楊科正 雷萌娜 王 瑩

大學二級學院治理體系可以分為外部治理體系和內部治理體系兩部分。外部治理體系主要包括學院與學校、學院與社會兩方面；內部治理體系主要是指學院內部政治權力、行政權力、學術權力和民主權力等方面的邊界劃分及其運行。大學從本質上屬于以知識為基礎的學術組織，擁有知識資本的二級學院是大學發(fā)展的關鍵和主體。占我國高教系統(tǒng)主體組成部分的地方高校的二級學院治理體系治理能力現(xiàn)代化建設不僅在很大程度上決定著地方高校辦學質量的高低，而且也關系著我國高等教育治理體系治理能力現(xiàn)代化建設的進程及水平。

一、主要問題表現(xiàn)

就我國地方高校二級學院治理現(xiàn)狀而言，由于行政化管理習慣的延續(xù)和學術力量較弱（高層次人才缺欠等所致）等方面的原因，治理水平十分有限，還存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是就外部治理體系而言，學校權力過于集中，學校黨政職能部門數(shù)量多且權力膨脹，校級的人、財、物等資源配置權過于集中，統(tǒng)攬了招生、教師評聘、專業(yè)設置、經(jīng)費分配、學生畢業(yè)資格審定等權力，管得過寬過細過嚴，學院的責大于權，通常只是上傳下達、具體執(zhí)行，只承擔著“生產(chǎn)車間”的功能作用，治學權極為有限，辦學主體地位遠未充分體現(xiàn),缺乏自我發(fā)展的內在動力；二是在學院內部治理體系方面，行政與學術一體化，行政權力依然遠大于學術權力，教師在學科建設、專業(yè)設置、成果評獎等學術事務上的權力沒有得到真正落實，教授及其師生的治學權、民主權未能得到應有的體現(xiàn),參與學科專業(yè)建設和學院長遠發(fā)展的積極性不夠?？傊?，我國大學校、院分級管理仍然處于“事權下移學院，人、財、物權集于校級，兩級行政權力泛化，教授治學權力虛置”的狀態(tài)。[1]尤其在辦學規(guī)模相對有限、學校整體辦學自主權相對不足、學術力量較弱的一般地方高校更為突出。正如有學者指出：當前普通本科院校內部治理，基本上呈現(xiàn)條塊分割狀態(tài)：職能部處管條，是權力主體，有指令權、指導權、檢查權、監(jiān)督權、評價權、否決權和資源分配權等；學院管塊，是業(yè)務主體，主要負責執(zhí)行和落實，基本沒有什么比較重要的權力，尤其缺乏自由裁量權和終極決定權，處處聽命和受制于學校職能部處。[2]石中英教授概括為一句話：是大學辦學院，而非學院辦大學。[3]因此，亟待按照建設現(xiàn)代大學制度的要求，構建科學的二級學院治理體系，不斷提升治理能力現(xiàn)代化水平。

二、國際經(jīng)驗借鑒

從世界高等教育治理的歷史和現(xiàn)狀來看，學院制自中世紀產(chǎn)生以來，已經(jīng)成為高等教育發(fā)達國家普遍做法和基本特征，其典型模式有如下幾種。

一是以法國為代表的以學術權力為主的權力結構模式。法國是世界上大學學院制的誕生地，巴黎大學是歷史上學院制最完備的大學。傳統(tǒng)的巴黎大學只是若干學院的集合，學校權力有限，校內教師的遴選和任命、教學的組織運行、科學研究活動組織以及畢業(yè)生學位授予等都由各學院決定。近年來，通過不斷改革，學院制呈現(xiàn)出“總校－分校－院/學系－系”特征。

二是以美國為代表的實行嚴格等級管理，以行政權力為主的權力結構模式。美國大學學院的設置雖以學科為主要依據(jù)，但同時也結合社會、經(jīng)濟及人才的發(fā)展需要，體現(xiàn)了學院設置與科學研究和培養(yǎng)人才緊密結合的實用主義原則。在學院設置的具體形式上，采用以傳統(tǒng)的綜合性文理學院為主體，以專業(yè)學院為輔的組織結構，基本模式是“校－學院－系”，以哈佛大學為代表。

