李蓉

【摘 要】 本文通過回顧已有文獻，系統(tǒng)性總結(jié)PPP績效評價方法，并進行對比分析發(fā)現(xiàn)：在一般地PPP項目中，KPI和BSC均能較為理想測度其績效水平，二者側(cè)重各有不同，可根據(jù)PPP項目的實際需要進行選擇;當利益相關(guān)者較為復(fù)雜時，可將兩種方法結(jié)合，采用基于KPI的BSC方法;在現(xiàn)代度量視角中要求的廣泛性的背景下，績效棱柱在捕捉PPP項目的獨特性方面表現(xiàn)出最強的能力。

【關(guān)鍵詞】 PPP績效評價方法 物有所值理論 KPIBSC 績效棱柱模型

1引言

2013年底，我國政府開始大力推廣PPP模式。在過去五年多的時間里，該模式的運用取得了較為理想的成績。截止2019年4月末，PPP入庫項目已有8921個，覆蓋31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域，投資額高達13.5億元。但關(guān)于其績效水平的測度仍然缺乏具體的理論指導(dǎo)，大多學(xué)者集中在可行性分析上，缺乏對落地實施的PPP項目的績效評價研究。鑒于國外關(guān)于該模式運行的績效評價已有眾多理論研究成果，并形成較為成熟的理論體系，本文通過分析整理目前國外已有的研究方法，結(jié)合我國社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，尋找行之有效的PPP績效測度評價方法，為提高我國PPP項目的績效水平提供新的思路。

2 PPP績效評價方法的產(chǎn)生與發(fā)展

由于基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的資金匱乏，世界各地許多政府都使用PPP模式來進行公共基礎(chǔ)建設(shè)。有效的績效評價對于PPP項目的成功實施至關(guān)重要?？冃гu價是對影響組織目標的行動的有效性和效率進行量化和報告的過程[1]。關(guān)于PPP績效評價方法的研究大致經(jīng)歷了三個階段，其中，第三階段出現(xiàn)的PPP績效評價方法具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

2.1 PPP績效評價方法的產(chǎn)生與發(fā)展階段

（1）第一階段：以古典經(jīng)濟學(xué)理論為基礎(chǔ)的財務(wù)評價

該理論立足于微觀效益對投資項目的經(jīng)濟效果進行評價，并假設(shè)投資項目評價和經(jīng)濟環(huán)境是在自由放任政策下完全競爭的市場機制。顯然，該理論與我國當前的現(xiàn)實情況不符，借鑒意義不大。

（2）第二階段：基于福利經(jīng)濟學(xué)的社會費用——效益分析方法

1936年，美國為了有效地防止洪水泛濫和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，大興水利投資項目，頒發(fā)了《全國洪水控制法》，正式規(guī)定運用費用-效益分析法（Cost-Benefit Analysis，簡稱CBA）分析、評價洪水控制和水域資源開發(fā)項目。這一法案被認為是CBA分析方法的第一個里程碑。1950年，美國聯(lián)邦河域委員會發(fā)表《內(nèi)河流域項目經(jīng)濟分析的實用方法》，被認為是第二個里程碑。該分析方法的基本程序為：選出項目相關(guān)的成本和效益;成本和效益的量化;計算評價指標，包括投資回收期、收益率、凈現(xiàn)值、內(nèi)部報酬率等衡量項目綜合價值。

（3）第三階段：綜合的績效評價方法

20世紀80年代以來，由于可持續(xù)發(fā)展理論的發(fā)展，對投資項目的評價拓展到了包括經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境、社會、政治等各方面的綜合評價。在評價方法上，一般是構(gòu)造基于可持續(xù)發(fā)展的項目評價的多層次指標體系，然后以綜合評價法進行評價;后者主要是基于物有所值理論，具體包括關(guān)鍵績效指標（KPI）、質(zhì)量卓越模型、平衡計分卡（BSC）和績效棱柱模型。

2.2國外績效評價方法發(fā)展歷程

（1）物有所值理論

物有所值理論（VFM）被認為是PPP項目績效評價的關(guān)鍵部分，它被視為PPP項目戰(zhàn)略目標的主要基準[2]。VFM分為定性評價和定量評價兩個部分，具體包含對全生命周期成本、服務(wù)質(zhì)量、可維護性、社會效益和可持續(xù)性的評價研究。

（2）關(guān)鍵績效指標（KPI）

Yuan等人提出綜合的績效評價體系（PMF）用于測度PPP項目的績效水平，即關(guān)鍵績效指標體系（KPI） [3]。KPI主要包括：項目特性、財務(wù)和市場指標、創(chuàng)新和學(xué)習(xí)指標、利益相關(guān)者以及過程指標。KPI被廣泛應(yīng)用于建筑業(yè)的績效測度，但他關(guān)注的是項目而非公司績效，企業(yè)的相關(guān)問題即策略不能在這個框架中得到恰當?shù)慕鉀Q。Bassioni等人認為，KPI在內(nèi)部決策過程中的使用是有限的，他無法測度對長期績效的改進情況[4]。此外，KPI是滯后指標，例如成本、時間和缺陷指標，不能用于項目在建時的監(jiān)測和改進工作。

