王歐　楊非凡

摘 要：? 研究討論了政府與社會組織在合作治理中的關(guān)系問題。既有認(rèn)識相對碎片化，缺少在整體性視角下對合作治理發(fā)展?fàn)顩r的認(rèn)知。以國內(nèi)外最新研究為基礎(chǔ)，基于國家-社會二元論視角，從角色定位、主體間關(guān)系及治理成效三個維度，梳理合作治理的發(fā)展特征、邏輯;并基于合作治理中存在的偏離社會、依賴政府兩類合作失靈的現(xiàn)象，揭示了影響政府與社會組織合作關(guān)系的關(guān)鍵機(jī)制。由此提出，對于合作治理的研究應(yīng)該著眼于治理績效，探討不同主體特定作用的發(fā)生機(jī)制，從整體性的互動關(guān)系入手，探究和推進(jìn)合作治理的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：合作治理;政府和社會組織;國家-社會關(guān)系

中圖分類號：?? D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-055X（2019）03-0108-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.03.012

隨著現(xiàn)代社會主體、需求的多元化，以合作形式開展社會治理已成為世界性的發(fā)展趨勢[1]。中國的社會組織近年增長快速，2007—2017年，在民政部登記的組織數(shù)量已從38.7萬個增長至76.2萬個①。除了數(shù)量上的迅猛增長，社會組織也在公共服務(wù)、政策倡導(dǎo)等領(lǐng)域日益成為政府的得力助手。認(rèn)識和剖析合作治理的運作機(jī)理，有助于進(jìn)一步理解中國社會轉(zhuǎn)型、社會發(fā)展和社會治理的內(nèi)在邏輯[2]。

如何認(rèn)識政府與社會組織的合作治理？“國家-社會”的關(guān)系是一種有效的認(rèn)識維度。合作治理呈現(xiàn)了政府與社會組織間的非沖突性互動[3]。兩者關(guān)系的內(nèi)涵究竟為何？何者占據(jù)主導(dǎo)地位、承擔(dān)支配角色？是“行政吸納社會”[4]抑或“共生式發(fā)展”[5]？政府與社會組織如何及為何作出合作治理的行為選擇，這個選擇又將產(chǎn)生怎樣的影響？這些都成為學(xué)者們研究和爭論的焦點[6-7]。既有文獻(xiàn)著重揭示特定的合作治理關(guān)系形態(tài)或特征，但多是碎片化的認(rèn)識?；蚴敲枋瞿骋活愱P(guān)系形態(tài);或者評判某一種作用方式，并假定采取合作治理的手段和方式是應(yīng)當(dāng)、有效的。而這些缺少整體性、框架性的認(rèn)識和剖析，尤其忽略了對失效的合作治理現(xiàn)象及原因的探討和反思。

本文以國家-社會二元論為觀察視角，梳理合作治理中政府與社會組織的角色定位及關(guān)系形態(tài)，呈現(xiàn)合作治理的結(jié)構(gòu)內(nèi)涵及運作機(jī)制。以角色定位、關(guān)系形態(tài)及治理成效三個維度作為分析框架，梳理政府與社會組織合作治理的相關(guān)研究，形成對此的整體性認(rèn)識。首先，我們將討論合作治理中政府與社會組織各自的職責(zé)角色;其次，論述合作治理主體間的關(guān)系，既關(guān)注政府、社會組織的能力與作用，也闡釋其互動形態(tài)、關(guān)系模式等;最后針對合作治理失效的困境，分析影響治理效果的因素。

依據(jù)社會組織的成立方式，我們將社會組織劃分為官辦和草根（NGO）兩類，其成立和運作方式分別為自上而下和自下而上兩條路徑[8-9]。不少學(xué)者將草根類同于未在民政部門登記、不具有合法身份的社會組織[3，10-11];但合作治理語境正是對國家社會關(guān)系的調(diào)整，呈現(xiàn)著政府與社會組織關(guān)系轉(zhuǎn)變。因而本文以合作治理情境下，更為關(guān)鍵和重要的社會組織發(fā)展路徑問題為標(biāo)準(zhǔn)，界定兩種類型的社會組織。

