(jiān)督受托人和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)同履行。因此，盡管監(jiān)督受托人履行競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法職能，但監(jiān)督受托人不隸屬于行政機(jī)關(guān)也不是行政人員，不被納入政府財(cái)政支出的范圍。第二，監(jiān)督受托人與經(jīng)營者集中方相互獨(dú)立。盡管監(jiān)督受托人的報(bào)酬由經(jīng)營者集中方支付，但“報(bào)酬”并非監(jiān)督受托人勞動(dòng)產(chǎn)生的剩余價(jià)值，而是經(jīng)營者集中方為了消除競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)集中行為的關(guān)注而支付的成本。換言之，支付監(jiān)督受托人報(bào)酬的主體是經(jīng)營者集中方而非競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了制度成本從競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)向經(jīng)營者集中方的轉(zhuǎn)移。報(bào)酬是制度成本的體現(xiàn)，而非監(jiān)督受托人履職的起因，監(jiān)督受托人不因報(bào)酬而喪失與經(jīng)營者集中方之間的獨(dú)立性。我國在實(shí)踐規(guī)范中，也明確了經(jīng)營者集中方支付監(jiān)督受托人的報(bào)酬應(yīng)以不影響監(jiān)督受托人履職獨(dú)立性為限。[注]賽默飛世爾收購立菲案的救濟(jì)措施方案中，賽默飛世爾承諾“雙方應(yīng)以不影響受托人獨(dú)立性和有效實(shí)施委托的方式支付受托人報(bào)酬。” 《關(guān)于附加限制性條件批準(zhǔn)賽默飛世爾科技公司收購立菲技術(shù)公司案經(jīng)營者集中反壟斷審查決定的公告》，中華人民共和國市場(chǎng)監(jiān)督管理總局網(wǎng)站，http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201401/20140100461603.shtml。

監(jiān)督受托人和經(jīng)營者集中方通過輔助競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，協(xié)同參與監(jiān)督受托人制度。救濟(jì)措施的監(jiān)督是一項(xiàng)公共服務(wù)，監(jiān)督受托人作為生產(chǎn)者，經(jīng)營者集中方作為消費(fèi)者，協(xié)同參與了這項(xiàng)公共服務(wù)的生產(chǎn)。[7]在公共服務(wù)的生產(chǎn)過程中，監(jiān)督受托人和經(jīng)營者集中方之間的協(xié)同離不開政府的組織。[15]競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在監(jiān)督受托人的制度設(shè)計(jì)、選任和履職審查等程序中，擔(dān)任最終決策者的角色。同時(shí)，監(jiān)督受托人制度運(yùn)行的目的是保障救濟(jì)措施履行，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)是救濟(jì)措施履行的最終責(zé)任承擔(dān)者。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖然不是監(jiān)督受托人制度唯一的權(quán)力和責(zé)任主體，但仍然在制度運(yùn)行中處于中心位置。[16]

2.監(jiān)督受托人制度的行為規(guī)范。監(jiān)督受托人制度規(guī)范了各主體的協(xié)同行為，保障救濟(jì)措施的履行。主體以行為的方式參與治理。[17]協(xié)同治理的有效實(shí)施，依靠治理信息的快速流轉(zhuǎn)和主體的高聚集度。[18]而監(jiān)督受托人制度通過規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，監(jiān)督受托人和經(jīng)營者集中方之間的行為，保障了治理信息在三方主體間的流轉(zhuǎn)，以及主體間的聚集。經(jīng)營者集中方通過舉薦，向競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)提交監(jiān)督受托人的選擇信息，啟動(dòng)監(jiān)督受托人制度。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過否決或者任命人選，向經(jīng)營者集中方反饋人選偏好，并委任監(jiān)督受托人。監(jiān)督受托人通過符合任職資格的方式，向競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)營者集中方提交勝任情況的信息，以達(dá)到順利實(shí)施監(jiān)督行為的目的。監(jiān)督受托人通過履職的方式，匯總并及時(shí)處理三方訴求的動(dòng)態(tài)信息，使監(jiān)督行為符合制度目標(biāo)。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督受托人和經(jīng)營者集中方之間的高聚合度，是監(jiān)督受托人制度產(chǎn)生的必要條件，也是制度運(yùn)轉(zhuǎn)的邏輯起點(diǎn)。經(jīng)營者集中方的舉薦，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的任命，是三方主體在監(jiān)督受托人選任中高度聚合的表現(xiàn)。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)既監(jiān)督經(jīng)營者集中方，也監(jiān)督被委任的監(jiān)督受托人，體現(xiàn)了三方主體在監(jiān)督受托人履職中的高聚合度。