（3）質(zhì)量卓越模型和平衡計分卡

與項目視角相結(jié)合的績效評價系統(tǒng)（PMSs）比單一的KPI更適于評價PPP項目的績效，他能夠在項目和公司層面上進行測度，并指出長期過程中績效改進的空間[5]。在過去的20年里，質(zhì)量卓越模型和平衡計分卡（BSC）被認為是建筑領(lǐng)域最著名的績效評價系統(tǒng)，它們常被用來衡量工業(yè)、企業(yè)和項目的績效。然而，這兩種模型也存在一定的缺陷：一方面，質(zhì)量卓越模型是模糊的，很少關(guān)注創(chuàng)新、改進、供應(yīng)商伙伴關(guān)系和戰(zhàn)略定位等重要領(lǐng)域。另一方面，BSC的一些衡量標準過于狹窄，無法捕捉到商業(yè)成功的關(guān)鍵因素;其利益相關(guān)者的觀點不夠?qū)挿海簧婕翱蛻艉凸蓶|。此外，BSC不能突出為某些目標所提措施之間的關(guān)系，也沒有提到利益相關(guān)者對組織的貢獻。

（4）績效棱柱模型

相較于上述方法，績效棱柱模型被認為更能適合多變復(fù)雜的環(huán)境，他是一個整體框架，它的結(jié)構(gòu)能夠揭示多個涉眾集成的復(fù)雜性，指導(dǎo)績效評價體系的設(shè)計，以在特定的商業(yè)環(huán)境中取得長期成功。Neely等人在物流行業(yè)的一個案例研究中測試了它在衡量組織績效方面的強大能力，尤其是在多個利益相關(guān)者環(huán)境下[6]?；诂F(xiàn)代度量視角的廣泛性，績效棱柱模型在捕捉PPP項目的獨特特性方面表現(xiàn)出的能力最強，如多個涉眾集成、長期項目的成功和物有所值。

2.3 國內(nèi)PPP績效評價方法發(fā)展歷程

我國PPP績效評價方法的理論發(fā)展與應(yīng)用主要集中在第三個階段。自20世紀80年代開始實施以BOT為主要形式的PPP項目，開始主要針對外資，后來逐步向國有企業(yè)和私營企業(yè)擴展。目前關(guān)鍵績效指標體系、平衡計分卡是測度我國PPP績效的兩種常用模型?，F(xiàn)有研究主要集中在以下兩個方面：

一部分學(xué)者主要是對績效影響因素進行了識別和分析。張萬寬等人通過問卷調(diào)查、因子分析、得到PPP績效影響因素指標和績效評價指標[7]。更進一步的，孫慧等人在構(gòu)建PPP項目的關(guān)鍵績效指標體系基礎(chǔ)上，運用結(jié)構(gòu)方程模型（SEM），對調(diào)查問卷獲取的數(shù)據(jù)進行模型估計，找到PPP項目績效影響因素及其相互關(guān)系[8]。

還有一部分學(xué)者則是通過構(gòu)建評價體系對績效水平進行測度評價。袁競峰等人針對26個績效指標，建立基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目KPI評價標準體系，并對香港迪士尼項目運營期的實施績效進行了評判[9]。蘭蘭、高成修應(yīng)用層次分析法，構(gòu)建了PPP的層次結(jié)構(gòu)模型（AHP），設(shè)計相應(yīng)的指標體系[10]?；诖?，王明慧采用改進層次分析法，即層次分析——模糊綜合評價法，應(yīng)用三標度法對傳統(tǒng)的九標度法進行改進，提高了評價結(jié)果的合理性和可靠性[11]。

3 PPP績效評價方法理論框架

3.1物有所值理論（VFM）

VFM更多的是一種思想和一種理念，該理論最早應(yīng)用于英國公共基礎(chǔ)設(shè)施項目采購模式中，其最初的含義是“以最低的價格實現(xiàn)最優(yōu)產(chǎn)出”。如今，其含義指“實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化的目標”。常見的VFM評價方法分為定性和定量兩部分。定性評價方法主要是通過分析定性因素，以確定項目是否合理或可行，通常情況下采用問卷調(diào)查或?qū)＜易稍兊姆绞?，對各類項目的影響因素進行權(quán)重分配和打分，通過最后得分判斷PPP項目是否可行。定量評價方法則主要分為成本效益分析法、公共部門比較值法和商業(yè)案例清單法。

成本效益分析法最早應(yīng)用于項目效益評估中，但由于通過膨脹率和利率的存在，使其在定價準確性等方面存在一定局限性;公共部門比較值是最普遍的VFM評價方法，它是對政府在全生命周期內(nèi)，采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部凈現(xiàn)值的測度。公共部門比較基準（PSC）和PPP模式下全生命周期成本（LLC）的差額，即為PPP項目物有所值的衡量指標，若VFM>0，表示PPP項目比傳統(tǒng)經(jīng)營模式的項目更具有優(yōu)勢，即應(yīng)采用PPP模式，反之亦然;商業(yè)案例清單法（OBC）是由英國財政部在2006年發(fā)布于《VFM評價指南》。其含義是，政府對試點項目進行初步甄別篩選，建立項目備選清單，由社會企業(yè)結(jié)合項目備選清單和自身實際情況對項目進行自主選擇。