三是以英國為代表的建立在教授治校制度之上的行政和學術權力均衡模式。英國的學院制模式較為完善，其最主要特點是學院的實體性比較強。英國大學對所屬學院的管理主要是對其發(fā)展方向等方面進行宏觀的管理和引導，對于學院常規(guī)制度的制定、課程的編制、經(jīng)費的使用、學生招生、教師聘任及學術決策等方面一般都由學院自己全權處理。大學相對松散，學院是大學學術、行政管理的重心，是獨立的法人團體，有自己的領導機構及章程，食堂、宿舍、圖書館、教堂集備。最有代表性的是牛津劍橋大學模式，學院在經(jīng)濟上和招生上是獨立的，大學是公有制，由國家撥款；而學院則為私有，自負盈虧。[4]而且在一定程度上可以說，學院制是以牛津大學、劍橋大學為代表的英國大學對世界現(xiàn)代大學制度的重要貢獻。

他山之石，可以攻玉。大學發(fā)展有其歷史延續(xù)的共性，值得繼承和借鑒，但在治理體系建設中同時應考慮其所在國家的政治經(jīng)濟體制、文化傳統(tǒng)及時代特征。我國高等教育治理體系建設也必須堅守中國特色，體現(xiàn)“中國模式”，不能簡單地移植他國做法。正如習近平總書記所講：扎根中國大地辦教育，建設具有中國特色的一流大學。

三、科學治理體系建設的基本路徑

以二級學院為中心，其治理體系建設可從外部和內部兩方面著手。

（一）外部治理體系建設方面

二級學院雖然是辦學實體單位，但卻是在學校法人實體之下，因此其治理體系建設必須首先從外部治理建設，特別是校—院共治機制的構建著手，學校治理體系、治理能力現(xiàn)代化建設是前提。

1.構建科學合理的?！宏P系

就大學內部治理體系建設而言，基本趨勢是“從直線型向扁平化發(fā)展，從科層制向事業(yè)部制轉變”，[5]凸顯“底部”學院重心。首先要明確?！航巧ㄎ?，突出二級學院的辦學主體地位。就大學的組織特征及發(fā)展邏輯來看，學校是獨立法人，學院是辦學主體,學校與學院是主辦者與承辦者的關系。學院具體承擔著教學、科研、學科建設、學生管理、行政事務管理等多項職能，直接面對廣大師生，學院領導對教學、科研和管理中的情況了解最為清楚，對學院的發(fā)展也最有發(fā)言權。學院辦學質量的高低，也直接決定著大學整體的辦學水平和實力。所以大學治理體系建設必須體現(xiàn)“以院系為本”的理念。

其次，要厘清校—院的責權邊界。針對二級學院而言，學校的職責主要體現(xiàn)在健全組織領導、規(guī)劃發(fā)展目標、日常協(xié)調指導、服務支持及檢查督促等方面，包括院系設置與調整、審定學院發(fā)展規(guī)劃、二級學院領導干部的任命考核、學校相關規(guī)章制度的建設、學院財務預決算與基礎設施建設、對外合作交流協(xié)議的簽訂等。而就二級學院來說，本著事權相宜和權責一致的原則，應擁有與其所承擔的任務和要完成的工作相適應的人、財、物支配權，學科專業(yè)發(fā)展權，招生畢業(yè)權，對外交流合作自主權，甚至可以包括講師以下評聘權（包括新進教師）、科級以下黨政人員聘任權及學院內部機構設置權。總之，學校和學院的職責可以歸結為辦教職責與辦學職責，前者突出了治校權，后者則突出了治學權。[6]

再次，要明晰校—院有效治理的邏輯路徑。針對學校與學院的角色定位和職責劃分，在校院治理關系的構建上堅持責權利相一致原則、二級學院自我發(fā)展與自我約束相結合原則和學校宏觀調控與學院辦學自主相結合原則，同時應遵循有效的邏輯路徑：第一，學院依據(jù)學?？傮w發(fā)展目標規(guī)劃制定學院發(fā)展目標與規(guī)劃，并經(jīng)學校審定，明確學院專業(yè)建設與人才培養(yǎng)、學科建設與科研工作、師資隊伍建設、學生工作、對外交流與合作、黨建工作及后勤經(jīng)費保障等方面目標任務及主要措施等；第二，學院黨政聯(lián)席會議、院長辦公會議、教授委員會、教職工代表會議、學代會等研究確定年度工作目標任務及經(jīng)費預算；第三，學校審核下達年度經(jīng)費支持及必要的人、物支撐；第四，學院黨、政、工、學分別具體實施落實并完成；第五，學院年終（階段、定期）總結檢查完成情況并接受學校檢查評定與指導。