3.監(jiān)督受托人制度的責(zé)任規(guī)范。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督受托人和經(jīng)營者集中方共擔(dān)協(xié)同行為的責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)法學(xué)的“主體—行為—責(zé)任” 分析框架下，監(jiān)督受托人制度通過主體責(zé)任規(guī)范主體間的協(xié)同行為。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督受托人和經(jīng)營者集中方承擔(dān)的行為責(zé)任，可分為兩個(gè)維度。第一，監(jiān)督受托人制度主體作為一個(gè)整體，協(xié)同承擔(dān)制度實(shí)施中的行為責(zé)任。協(xié)同行為源于主體間的協(xié)同，在監(jiān)督受托人制度中，當(dāng)三方主體為了制度的共同目標(biāo)而行為時(shí)，監(jiān)督受托人制度將三方主體作為一個(gè)整體，對(duì)整體行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，并設(shè)置相應(yīng)的整體責(zé)任。整體的行為責(zé)任旨在保障主體間的行為符合協(xié)同治理的要求，發(fā)揮維護(hù)救濟(jì)措施履行的功能。由于事關(guān)監(jiān)督受托人制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，整體行為責(zé)任只能通過法定規(guī)范，不能通過約定設(shè)置或排除。但是整體行為責(zé)任最終要落足于具體主體，按照責(zé)任分擔(dān)的原則，將整體行為責(zé)任劃分為部分，每一主體承擔(dān)自身行為對(duì)應(yīng)部分的責(zé)任。第二，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督受托人和經(jīng)營者集中方相互承擔(dān)彼此間行為的責(zé)任。協(xié)同行為不僅作用于制度運(yùn)行的結(jié)果，也作用于主體間的利益。主體行為既可能影響整體的協(xié)同行為，也可能影響其他主體的利益。監(jiān)督受托人制度既要規(guī)范整體行為的責(zé)任，也要規(guī)范作為部分的主體間的責(zé)任。主體的利益隨個(gè)案不同，抽象的法定規(guī)范難以周延主體間行為責(zé)任的種類，監(jiān)督受托人制度應(yīng)當(dāng)提供制度空間，允許主體間約定相互承擔(dān)行為責(zé)任。

1.福娃貝貝是人和鯉魚的結(jié)合體，在中國傳統(tǒng)文化中，“魚”和“水”的圖案是繁榮與收獲的象征。貝貝的頭飾上運(yùn)用了中國新石器時(shí)代彩陶上的魚紋和海浪圖樣，魚紋最早出現(xiàn)在半坡型彩陶器具上，形象為魚體分割或重新組合，并形成幾何化、抽象化。[2]魚是原始社會(huì)的一種圖騰，表達(dá)了長輩對(duì)晚輩的疼愛和祝福。通過對(duì)魚紋圖案的簡(jiǎn)化和加工，形成了一個(gè)新的對(duì)稱樣式，藍(lán)色的基調(diào)，配上點(diǎn)點(diǎn)綠色，使小鯉魚的形象靈動(dòng)自然。

二、監(jiān)督受托人制度運(yùn)行中的問題診斷

(一)監(jiān)督受托人任職資格要求的保守性

為了順利地履職，監(jiān)督受托人應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)。經(jīng)營者集中救濟(jì)措施包括結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施與行為性救濟(jì)措施。結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施主要指資產(chǎn)剝離，包括有形資產(chǎn)的剝離與無形資產(chǎn)的剝離，涉及的專業(yè)知識(shí)包括資產(chǎn)的估值、相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)判斷以及剝離資產(chǎn)買賣合同的法律判斷等。行為性救濟(jì)措施根據(jù)個(gè)案而有所不同，監(jiān)督受托人除了具備前述的專業(yè)知識(shí)外，還需要相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)積累。無論是結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施還是行為性救濟(jì)措施，都涉及大量的法律、金融、產(chǎn)業(yè)等專業(yè)知識(shí)。監(jiān)督受托人只有充分了解救濟(jì)措施的相關(guān)知識(shí)，才能有效履行監(jiān)督的職責(zé)。因此，充分的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)積累是監(jiān)督受托人履職的必要條件。

監(jiān)督受托人的任職資格規(guī)范，缺乏產(chǎn)業(yè)知識(shí)要件?！对囆幸?guī)定》在規(guī)范監(jiān)督受托人的任職資格時(shí)，要求監(jiān)督受托人需具備“專業(yè)知識(shí)、技能及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)”，但《試行規(guī)定》沒有規(guī)范“專業(yè)知識(shí)”是否包括產(chǎn)業(yè)知識(shí)要件。盡管法律的模糊地帶可以由約定彌補(bǔ)，但在監(jiān)督受托人的實(shí)踐中，法定任職資格的模糊卻導(dǎo)致約定的任職資格也缺乏確定性。以日月光半導(dǎo)體制造股份有限公司收購矽品精密工業(yè)股份有限公司股權(quán)案的救濟(jì)方案(以下簡(jiǎn)稱“日月光收購案”)[注]《關(guān)于附加限制性條件批準(zhǔn)日月光半導(dǎo)體制造股份有限公司收購矽品精密工業(yè)股份有限公司股權(quán)案經(jīng)營者集中反壟斷審查決定的公告》，中華人民共和國市場(chǎng)監(jiān)督管理總局網(wǎng)站，http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201711/20171102675701.shtml.為例，監(jiān)督受托人的任職資格是“具備必要的資質(zhì)”，約定直接沿襲了法定要求。實(shí)踐存在對(duì)法律規(guī)范的路徑依賴，而法律規(guī)范無法給出明確指引?！皩I(yè)知識(shí)、技能及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)” 是否包括產(chǎn)業(yè)知識(shí)，如何判斷相關(guān)的知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)是否達(dá)到專業(yè)水平，由哪個(gè)主體進(jìn)行判斷，仍需要法律規(guī)范進(jìn)行明確。

