王 剛

（北京市體育競(jìng)賽管理中心，北京 100050）

體育賽事作為社會(huì)文化生活中的一個(gè)重要組成部分，隨著社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和成熟。在漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中，受社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，體育賽事的內(nèi)容、形式、功能和運(yùn)作方式也在不斷變化，多元功能日益顯現(xiàn)，在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同時(shí)，也給人民群眾和社會(huì)安定帶來(lái)巨大的影響。體育賽事組織管理的成功與否，直接關(guān)系體育賽事經(jīng)濟(jì)收益的高低，關(guān)系體育賽事的安全與否、成功與否，甚至關(guān)系社會(huì)的穩(wěn)定、健康和繁榮。建立與我國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)期相適應(yīng)、符合體育競(jìng)賽發(fā)展規(guī)律、適應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要的體育賽事管理體制，制定符合體育賽事發(fā)展規(guī)律的賽事管理政策，是保障體育賽事多元功能充分發(fā)揮的前提，是促進(jìn)社會(huì)和諧的重要條件。

1 近20年體育賽事管理政策梳理

1996年，北京市頒布第16號(hào)人民政府令《北京市體育競(jìng)賽管理辦法》，這是全國(guó)范圍內(nèi)第1部體育賽事管理地方規(guī)章，規(guī)定了賽前審批—賽中監(jiān)管—賽后總結(jié)的賽事管理模式，并對(duì)舉辦賽事應(yīng)具備的條件進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)對(duì)賽風(fēng)賽紀(jì)及裁判員的管理也有具體規(guī)定。之后全國(guó)各省市如上海、天津、浙江、廣東等相繼效法出臺(tái)了自己的地方體育賽事管理辦法。2000年，國(guó)家體育總局頒布了國(guó)家體育總局令第3號(hào)，出臺(tái)了中國(guó)第1部國(guó)家層面的體育賽事管理辦法——《全國(guó)體育競(jìng)賽管理辦法》。

自2014年10月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕46號(hào)）；12月，國(guó)家體育總局印發(fā)了《國(guó)家體育總局關(guān)于推進(jìn)體育賽事審批制度改革的若干意見》（體政字〔2014〕124號(hào)）《在華舉辦國(guó)際體育賽事審批事項(xiàng)改革方案》（體外字〔2014〕519號(hào)），開始對(duì)原有體育競(jìng)賽管理體制機(jī)制進(jìn)行全面改革。2015年12月，國(guó)家體育總局頒發(fā)了《體育賽事管理辦法》（體競(jìng)字〔2015〕190號(hào)），至此，我國(guó)在新時(shí)期下的體育賽事管理體制初步確立，規(guī)定了需要申辦的體育賽事類別，明確商業(yè)性和群眾性賽事取消審批、地方綜合性運(yùn)動(dòng)會(huì)和單項(xiàng)體育賽事的管理及商業(yè)性、群眾性體育賽事的監(jiān)管由地方政府體育主管部門或地方單項(xiàng)協(xié)會(huì)自行制定。原來(lái)各地方的“體育競(jìng)賽管理辦法”實(shí)際上名存實(shí)亡，已無(wú)法執(zhí)行。

在國(guó)家體育總局新的《體育賽事管理辦法》公布2年來(lái)，地方法規(guī)跟進(jìn)速度很慢，原因在于取消群眾性、商業(yè)性賽事的審批后，地方的賽事管理上出現(xiàn)了“管理真空”，即對(duì)群眾性和商業(yè)性這一龐大賽事群體來(lái)說(shuō)，體育賽事的主管部門不再審批，看似方便了舉辦者，而實(shí)際上與賽事相關(guān)的其他管理部門依然按照本部門、本行業(yè)的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行管理，且需要體育主管部門同意。這其中尤以北京市最具代表性，1 000人以上的群眾性、商業(yè)性賽事因?yàn)椤侗本┦写笮腿罕娦曰顒?dòng)管理?xiàng)l例》的現(xiàn)行地方法規(guī)而無(wú)法自由舉辦，限制了社會(huì)辦體育的積極性，也存在一定的安全隱患，急需體育賽事管理政策的引導(dǎo)、服務(wù)和保護(hù)。