2.健全社會利益相關者共同治理的機制體系

民主治理是治理體系現(xiàn)代化的重要特征。大學作為公益性組織，也屬于資源依賴性組織，其發(fā)展離不開社會各界支持，也應回饋社會各界。大學利益相關者共同治理的關鍵在于建立健全一種利益相關者參與共同決策的機制體制。[7]依據(jù)利益相關理論，與二級學院外部治理體系相關的社會治理主體主要包括：院外教學科研合作單位、畢業(yè)生用人單位、學生家長、校友、其他交流合作單位（包括兄弟院校）等。為此，在二級學院外部治理體系建設中，應吸收院外人士特別是校外專家建立健全教學指導委員會、學科專業(yè)建設委員會、發(fā)展咨詢委員會等組織機構，做好院外教學科研基地、校友會、家長聯(lián)系組織的建設發(fā)展，積極與專業(yè)學會、行業(yè)協(xié)會、第三方評價機構及學校相關組織平臺等聯(lián)系合作，充分發(fā)揮它們在學科專業(yè)建設、人才培養(yǎng)方案制定、產(chǎn)學研用緊密結合、辦學資源籌措，乃至學院發(fā)展目標及發(fā)展規(guī)劃確定等方面的重要作用。

（二）內部治理體系建設方面

辯證法告訴我們，內因是事物發(fā)展變化的根本，外因通過內因而起作用。因此，二級學院治理體系建設必須以做好內部總體設計為基礎，尤其是明晰治理主體的責權劃分及治理組織的日常運行。

1.明確治理主體的責權范圍

就二級學院治理主體而言，主要包括黨委（黨總支）的政治權力、院長為代表的行政權力、教授委員會（學術委員會）為代表的學術權力、教代會和學生會為代表的民主權力。其中，學院黨政聯(lián)席會議、院務會議是學院的決策機構，學院重要事項由黨政領導班子共同研究決定。學院黨組織重點做好基層黨建、干部隊伍建設、思想政治工作、黨風廉政等事項，充分發(fā)揮政治核心和保證監(jiān)督職能；行政領導班子重點做好學科專業(yè)建設、師資隊伍規(guī)劃的制定與實施，教學科研過程管理、人才培養(yǎng)體系建設、教育教學改革以及教學質量監(jiān)控與評估等；教授委員會主要行使教學、科研等活動中學術事務的審議權；涉及教職工利益和學院未來發(fā)展的重大事項均應提交教職工代表大會討論通過，黨政聯(lián)席會最終向教職工代表大會和學校黨政負責。

2.規(guī)范治理組織發(fā)揮效能的途徑方式

就二級學院治理組織參與共同治理，發(fā)揮治理效能的基本途徑方式而言，主要包括黨政聯(lián)席會議、院長辦公會、教授委員會、教代會、學生會、共青團等，要真正發(fā)揮它們的治理效能，關鍵就是要以制度的方式明確它們的職責范圍、人員構成、議事規(guī)則及監(jiān)督機制。在當前，尤其是要進一步體現(xiàn)教師和學生在學院建設發(fā)展中的意志表達，保障師生兩大利益主體的學術權力和民主權力的行使，促進形成優(yōu)良的治理文化理念。

四、做好關鍵事項，提升治理能力現(xiàn)代化水平

治理體系建設是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的基礎，治理能力現(xiàn)代化還必須依賴治理機制的健全、各相關責任人治理意識和能力的提升等重要因素。正如舒斯特（Schuster）所言，有效治理是建立在治理能力基礎上實現(xiàn)高質量、 高效率的決策。[8]

（一）加強學院領導班子建設，提升治理能力

大學學術自治最根本體現(xiàn)在于二級學院的學術自治，表現(xiàn)為“學院辦大學”。由于我國高校，尤其是地方高校在管理中長期普遍存在“唯上”“盲從”的特點，學校、學院領導大多習慣于遵從上級文件、領導講話及重點大學的要求和做法辦學，自主性、創(chuàng)新性有限。這不僅造成辦學同質化十分突出，辦學特色不明，而且也造成校院領導班子的辦學能力十分有限。尤其是地方高校的院系領導，重視自身專業(yè)發(fā)展而忽視高等教育思想建設，思想觀念相對保守，辦學理念守舊，學科視野不夠寬廣，管理能力不足等，嚴重制約著校院發(fā)展。因此，提高二級學院治理水平就必須抓好學院領導班子建設，加強政治理論和高等教育理論學習，提升“關鍵少數(shù)”的辦學興校能力，尤其是要重視院長的選拔與培養(yǎng)，不斷增強治理與辦學的“內功”。