(二)監(jiān)督受托人任職期間規(guī)范的單一性

監(jiān)督受托人的適用范圍體現(xiàn)了制度的精細(xì)化趨勢(shì)。在已失效的《商務(wù)部關(guān)于實(shí)施經(jīng)營者集中資產(chǎn)或業(yè)務(wù)剝離的暫行規(guī)定》(2010)中，監(jiān)督受托人的任職期間不僅包括經(jīng)營者集中方的自行剝離期間，還包括委托剝離期間。[注]《暫行規(guī)定》第七條：監(jiān)督經(jīng)營者集中方按照救濟(jì)方案履行救濟(jì)措施并向商務(wù)部報(bào)告，評(píng)估資產(chǎn)買賣的人選與協(xié)議并向商務(wù)部報(bào)告，監(jiān)督救濟(jì)措施履行中各項(xiàng)協(xié)議的實(shí)施情況并向商務(wù)部報(bào)告，協(xié)調(diào)經(jīng)營者集中方與資產(chǎn)買方之間的爭(zhēng)議并向商務(wù)部報(bào)告，提交商務(wù)部要求的其他報(bào)告。而在目前適用的《試行規(guī)定》中，監(jiān)督受托人的履職期間僅限于自行剝離階段，不再包括委托剝離階段。[注]《試行規(guī)定》第四條：“監(jiān)督受托人，是指受申報(bào)方委托并經(jīng)商務(wù)部同意，在自行剝離階段負(fù)責(zé)對(duì)剝離進(jìn)行監(jiān)督的自然人、法人或其他組織。”資產(chǎn)剝離進(jìn)入委托剝離階段的事實(shí)，證明經(jīng)營者集中方缺乏能力或消極履行自行剝離義務(wù)，此時(shí)應(yīng)當(dāng)由更有效率的監(jiān)督力量介入。監(jiān)督受托人履職期間僅限于自行剝離階段，《試行規(guī)定》的制度設(shè)計(jì)為競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接行使監(jiān)督權(quán)留下了充分的空間。監(jiān)督受托人制度適用范圍從《暫行規(guī)定》到《試行規(guī)定》的變化，體現(xiàn)了根據(jù)救濟(jì)措施而區(qū)別適用的趨勢(shì)，彰顯了監(jiān)督受托人制度的輔助性定位，是監(jiān)督受托人制度精細(xì)化的證明。

然而，在適用范圍精細(xì)化的趨勢(shì)下，行為性救濟(jì)措施的監(jiān)督受托人制度卻缺乏規(guī)范。《暫行規(guī)定》和《試行規(guī)定》的適用對(duì)象是結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施，然而，實(shí)踐中經(jīng)營者的救濟(jì)承諾通常既包括結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施，也包括行為性救濟(jì)措施，并且監(jiān)督受托人的適用范圍覆蓋兩種救濟(jì)措施。[注]在我國28個(gè)適用監(jiān)督受托人制度的案例中，28個(gè)案例都同時(shí)適用結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施和行為性救濟(jì)措施，且沒有排除監(jiān)督受托人在行為性救濟(jì)措施中履職。數(shù)據(jù)來自于作者整理。按照《試行規(guī)定》的規(guī)范，行為性救濟(jì)措施的監(jiān)督受托人制度，比照結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施適用。[注]《試行規(guī)定》第二十四條：“其他種類限制性條件義務(wù)人的職責(zé)、義務(wù)、受托人的選擇及其職責(zé)，可以比照適用本章有關(guān)剝離的相應(yīng)規(guī)定?！薄对囆幸?guī)定》籠統(tǒng)地規(guī)范行為性救濟(jì)措施下監(jiān)督受托人制度，不符合監(jiān)督受托人制度精細(xì)化的趨勢(shì)。另外，行為性救濟(jì)措施與結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施不同，不存在諸如“自行剝離階段”或“委托剝離階段”的狀態(tài)。由于經(jīng)營者集中方的行為是多變的，對(duì)行為的監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)因時(shí)而變，《暫行規(guī)定》和《試行規(guī)定》以結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施為基礎(chǔ)的監(jiān)督受托人制度，不能滿足實(shí)踐中監(jiān)督受托人同時(shí)適用兩種救濟(jì)措施的需要。

(三)監(jiān)督受托人法律責(zé)任的模糊性

監(jiān)督受托人向競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)營者集中方負(fù)責(zé)。監(jiān)督受托人既與經(jīng)營者集中方簽署委托監(jiān)督協(xié)議，又與競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同行使監(jiān)督職能。因此，在履行職能的過程中，監(jiān)督受托人既是委托監(jiān)督協(xié)議的合同相對(duì)人，向經(jīng)營者集中方負(fù)責(zé)，也要向競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)督受托人之間不存在直接的協(xié)議關(guān)系，監(jiān)督受托人通過法定的方式向競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。《試行規(guī)定》的“法律責(zé)任”一章，明確規(guī)范監(jiān)督受托人履職時(shí)的法定責(zé)任，監(jiān)督受托人負(fù)責(zé)的對(duì)象是競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。[注]《試行規(guī)定》(2015)第三十條：“受托人提供虛假信息或隱瞞信息，未能勤勉、盡職地履行本規(guī)定的，商務(wù)部可以責(zé)令改正?！备?jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者集中方之間是行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，經(jīng)營者集中方與監(jiān)督受托人之間是平等民事主體之間的關(guān)系，兩者間主要通過約定來明確各自的責(zé)任。以報(bào)告責(zé)任為例，監(jiān)督受托人與競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的報(bào)告責(zé)任是法定的，與經(jīng)營者集中方之間的報(bào)告責(zé)任可以約定。在嘉能可國際公司收購斯特拉塔公司全部已發(fā)行股本的交易救濟(jì)承諾方案(以下簡(jiǎn)稱“嘉能可收購斯特拉塔案”)[注]《關(guān)于附加限制性條件批準(zhǔn)嘉能可國際公司收購斯特拉塔公司經(jīng)營者集中反壟斷審查決定的公告》，中華人民共和國市場(chǎng)監(jiān)督管理總局網(wǎng)站，http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201304/20130400091222.shtml.和賽默飛世爾收購立菲案中，監(jiān)督受托人除了向競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)提交報(bào)告外，還與經(jīng)營者集中方約定，在競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的情況下向經(jīng)營者集中方提交監(jiān)督報(bào)告。