2 北京市體育競(jìng)賽現(xiàn)狀

從北京這2年的實(shí)際管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，目前的賽事管理政策很好地推進(jìn)了體育競(jìng)賽市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，新的賽事IP層出不窮，社會(huì)力量辦賽的積極性大幅提高，但也相應(yīng)帶來(lái)一些新的問題。例如，賽事分類不明確，不能完全覆蓋新的競(jìng)賽形式；地方情況復(fù)雜，《北京市體育競(jìng)賽管理辦法》不能根據(jù)上行法及時(shí)修訂完善，具體操作細(xì)節(jié)無(wú)法可依；地方法規(guī)不統(tǒng)一，商業(yè)性、群眾性賽事體育部門取消了審批，但賽事組織過(guò)程中涉及的其他部門，如公安局、交管局等依然按照相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行審批等。

我國(guó)目前對(duì)體育賽事的管理采取分級(jí)分類的管理方式，國(guó)家體育總局負(fù)責(zé)國(guó)家級(jí)及以上的賽事管理，地方政府負(fù)責(zé)省市級(jí)賽事的管理。商業(yè)性、群眾性賽事取消審批后，對(duì)國(guó)際比賽及列入總局《賽事名錄》內(nèi)的全國(guó)性賽事的管理影響不大，這些賽事依然由政府主導(dǎo)，走申辦審批制度。但到省市一級(jí)就出現(xiàn)了種種問題，因?yàn)槿∠麑徟纳虡I(yè)性、群眾性賽事大部分在地方舉辦，即使是國(guó)家級(jí)的商業(yè)性、群眾性賽事，不向全國(guó)各單項(xiàng)協(xié)會(huì)申報(bào)，也要接受舉辦地政府各相關(guān)部門的管理。這就產(chǎn)生了新的矛盾，以北京為例，這樣一部分賽事處于無(wú)人管理的“真空地帶”：符合商業(yè)性、群眾性賽事的性質(zhì)和規(guī)模，又符合公安部門對(duì)大型群眾性活動(dòng)管理的定義。所以，體育部門不能前置審批，只能事中、事后進(jìn)行監(jiān)管，由公安部門進(jìn)行前置審批。北京市公安局及各區(qū)公安局根據(jù)北京市人民代表大會(huì)于2010年修訂的《北京市大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》規(guī)定，依法進(jìn)行審批，賽事需要主辦方提供行業(yè)主管部門的意見，但體育部門按照新的規(guī)定不能出具帶有“同意”“無(wú)異議”等審批意味的信函。這樣的賽事一般有3種出路：（1）不再舉辦。這樣實(shí)際上打壓了社會(huì)辦賽的積極性，不能做到百花齊放、百家爭(zhēng)鳴；（2）通過(guò)關(guān)系請(qǐng)政府部門主辦或承辦，走審批的程序，這實(shí)際又回歸了老路，違背了制定46號(hào)文件的初衷；（3）私自舉辦。私自舉辦的賽事具有一定的安全隱患，也不利于地方體育主管部門掌握市場(chǎng)準(zhǔn)確信息。

3 北京市體育競(jìng)賽管理政策存在的問題及其成因

3.1 政策內(nèi)容的針對(duì)性不強(qiáng)

到目前為止，北京市體育競(jìng)賽政策內(nèi)容一直以“政策措施”的形式納入體育產(chǎn)業(yè)政策，與體育競(jìng)賽有關(guān)的特殊政策很少，取消審批后的政策尚未出臺(tái)。北京現(xiàn)行的體育競(jìng)賽專項(xiàng)政策基本涉及全國(guó)各類體育競(jìng)賽的管理，但對(duì)體育競(jìng)賽政策的深入分析罕見。從內(nèi)容上看，到現(xiàn)在為止，北京體育競(jìng)賽政策基本上是以宏觀指導(dǎo)為基礎(chǔ)，中觀、微觀層面較少，缺乏必要的針對(duì)性。

3.2 政策結(jié)構(gòu)體系不完善

部分學(xué)者將稅收政策、投融資政策和政府財(cái)政補(bǔ)貼政策作為職業(yè)體育穩(wěn)定初期的產(chǎn)業(yè)政策。這些政策是北京目前需要制定和頒布的政策，這既是北京市現(xiàn)階段需要的穩(wěn)定政策，也是轉(zhuǎn)變政府職能、改革體育競(jìng)賽管理體制和運(yùn)行機(jī)制的政策。但目前的北京市體育競(jìng)賽政策的體制結(jié)構(gòu)主要由全國(guó)體育賽事的組織與管理構(gòu)成?，F(xiàn)階段，北京市要平衡市場(chǎng)與政府的關(guān)系，主要以市場(chǎng)為主體，加強(qiáng)政府監(jiān)管和服務(wù)。從總體上看，北京體育競(jìng)賽政策體系的結(jié)構(gòu)仍然不完善，一方面，政策在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上仍處于穩(wěn)定階段；另一方面，還缺乏反壟斷政策、高層次人才政策等增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的政策，目前政策發(fā)展不還夠成熟。