（二）學校職能部門簡政放權，強化服務指導

美國著名教育專家亨利·萊文(Henry M. Levin)指出：從世界范圍來看，最好的大學都是能夠適當放權、相信并發(fā)揮教師和學生才能的學校。在—個學校統(tǒng)一的大構架內應該充分放權,讓最接近實際層面的人做與之相關的決策。在一般地方高校，一個焦點問題就是學校職能部門與二級學院的權力之爭問題，“盡管就行政級別而言，學校職能部門與二級學院相等，但二者之間的上下級關系卻一直是一種實然存在”。[9]因此，必須明確和堅持學院與學校職能部門之間辦學主體與協(xié)調服務的基本關系，堅持“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”原則，建立學校職能部門和學院的權力清單，強化職能部門“服務為主，管理為輔”的工作準則。既要提供政策、信息服務，也要做好日常協(xié)調、保障服務。同時，取消大學內部職能部門、二級學院領導甚至包括學校領導的行政級別，不僅有利于大學去行政化，也有利于職能部門與二級學院負責人樹立科學的權力觀和事業(yè)觀。

（三）完善校院相關規(guī)章制度，尤其是經(jīng)費管理辦法

制度建設是科學發(fā)展的關鍵因素，構建科學的二級學院治理體系，要求學校和學院都要依照學校章程等校內外規(guī)章制度，建立健全相關制度，明確每個治理主體的職責權利、治理組織的運行機制，奠定治理體系治理能力現(xiàn)代化建設的基礎。在這方面，目前一個難點和重點問題就是學院經(jīng)費劃撥。對此可以采用學院經(jīng)費打包的基本思路，即學校除提留一小部分經(jīng)費用于公共事業(yè)、職能部門和部分教輔單位的辦公費以及年終獎懲等方面開支外，將大部分經(jīng)費采用“運行經(jīng)費+專項經(jīng)費”的模式進行合理配置。具體來說，各學院的經(jīng)費主要依照其學生人數(shù)為主、學科、科研等情況為輔進行劃撥，主要包括兩個方面：一是人員支出、學生支出與運行費用等維持學院正常工作秩序的基本支出，必須讓學院進行自主管理，做到事權與財權的統(tǒng)一；二是專項支出，針對學校、學院不同階段的發(fā)展重點與突出問題，依據(jù)各學院發(fā)展基礎與發(fā)展目標而定。

（四）恰當處理黨與政、行政與學術、師與生的主要矛盾關系

事物都是由對立統(tǒng)一的矛盾組成，在二級學院內部治理主體間主要存在著黨委權力與行政權力、行政權力與學術權力、教職工權力與學生權力三對主要矛盾。構建科學的治理體系，提升治理現(xiàn)代化水平，關鍵也在于解決好它們之間的責權劃分和協(xié)調統(tǒng)一。在恰當處理這幾對矛盾關系當中，必須把握二級學院的學術組織基本特征和教書育人的根本任務。一要通過教授委員會等渠道，充分發(fā)揮教授為代表的教師隊伍在學科、專業(yè)、課程等方面的主要作用；二要遵循“以生為本”指導思想，從學生發(fā)展的利益出發(fā)，積極發(fā)揮學生在學院治理中的作用；三是黨政要在“共治善治”的目標引領下，在把握學院總體發(fā)展方向的基礎上通力合作，為師生服務，謀劃學院長遠發(fā)展；四是堅持公開公正的原則，倡導信息公開，院務公開，推進民主治理、依法治理。

總之，二級學院作為大學的辦學實體單位，進行有效治理，需要通過科學的治理結構合理分配權責，平衡利益相關者的利益關系，構建科學有效的共治善治體系及組織運行規(guī)則，形成現(xiàn)代化的治理能力。

注釋：

[1]劉克利.高校學院層面的權力配置與運行[N].中國教育報，2009-9-21,(005).

[2]吳振利.《“放管服”意見》下的普通本科院校二級學院治理探討[J].高校教育管理，2017,(4):31-37,46.

[3]石中英．大學辦學院還是“學院辦大學”[N].光明日報，2016-5-10,(013).

[4]劉愛東.傳統(tǒng)學院制管理與現(xiàn)代大學制度建設述論[J].黑龍江高教研究，2008,(10):28-31.

[5]宣勇.論大學的校院關系與二級學院治理[J].現(xiàn)代教育管理，2016,(7):1-5.

[6]林健.大學校院兩級管理模式中的權責劃分[J].國家教育行政學院學報，2009,(11):37-43.

[7]楊科正，王富平.論大學外部治理體系的構建[J].教育評論，2018,(4):56-60.

[8]SCHUSTER J, SMITH D, CORAK K, et al. Strategic Academic Governance: How to Make Big Decisions Better[M].Phoenix, Ariz: Oryx Press, 1994:21.

[9]查永軍.高校內部管理權力重心“下沉”阻力研究[J].高等教育研究，2018,(8):32-37.