無論法定責(zé)任還是約定責(zé)任，監(jiān)督受托人承擔(dān)責(zé)任的方式都不明確。從法定責(zé)任來看，監(jiān)督受托人的責(zé)任形式單一。當(dāng)出現(xiàn)《試行規(guī)定》第三十條的情況時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能受到直接影響，誤判經(jīng)營者集中方影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況，無法實(shí)施及時(shí)有效的反壟斷措施，由此可能造成對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序影響深遠(yuǎn)的后果。監(jiān)督受托人僅承擔(dān)“責(zé)令改正”的責(zé)任，不僅難以彌補(bǔ)已造成的損害結(jié)果，還難以防止情況惡化。從約定責(zé)任來看，監(jiān)督受托人的責(zé)任缺位。實(shí)踐中，救濟(jì)方案均專門約定“監(jiān)督受托人的職責(zé)”，約定的內(nèi)容只重復(fù)了《試行規(guī)定》中監(jiān)督受托人對(duì)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任，缺乏監(jiān)督受托人對(duì)經(jīng)營者集中方的責(zé)任。[注]嘉能可收購斯特拉塔案和賽默飛世爾收購立菲案的“監(jiān)督受托人的職責(zé)”的主要篇幅是約定監(jiān)督受托人的履職范圍。聯(lián)發(fā)科收購晨星案的“監(jiān)督方案和配合義務(wù)”則主要約定了經(jīng)營者集中方向監(jiān)督受托人承擔(dān)的義務(wù)?！蛾P(guān)于附加限制性條件批準(zhǔn)聯(lián)發(fā)科技股份有限公司吸收合并開曼晨星半導(dǎo)體公司經(jīng)營者集中反壟斷審查決定的公告》，中華人民共和國市場(chǎng)監(jiān)督管理總局網(wǎng)站，http://fldj.mofcom.gov.cn/article/ztxx/201308/20130800269821.shtml.當(dāng)監(jiān)督受托人違約履職時(shí)，經(jīng)營者集中方的合法利益有可能遭受負(fù)面影響。監(jiān)督受托人的違約導(dǎo)致經(jīng)營者集中方的損害，應(yīng)當(dāng)如何劃分責(zé)任，責(zé)任方應(yīng)當(dāng)如何賠償？在《試行規(guī)定》缺乏明確規(guī)范，雙方約定模糊的情況下，經(jīng)營者集中方難以尋求違約救濟(jì)。

三、監(jiān)督受托人制度完善的法律進(jìn)路

(一)通過積極與消極兩方面完善任職資格制度

監(jiān)督受托人任職資格規(guī)范包括積極任職資格和消極任職資格，積極任職資格表現(xiàn)為專業(yè)知識(shí)要求，而消極任職資格則表現(xiàn)為獨(dú)立性要求。[注]《試行規(guī)定》第十九條第(三)項(xiàng)的“受托人提出可行的工作方案”要求與第(四)項(xiàng)的“對(duì)買方人選確定過程的監(jiān)督”是對(duì)監(jiān)督受托人具備相應(yīng)工作能力的要求，同樣屬于專業(yè)知識(shí)任職資格的一部分。

1.規(guī)范作為積極任職資格的產(chǎn)業(yè)知識(shí)。監(jiān)督受托人的積極任職資格應(yīng)當(dāng)包括產(chǎn)業(yè)知識(shí)。歐盟反壟斷執(zhí)法的行政主導(dǎo)方式與我國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相似，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)可以降低監(jiān)督受托人制度移植的成本。歐盟在選任監(jiān)督受托人時(shí)，多考慮諸如律師事務(wù)所、投資銀行、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等具有反壟斷業(yè)務(wù)知識(shí)主體。[3]從我國實(shí)踐情況來看，我國對(duì)監(jiān)督受托人的專業(yè)知識(shí)的要求與歐盟情況相似，主要以反壟斷業(yè)務(wù)知識(shí)為主，少見產(chǎn)業(yè)知識(shí)要求。然而，我國的經(jīng)營者集中案件多發(fā)于“高精尖”行業(yè)，除了反壟斷業(yè)務(wù)知識(shí)，救濟(jì)措施也需要足夠的產(chǎn)業(yè)知識(shí)。在美國，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(Federal Trade Commission，以下簡(jiǎn)稱FTC)的《經(jīng)營者集中附條件批準(zhǔn)規(guī)則條款的常見問題》(Frequently Asked Questions About Merger Consent Order Provisions，以下簡(jiǎn)稱《常見問題》)中明確提到監(jiān)督受托人的適用前提是“有特定的專業(yè)技能”。[19]另外，美國的反壟斷執(zhí)法也多實(shí)施于“高精尖”行業(yè)，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)如土木工程、生物醫(yī)藥的專業(yè)知識(shí)有更高的需求。[3]在域外借鑒和回應(yīng)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，我國監(jiān)督受托人任職資格制度應(yīng)更加精細(xì)，將產(chǎn)業(yè)知識(shí)作為監(jiān)督受托人的任職資格要求。