3.3 政策法律效力偏低

在法律背景下，產(chǎn)業(yè)政策的有效性主要表現(xiàn)為規(guī)范有效性和有效執(zhí)行性。從規(guī)范效果的角度看，北京現(xiàn)行體育競(jìng)賽政策的規(guī)范效果由高到低依次為：全國(guó)人民代表大會(huì)制定的體育法、國(guó)務(wù)院頒布的政策、行政長(zhǎng)官頒布的政策。體育及相關(guān)部門政策主要以“軟法”的形式進(jìn)行?！败浄ā迸c“硬法”的主要區(qū)別在于，“硬法”明確規(guī)定了違法責(zé)任，而“軟法”卻沒有違法責(zé)任。同時(shí)，也存在責(zé)任規(guī)范的缺失及政策法規(guī)的約束力、國(guó)家強(qiáng)制力低等現(xiàn)象。

3.4 部分政策存在重復(fù)性與滯后性

一些具有代表性的政策多是以較為籠統(tǒng)的術(shù)語(yǔ)“逐步建立”“積極培育”和“鼓勵(lì)發(fā)展”提出要求。北京市政策內(nèi)容基本相同，沒有明顯變化。這是因?yàn)楸本┦虚L(zhǎng)期以來(lái)對(duì)體育賽事的關(guān)注程度較低，缺乏政策創(chuàng)新。政策滯后，內(nèi)容滯后，績(jī)效落后。從北京體育競(jìng)賽政策內(nèi)容的可重復(fù)性業(yè)可以看出北京體育競(jìng)賽政策頒布實(shí)施的滯后性。政策的出臺(tái)是為了解決一定問題，雖然目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不可能一蹴而就，但是政策內(nèi)容的反復(fù)、重復(fù)中也在某種方向上表明，北京在實(shí)施政策理念和解決相關(guān)問題方面已經(jīng)落后。

3.5 組織管理改革問題

如果完全放開體育競(jìng)賽的賽前管理，單純改為賽中、賽后監(jiān)管，對(duì)公安系統(tǒng)中來(lái)說(shuō)，還存在一些難題。根據(jù)目前的大型活動(dòng)管理辦法，公安系統(tǒng)無(wú)法直接認(rèn)可自然人或公司出具的賽事組織的文件，仍需要相關(guān)體育主管部門出具文件，以便在遇到問題時(shí)能夠查找負(fù)責(zé)主體。以往由體育部門進(jìn)行前置審批，公安系統(tǒng)在審批大型活動(dòng)時(shí)能做到有據(jù)可依，一旦完全放開，最后的審批實(shí)際上就得依賴公安的后置審批。這無(wú)疑增大了公安系統(tǒng)對(duì)屬于大型活動(dòng)范疇內(nèi)的體育賽事的管理難度，尤其涉及反恐法及北京作為首都的特殊性，公安部門一方很難完全配合。

根據(jù)目前的改革思路，國(guó)家體育總局正在擴(kuò)大項(xiàng)目行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)威性和影響力。對(duì)此，北京也可以考慮擴(kuò)大各個(gè)項(xiàng)目行業(yè)協(xié)會(huì)在組織、運(yùn)行和服務(wù)賽事方面的空間。但需要面對(duì)一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的問題：由于歷史原因和現(xiàn)實(shí)困難，北京市很多項(xiàng)目行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展滯后，存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善、專職人員缺乏、工作水平能力有限等問題，顯然在短時(shí)期內(nèi)，將不同項(xiàng)目的比賽放到項(xiàng)目協(xié)會(huì)去進(jìn)行組織、運(yùn)行和服務(wù)，難度比較大。但這是一個(gè)改革的方向，應(yīng)逐步提升項(xiàng)目協(xié)會(huì)的賽事組織服務(wù)能力，最終通過(guò)項(xiàng)目行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)賽事的組織運(yùn)行，真正落實(shí)“放管服”。從“放管服”的角度來(lái)看，體育部門對(duì)賽事的賽前審批轉(zhuǎn)型為賽中和賽后的服務(wù)和評(píng)估，那么就應(yīng)將工作重心轉(zhuǎn)化為制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、放開準(zhǔn)入門檻。但目前總局和各項(xiàng)目協(xié)會(huì)并沒有制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，市級(jí)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的思路如何建立、如何真正落實(shí)由賽前審批轉(zhuǎn)換為賽中服務(wù)和賽后評(píng)估，是一個(gè)需要共同解決的難題。