3.2關(guān)鍵績效指標（KPI）

KPI評價方法是對VFM評價方法的進一步改進，他結(jié)合了目標管理和量化考核的思想，通過對PPP項目的目標進行層層分解，使得各級目標不會偏離組織戰(zhàn)略目標，能夠更好的衡量PPP項目的績效水平。

KPI評價方法的流程如圖1所示，第一步，通過查閱與PPP項目有關(guān)的文獻，對其關(guān)鍵指標進行初步的篩選，確定績效測度標準和各指標的競爭優(yōu)先級;第二步，初步建立和定義關(guān)鍵績效指標;第三步，在已有文獻評估屬性確定的情況下，通過問卷調(diào)查和項目調(diào)研等方式，對具體的績效評價指標進行修正;第四步，確立最優(yōu)的KPI指標體系;第五步，選擇最優(yōu)的PPP績效評價方法。目前，關(guān)于公共項目績效評價的方法主要分為兩大類：定性評價方法和定量評價方法。專家評分法是最常用的定性評價方法;模糊綜合評價法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）評價法和人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)評價方法是最常見的幾種定量評價方法。在定量評價方法中，無論采用哪一種方法，都涉及到對已確立的KPI指標進行評分和權(quán)重分配。在這里，就需要對評分標準進行規(guī)定，而關(guān)于各評價指標權(quán)重的分配，通常采用層次分析法（AHP）;最后一步則是根據(jù)績效評價結(jié)果，對PPP項目的績效進行評價，并提出相應(yīng)的激勵改進措施。

3.3平衡計分卡模型（BSC）

BSC績效評價方法的核心思想是將企業(yè)和其內(nèi)部各部門的任務(wù)和決策進行轉(zhuǎn)化，得到多樣的、相互關(guān)聯(lián)的目標，然后將這些目標按照顧客、財政責任、內(nèi)部程序和學(xué)習(xí)與成長四個層面進行分解，得到一系列子目標，根據(jù)這些子目標構(gòu)建多元化的績效評價指標體系。從圖2中可以看出，BSC模型優(yōu)越之處在于他關(guān)注了內(nèi)部程序?qū)用?，在所有的PPP項目中，上下級和部門之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，BSC績效評價方法可以有效減少他們之間的摩擦，并提供多種方法協(xié)調(diào)組織復(fù)雜的內(nèi)部關(guān)系。此外，BSC績效評價方法注重績效管理和組織戰(zhàn)略之間的相互關(guān)系，通過對戰(zhàn)略目標進行轉(zhuǎn)化分解，得到分階段、分層次、可操作的運作目標，使得利益相關(guān)者能夠明晰組織的績效目標，以及長期戰(zhàn)略目標的關(guān)鍵要素。

3.4績效棱柱模型

績效棱柱模型對PPP績效評價主要通過五個相互關(guān)聯(lián)的測量層面：利益相關(guān)者的滿意度、利益相關(guān)者的貢獻度、組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程、組織能力。利益相關(guān)者的貢獻是用于表明利益相關(guān)者在組織中的貢獻水平的一個方面。根據(jù)Neely等人（2001）的觀點，組織的績效受到利益相關(guān)者的滿意度和他們對組織的貢獻的影響極大，利益相關(guān)者貢獻的衡量對PPP的評價至關(guān)重要。項目公司由各方組成，導(dǎo)致項目經(jīng)理需要監(jiān)督廣泛的集團績效，以保持令人滿意的項目績效。

4 PPP績效評價方法對比分析

物有所值理論是所有PPP績效評價方法的理論基礎(chǔ)，他更多的是一種思想，KPI、BSC以及績效棱柱模型等在其基礎(chǔ)上進一步發(fā)展，成為有效度量PPP績效水平的可行方法。

KPI、BSC在PPP績效水平測度中也存在一定的缺陷（見圖3）。企業(yè)相關(guān)的問題（即策略）不能在這個框架中得到恰當?shù)慕鉀Q。Bassioni等人認為，KPI在內(nèi)部決策過程中的使用是有限的，他無法提供對長期績效改進的洞察。此外，KPI是滯后指標（即成本、時間和缺陷），因此不能用于項目在建時的監(jiān)測和改進工作。

KPI和BSC都只考慮了利益相關(guān)者的滿意度，卻沒有考慮他們對組織貢獻的表現(xiàn)，而績效棱柱模型很好的解決了這一問題?？冃Ю庵Ｐ椭兴睦嫦嚓P(guān)者的觀點意味著能夠克服PPP項目中多個利益相關(guān)者引發(fā)的障礙，其涉眾滿意度方面比其他績效評價體系（如BSC）更廣泛，他不僅提到了股東和客戶，還提到了供應(yīng)商、聯(lián)盟伙伴，甚至中間商;其涉眾滿意度可以完全捕獲對PPP成功至關(guān)重要的涉眾滿意度水平。