2.完善監(jiān)督受托人的消極任職資格。監(jiān)督受托人的消極任職資格在《試行規(guī)定》中表現(xiàn)為獨(dú)立性。如前所述,競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督受托人和經(jīng)營者集中方的構(gòu)成要素之間彼此獨(dú)立。除了獨(dú)立的對(duì)象以外，根據(jù)監(jiān)督受托人的構(gòu)成要素，獨(dú)立性的標(biāo)準(zhǔn)可分為三種。第一種是“完全獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)，即監(jiān)督受托人的所有組織結(jié)構(gòu)與其他主體皆獨(dú)立。比如，監(jiān)督受托人不得與其他參與方是同一主體，監(jiān)督受托人與其他主體之間不存在利害關(guān)系，監(jiān)督受托人的高級(jí)管理層不得在其他主體中擔(dān)任職務(wù)等。采用“完全獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)，可以減少監(jiān)督受托人履職不公的現(xiàn)象，弊端是審查成本較高，救濟(jì)措施的效率也會(huì)被影響。只有當(dāng)經(jīng)營者集中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的影響重大，或者履職不公風(fēng)險(xiǎn)較高時(shí)，“完全獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)的效率才會(huì)高于成本。第二種是“部分獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)，將監(jiān)督受托人按照一定方式劃分為幾種要素，如按照法人組織結(jié)構(gòu)劃分為股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、職工團(tuán)體等，或者按照公司組成要素劃分為流動(dòng)資金、雇員、固定資產(chǎn)等，在某個(gè)特定要素的范圍內(nèi)，監(jiān)督受托人獨(dú)立于其他救濟(jì)措施參與方。相比于“完全獨(dú)立”，“部分獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化了審查范圍，只審查特定要素，既節(jié)約審查成本也提升審查效率，弊端是劃分的特定要素可能不符合監(jiān)督受托人主體混同的實(shí)際情況，會(huì)產(chǎn)生履職不公的風(fēng)險(xiǎn)。因此，“部分獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)用于對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響不大，或者集中的經(jīng)濟(jì)效率明顯高于競(jìng)爭(zhēng)損害的案件中。第三種是“實(shí)質(zhì)獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)，在“部分獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，“實(shí)質(zhì)獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)不再對(duì)所有監(jiān)督受托人適用統(tǒng)一的組成要素，而是根據(jù)案件的具體情況，找出可能產(chǎn)生獨(dú)立性風(fēng)險(xiǎn)的要素，并在這些要素的范圍內(nèi)保持監(jiān)督受托人的獨(dú)立性?！皩?shí)質(zhì)獨(dú)立”更加考慮實(shí)踐情況的復(fù)雜性，“專案專查”的方式有利于避免“部分獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)下的獨(dú)立性風(fēng)險(xiǎn)。因此，“實(shí)質(zhì)獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)可應(yīng)用于大部分監(jiān)督受托人任職資格要求。

總結(jié)上述監(jiān)督受托人的任職資格要求，監(jiān)督受托人任職資格應(yīng)在《試行規(guī)定》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化。積極任職資格應(yīng)當(dāng)包括產(chǎn)業(yè)知識(shí)要求。由于具體的專業(yè)知識(shí)標(biāo)準(zhǔn)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活而變動(dòng)，我們宜以標(biāo)準(zhǔn)的形式制訂監(jiān)督受托人的任職資格。消極任職資格，即獨(dú)立性應(yīng)當(dāng)在法律或者規(guī)范性文件中進(jìn)一步細(xì)化，監(jiān)督受托人不僅獨(dú)立于剝離義務(wù)人與潛在買方，還獨(dú)立于競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及其它救濟(jì)措施的參與方。同時(shí)，在實(shí)踐中要確定分案適用不同獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)的審查方式，對(duì)獨(dú)立性風(fēng)險(xiǎn)較高的案件適用“完全獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)，其余的案件適用“實(shí)質(zhì)獨(dú)立”標(biāo)準(zhǔn)。