3.6 關(guān)于取消體育賽事行政審批和加強(qiáng)體育賽事監(jiān)督管理問題

隨著體育總局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育賽事活動(dòng)監(jiān)督管理的意見》，體育競(jìng)賽表演業(yè)開始出現(xiàn)一種質(zhì)疑體育總局開倒車變相進(jìn)行賽事審批的聲音。在體育產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的當(dāng)下，取消體育賽事的賽前審批和全面加強(qiáng)賽中的監(jiān)督管理、賽后的評(píng)估總結(jié)是一個(gè)有機(jī)整體，這3項(xiàng)工作有效銜接才是一個(gè)效率與質(zhì)量并重的健全流程。如果只單純?nèi)∠麑徟鷻?quán)，而沒有后續(xù)配套的監(jiān)管文件，那么，體育賽事將處于一種野蠻生長(zhǎng)、混雜無(wú)序、監(jiān)管真空、魚龍混雜的危險(xiǎn)境地。體育賽事審批權(quán)取消后，企業(yè)辦賽的熱情在很大程度上確實(shí)被激發(fā)，企業(yè)辦賽的數(shù)量呈現(xiàn)井噴式爆發(fā)，尤其馬拉松和搏擊這2項(xiàng)運(yùn)動(dòng)，賽事更是如雨后春筍般遍地皆是。但與此同時(shí)，一些體育行政部門因?yàn)樵谫愂聦徟鷻?quán)被取消后沒有新的政策支持，而在賽事監(jiān)管過(guò)程中缺位、失位，導(dǎo)致賽事處于監(jiān)管真空狀態(tài)。這導(dǎo)致了3個(gè)后遺癥：（1）賽事舉辦方缺乏商業(yè)誠(chéng)信，借助冒牌選手欺詐贊助商和觀眾等問題引起了非常強(qiáng)烈的社會(huì)負(fù)面輿論；（2）因?yàn)槿鄙袤w育主管部門的審批，很多商業(yè)賽事因沒有了體育主管部門的信用效應(yīng)和支持而無(wú)法順利舉辦賽事；（3）隨著體育產(chǎn)業(yè)概念備受追捧，一大批根本沒有體育產(chǎn)業(yè)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)也紛紛開始辦賽，但因?yàn)槿狈I(yè)經(jīng)驗(yàn)，主辦方的業(yè)余水準(zhǔn)引發(fā)詬病，辦賽流程不夠精細(xì)和科學(xué)、大型群體聚集的風(fēng)險(xiǎn)激增、沒有危機(jī)公關(guān)預(yù)案等。在體育審批權(quán)被取消之后，越來(lái)越多的體育產(chǎn)業(yè)從業(yè)者開始呼吁體育主管部門出臺(tái)完善的監(jiān)督制度，最好是能出臺(tái)行業(yè)準(zhǔn)入制度和信用黑名單制度，最大程度維護(hù)行業(yè)的名譽(yù)，防止害群之馬摧毀整個(gè)行業(yè)的社會(huì)公信力。

過(guò)去，由于體育審批制度的存在，沒有體育主管部門審批，賽事根本無(wú)法落地，這限制了很多企業(yè)辦賽的積極性。如今，體育審批權(quán)被取消，卻出現(xiàn)了各種欺詐混亂、魚目混珠、泥沙俱下、敗壞體育聲譽(yù)的負(fù)面案例，這足以引起警惕。因此，加強(qiáng)體育賽事的賽中監(jiān)督管理、賽后評(píng)估總結(jié)、建立行業(yè)準(zhǔn)入制度、引入行業(yè)黑名單制度都勢(shì)在必行，否則再放任下去，只會(huì)劣幣驅(qū)逐良幣。有鑒于此，國(guó)家體育總局及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育賽事活動(dòng)監(jiān)督管理的意見》。

如何避免“一放就亂，一管就死”，特別是對(duì)一些大型觀賞性賽事和參與人數(shù)多的大眾體驗(yàn)賽事來(lái)說(shuō)，各部門的資源如何整合、如何協(xié)調(diào)，哪個(gè)部門 牽頭，如何保證賽事安全、有序、健康發(fā)展，各部門如何體現(xiàn)“放”和“服”，怎么落實(shí)“管”，這些在全國(guó)賽事管理辦法中沒有明確的內(nèi)容，在北京市如何落實(shí)，如何提升效率，需要大家集思廣益，集體決策，最終形成各部門之間的合力，盡快出臺(tái)和落實(shí)北京市體育賽事組織和管理辦法。