(二)通過覆蓋全部救濟(jì)措施完善適用范圍制度

根據(jù)不同救濟(jì)措施的特點(diǎn)，監(jiān)督受托人制度的適用范圍應(yīng)及于行為性救濟(jì)措施。監(jiān)督受托人制度及于行為性救濟(jì)措施，是各主要反壟斷法域達(dá)成的共識(shí)。在美國，監(jiān)督受托人制度的適用范圍及于行為性救濟(jì)措施。司法部(United States Department of Justice，以下簡(jiǎn)稱DOJ)2004年發(fā)布的《合并救濟(jì)政策指南》(Antitrust Division Policy Guide to Merger Remedies)指出，監(jiān)督受托人應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事方履行行為性救濟(jì)措施期間持續(xù)地履職。[20]在歐盟，監(jiān)督受托人制度的適用范圍及于經(jīng)營者集中方承諾的一切救濟(jì)措施，包括結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施和行為性救濟(jì)措施。[21]在我國經(jīng)營者集中救濟(jì)措施實(shí)踐中，行為性救濟(jì)措施同樣適用了監(jiān)督受托人制度。規(guī)范應(yīng)當(dāng)回應(yīng)實(shí)踐需求，規(guī)范監(jiān)督受托人制度在行為性救濟(jì)措施下的適用，這也是與反壟斷執(zhí)法的國際趨勢(shì)相吻合的。行為性救濟(jì)措施中，監(jiān)督受托人的適用期間應(yīng)當(dāng)覆蓋救濟(jì)措施履行的全過程。協(xié)同治理信息的高頻流轉(zhuǎn)決定了監(jiān)督受托人的履職應(yīng)當(dāng)持續(xù)性與穩(wěn)定性并存。同時(shí)，行為性救濟(jì)措施的履行針對(duì)經(jīng)營者集中方的行為而非狀態(tài)。因此，監(jiān)督受托人履職的持續(xù)期間，應(yīng)從經(jīng)營者集中方履行行為性救濟(jì)措施之日始到履行完畢之日止。另外，行為性救濟(jì)措施適用監(jiān)督受托人制度的前提應(yīng)是法定的。一方面，結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施適用監(jiān)督受托人制度的前提是法定的。[注]《試行規(guī)定》第十八條：“限制性條件為剝離的，剝離義務(wù)人應(yīng)在商務(wù)部作出審查決定之日起十五日內(nèi)向商務(wù)部提交監(jiān)督受托人人選?！毕啾冉Y(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施而言，行為性救濟(jì)措施的實(shí)施期間更長，監(jiān)督所需的社會(huì)成本更高，更具有委任監(jiān)督受托人的現(xiàn)實(shí)需求，“舉輕以明重”，法定的適用前提可以保障監(jiān)督受托人適應(yīng)行為性救濟(jì)措施的需求。另一方面，制度化是協(xié)同治理發(fā)展的重要路徑[13]，實(shí)踐中，行為性救濟(jì)措施的監(jiān)督受托人制度運(yùn)轉(zhuǎn)良好，適用前提法定化可以促進(jìn)制度的發(fā)展。

(三)通過委托監(jiān)督協(xié)議完善權(quán)責(zé)制度

1.規(guī)范委托監(jiān)督協(xié)議的格式合同。制度化是協(xié)同治理發(fā)展的保障，監(jiān)督受托人應(yīng)當(dāng)在制度的框架內(nèi)行使權(quán)利義務(wù)。監(jiān)督受托人的權(quán)利和義務(wù)范圍由個(gè)案的委托監(jiān)督協(xié)議確定。委托監(jiān)督協(xié)議的意思自治和協(xié)同治理的動(dòng)態(tài)性決定了“硬法”與“軟法”相結(jié)合的治理模式更能滿足制度化的需求。在歐盟，制度化的“軟法”治理體現(xiàn)為，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過格式合同規(guī)范的形式來達(dá)成委托監(jiān)督協(xié)議的制度化。格式合同規(guī)范包括了委托監(jiān)督協(xié)議的邏輯結(jié)構(gòu)安排、各方當(dāng)事人的義務(wù)、經(jīng)營者集中方的資產(chǎn)描述等[21]，這類規(guī)范以指南的形式出現(xiàn)，并非法律淵源的表現(xiàn)形式，只具有指引性，經(jīng)營者集中方與監(jiān)督受托人可自行選擇按照規(guī)范簽訂協(xié)議。格式合同規(guī)范有利于統(tǒng)一監(jiān)督受托人制度的實(shí)踐適用，同時(shí)降低制度成本，我國的《試行規(guī)定》為當(dāng)事人約定監(jiān)督受托人的權(quán)利義務(wù)留下了規(guī)范的空間。[注]《試行規(guī)定》第十八條：“剝離義務(wù)人應(yīng)與監(jiān)督受托人和剝離受托人簽訂書面協(xié)議，明確各自權(quán)利和義務(wù)?！痹诖嘶A(chǔ)上，我國可借鑒歐盟法，通過規(guī)范格式合同的方式，促進(jìn)監(jiān)督受托人在《試行規(guī)定》框架下行使權(quán)利義務(wù)。

(1)規(guī)范監(jiān)督受托人報(bào)酬給付的形式。委托監(jiān)督協(xié)議的格式條款，應(yīng)當(dāng)規(guī)范經(jīng)營者集中方支付監(jiān)督受托人報(bào)酬與必要開支?！对囆幸?guī)定》明確規(guī)定，經(jīng)營者集中方支付監(jiān)督受托人的報(bào)酬。然而，給付報(bào)酬過高會(huì)產(chǎn)生尋租的風(fēng)險(xiǎn)，給付報(bào)酬過低則會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督受托人履職動(dòng)力不足的風(fēng)險(xiǎn)。在《試行規(guī)定》框架下，以格式合同規(guī)范的形式，指引監(jiān)督受托人獲取報(bào)酬的途徑與數(shù)額，當(dāng)事人以“軟法”治理的途徑參與監(jiān)督受托人的制度，通過約定的方式履行法定規(guī)范，符合協(xié)同治理的動(dòng)態(tài)運(yùn)作特點(diǎn)。我國實(shí)踐已形成了約定監(jiān)督受托人報(bào)酬的合同范本，百特收購金寶案、賽默飛世爾收購立菲案和嘉能可收購斯特拉塔案的救濟(jì)措施方案都約定，報(bào)酬應(yīng)以不影響監(jiān)督受托人的獨(dú)立性和有效履職為限，報(bào)酬的額度根據(jù)個(gè)案中的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督受托人的勞動(dòng)量而確定，相關(guān)的給付條款包括監(jiān)督受托人收受報(bào)酬的范圍和幅度，以及收受報(bào)酬與必要開支的方式。通過委托監(jiān)督協(xié)議的格式合同的形式，固定報(bào)酬給付承諾，還能夠以約定的形式限制報(bào)酬過高或經(jīng)營者集中方逃避義務(wù)的行為。

(2)設(shè)立監(jiān)督受托人的勤勉義務(wù)。監(jiān)督受托人應(yīng)對(duì)經(jīng)營者集中方負(fù)有勤勉的義務(wù)。監(jiān)督受托人在履職時(shí)，應(yīng)按照救濟(jì)措施方案與委托監(jiān)督協(xié)議的約定正確地履職，不應(yīng)懈怠、舞弊或隱瞞?！对囆幸?guī)定》 通過設(shè)置監(jiān)督受托人的法律責(zé)任，規(guī)范了監(jiān)督受托人的勤勉義務(wù)，但并未明確勤勉義務(wù)的內(nèi)容。此時(shí)，格式合同規(guī)范的指引功能更顯重要。在《試行規(guī)定》的框架下，委托監(jiān)督協(xié)議的格式合同應(yīng)載明監(jiān)督受托人勤勉義務(wù)的內(nèi)容，與《試行規(guī)定》共同構(gòu)建監(jiān)督受托人的勤勉義務(wù)規(guī)范。監(jiān)督受托人勤勉義務(wù)的內(nèi)容可以比照公司法中“董監(jiān)高”的勤勉義務(wù)，約定監(jiān)督受托人不能不當(dāng)履職。但是，監(jiān)督受托人的勤勉義務(wù)與公司法 “董監(jiān)高”的勤勉義務(wù)有區(qū)別。從制度淵源來說，前者是協(xié)同治理的主體之間共擔(dān)責(zé)任的體現(xiàn)，后者是維護(hù)公司主體利益的體現(xiàn)。從主體關(guān)系來說，監(jiān)督受托人是監(jiān)督經(jīng)營者集中方的第三方主體，而“董監(jiān)高”是公司企業(yè)的雇員。從制度目的來說，前者要協(xié)調(diào)協(xié)同治理的各方在救濟(jì)措施履行中的訴求，而后者要維護(hù)公司法人的發(fā)展。從違反結(jié)果來說，前者會(huì)導(dǎo)致行政責(zé)任與民事責(zé)任，而后者則主要產(chǎn)生民事責(zé)任并輔以行政與刑事責(zé)任?；谏鲜龅牟町?，監(jiān)督受托人勤勉義務(wù)的內(nèi)容雖可比照“董監(jiān)高”構(gòu)建，但應(yīng)有所區(qū)別。第一，監(jiān)督受托人以“過錯(cuò)”作為勤勉義務(wù)的要件。由于監(jiān)督受托人的根本目的是維護(hù)救濟(jì)措施的履行，而救濟(jì)措施會(huì)損害經(jīng)營者集中方的經(jīng)濟(jì)利益。因此，經(jīng)營者集中方利益受損，是監(jiān)督受托人履職的必然結(jié)果，監(jiān)督受托人勤勉義務(wù)的目的是避免監(jiān)督受托人的惡意履職?！吨腥A人民共和國公司法》(2013)(以下簡(jiǎn)稱“公司法”)規(guī)定“董監(jiān)高”承擔(dān)無過錯(cuò)的勤勉義務(wù)責(zé)任。[注]《公司法》第一百四十九條：“董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員執(zhí)行公司職務(wù)時(shí)違反法律、行政法規(guī)或者公司章程的規(guī)定，給公司造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。”而監(jiān)督受托人只有在惡意減損經(jīng)營者集中方合法利益，或是懈怠履職的情況下，才承擔(dān)勤勉義務(wù)責(zé)任。第二，監(jiān)督受托人只對(duì)自己的行為承擔(dān)勤勉義務(wù)責(zé)任。作為協(xié)同治理的主體，監(jiān)督受托人獨(dú)立于競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)營者集中方，獨(dú)立地為自己的行為承擔(dān)責(zé)任。與《公司法》規(guī)定“董監(jiān)高”承擔(dān)公司決議責(zé)任不同[注]《公司法》第一百一十二條：“董事應(yīng)當(dāng)對(duì)董事會(huì)的決議承擔(dān)責(zé)任?！保O(jiān)督受托人獨(dú)立于經(jīng)營者集中方而履職，只需承擔(dān)自身行為的勤勉義務(wù)責(zé)任。

2.建立監(jiān)督受托人的違約救濟(jì)機(jī)制。監(jiān)督受托人的違約救濟(jì)機(jī)制是保障監(jiān)督受托人履行義務(wù)的方式，也是監(jiān)督受托人承擔(dān)約定責(zé)任的表現(xiàn)。與合同法語境下個(gè)體權(quán)利范式不同，經(jīng)營者集中方向監(jiān)督受托人主張違約救濟(jì)，是協(xié)同治理保障主體間利益的結(jié)果。在監(jiān)督受托人制度中，監(jiān)督受托人因參與協(xié)同治理而成為治理主體的一部分，主體間因協(xié)同行為承擔(dān)整體責(zé)任的同時(shí)，還對(duì)相互行為承擔(dān)個(gè)體責(zé)任。經(jīng)營者集中方主張的損失賠償，不是出于自身的合同權(quán)利，而是監(jiān)督受托人承擔(dān)個(gè)體責(zé)任的體現(xiàn)。《試行規(guī)定》中，監(jiān)督受托人的負(fù)責(zé)對(duì)象是競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)而非經(jīng)營者集中方。[注]《試行規(guī)定》第三十條：“受托人提供虛假信息或隱瞞信息，未能勤勉、盡職地履行本規(guī)定的，商務(wù)部可以責(zé)令改正?！痹蛟谟冢对囆幸?guī)定》第三十條隸屬“法律責(zé)任”一章，該章主要規(guī)范各方主體的法律責(zé)任。監(jiān)督受托人與經(jīng)營者集中方之間簽訂委托監(jiān)督協(xié)議，兩者之間通過合同達(dá)成約定。監(jiān)督受托人違約救濟(jì)機(jī)制的邏輯起點(diǎn)是，監(jiān)督受托人向經(jīng)營者集中方承擔(dān)約定責(zé)任。具體的約定責(zé)任內(nèi)容宜由個(gè)案的委托監(jiān)督協(xié)議確定，如在結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施的委托監(jiān)督協(xié)議中，監(jiān)督受托人的違約責(zé)任是賠償損失。在行為性救濟(jì)措施的委托監(jiān)督協(xié)議中，監(jiān)督受托人的違約責(zé)任則是停止侵害。因此《試行規(guī)定》秉承了原則性的立法態(tài)度，將監(jiān)督受托人的約定責(zé)任交由實(shí)踐確定。

違約救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)設(shè)置例外豁免。監(jiān)督受托人履職不當(dāng)造成經(jīng)營者集中方合法利益減損，經(jīng)營者集中方可以提出違約救濟(jì)。但協(xié)同治理的動(dòng)態(tài)性決定了在不同情況下監(jiān)督受托人的履職內(nèi)容會(huì)發(fā)生變動(dòng)。以保密義務(wù)為例，在一般情形中，監(jiān)督受托人需對(duì)報(bào)告競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的內(nèi)容進(jìn)行保密。[注]《試行規(guī)定》第二十一條：“不得披露其在履行職責(zé)過程中向商務(wù)部提交的各種報(bào)告及相關(guān)信息。”而例外情形下，監(jiān)督受托人可以將報(bào)告內(nèi)容向經(jīng)營者集中方披露。[注]嘉能可收購斯特拉塔案第29條(F)：“如監(jiān)督受托人基于合理理由認(rèn)為嘉能可未遵守這些供應(yīng)承諾的某一重要條款，其應(yīng)立即書面報(bào)告商務(wù)部，同時(shí)，如商務(wù)部批準(zhǔn)，向嘉能可提供該書面報(bào)告的非保密版本?！备鶕?jù)競(jìng)爭(zhēng)情勢(shì)的變化，監(jiān)督受托人保密義務(wù)的內(nèi)容也發(fā)生變化，此時(shí)，盡管監(jiān)督受托人違反了合同約定的保密義務(wù)，但不需承擔(dān)違約責(zé)任。因此，違約救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)設(shè)立例外豁免，當(dāng)協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)出現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化時(shí)，監(jiān)督受托人為了實(shí)現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)而違約，則這種違約應(yīng)屬于例外豁免情況，監(jiān)督受托人不向經(jīng)營者集中方承擔(dān)違約責(zé)任。

四、結(jié)論

監(jiān)督受托人制度是多元主體參與反壟斷協(xié)同治理的重要途徑。要解決監(jiān)督受托人任職資格的保守性、監(jiān)督受托人任職范圍的單一性和監(jiān)督受托人法律責(zé)任的模糊性，不僅要從技術(shù)上彌補(bǔ)規(guī)范的不足，更要從觀念上認(rèn)識(shí)到，監(jiān)督受托人制度不是脫離社會(huì)治理而存在的，它內(nèi)生于反壟斷治理的實(shí)踐中。正所謂“內(nèi)存于生活關(guān)系中的意義或價(jià)值，其應(yīng)與法律所指涉的意義或價(jià)值‘彼此適應(yīng)調(diào)和’”。[22]在協(xié)同治理視野下，監(jiān)督受托人是經(jīng)營者集中救濟(jì)措施中的治理主體，應(yīng)當(dāng)具備足夠的治理知識(shí)，不應(yīng)被排斥在任一治理行為之外，且承擔(dān)治理行為的后果。由此，監(jiān)督受托人任職資格應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)知識(shí)，任職范圍應(yīng)及于行為性救濟(jì)措施，法律責(zé)任應(yīng)包括約定責(zé)任。

但是，協(xié)同治理并非反壟斷實(shí)踐“發(fā)展的終結(jié)”，社會(huì)治理模式也非協(xié)同治理而已。隨著反壟斷執(zhí)法的不斷發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體和第三方主體間的關(guān)系也呈現(xiàn)合作不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)，主體間的合作治理也將邁入更高的實(shí)現(xiàn)空間。屆時(shí)，我們也應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變協(xié)同治理的觀念，探究新的治理模式在反壟斷執(zhí)法中的體現(xiàn)。