一、合作治理中的政府、社會組織角色

（一）合作治理中的政府角色

“治理”一詞最早由M.Polanyi提出，他將自發(fā)、多中心秩序的論述引入科學(xué)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與自由的討論中[12]。R.A.Dahl則從“多元政治”（polyarchy）的角度拓展了這一概念，討論了多元主義在民主領(lǐng)域的意義和價值[13]。E.Ostrom通過對公共池塘資源（public pool resources）治理的制度框架、美國地方公共服務(wù)供給改革等進(jìn)行討論，提出并逐步發(fā)展了多中心（polycentricity）治理理論[14]。

治理理論的提出適應(yīng)于學(xué)界調(diào)整政府角色的討論。一部分學(xué)者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)向地方和社會分權(quán)，下放公共權(quán)力，實現(xiàn)公權(quán)力行使的多元參與。他們關(guān)注權(quán)力的分散、權(quán)力主體的轉(zhuǎn)移及公共權(quán)力的行使等問題，而這個過程必然需要調(diào)整政府與社會組織、第三部門、私營企業(yè)、公民等主體的關(guān)系[15]。另一部分學(xué)者則更強(qiáng)調(diào)政府將公共權(quán)力和公共責(zé)任共同向社會轉(zhuǎn)移，認(rèn)為要為公民、社會讓渡和提供更為寬闊的行為空間。政府的直接參與者和主導(dǎo)者角色，被漸進(jìn)地弱化為間接參與者和統(tǒng)籌、監(jiān)督者[16]。政府治理角色的轉(zhuǎn)變，意味著治理主體間關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。通過梳理合作治理中政府的角色內(nèi)涵、職責(zé)承擔(dān)及轉(zhuǎn)變，既能深化對合作治理發(fā)展的剖析，也能加強(qiáng)對治理主體間關(guān)系和社會治理變遷的認(rèn)知。

1.公共權(quán)力分散與職責(zé)承擔(dān)

在分析政府的職責(zé)范圍時，治理理論主張減少政府的直接干預(yù)（rolling back），強(qiáng)調(diào)政府向社會讓渡空間，通過購買、外包等方式將市場競爭引入治理過程，利用市場機(jī)制的自主運作提高公共服務(wù)供給和公共行政效率。一部分學(xué)者關(guān)注治理中的政府角色轉(zhuǎn)變，政府被視為以“支持者”“協(xié)調(diào)者”的身份介入公共領(lǐng)域、參與公共治理。但政府并非簡單地不作為，而是要在治理主體間難以達(dá)成有效溝通或產(chǎn)生矛盾無法自我解決的情況下發(fā)揮作用;它仍然需要行使自身的公共職責(zé)，承擔(dān)公共裁決[17]。另一部分學(xué)者更強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力轉(zhuǎn)移中，各主體行為邊界的劃分。當(dāng)公共權(quán)力從政府向社會主體轉(zhuǎn)移時，即在政府向社會賦權(quán)的過程中，頻頻出現(xiàn)社會對公共權(quán)力承接真空等問題;即社會未能具備足夠的能力承接公共權(quán)力，獨立開展社會治理和管理[18]，且這一狀況在新興的社會組織中更為突出。此外，多元主體的合作治理也帶來治理“碎片化”等問題[19]，多元主體間難以形成合力推進(jìn)社會治理進(jìn)程。

基于這些實踐困境，政府的“元治理”價值逐漸被學(xué)界重新認(rèn)識。通過行政改革的“整體性治理”，政府體制內(nèi)部的整合和統(tǒng)一，可促進(jìn)治理活動效率和效益的提升，提高治理的有效性[20]。政府機(jī)構(gòu)和職能的整合，是解決治理“碎片化”帶來的社會關(guān)系破碎、社會矛盾沖突加劇、管理真空狀態(tài)等問題的重要方式和手段[21]。這一“整體性治理”的實現(xiàn)涉及政府政策工具的運用，需要通過建構(gòu)政策制定、執(zhí)行的“政策網(wǎng)絡(luò)”，以網(wǎng)絡(luò)化的管理和信息、資源溝通，整合相關(guān)主體關(guān)系及其行動來提高行政效率[22]。治理過程中網(wǎng)絡(luò)化工具的運用，成為近期研究和討論的重要議題[23]。在政府治理角色轉(zhuǎn)變的語境下，如何調(diào)整政府與社會主體間的關(guān)系，實現(xiàn)合作治理的有效性等，既有研究已為深入討論提供了觀察視角和基礎(chǔ)。

2.作為統(tǒng)籌與監(jiān)督者的政府

隨著社會組織參與合作治理的深入，政府如何轉(zhuǎn)變治理角色、如何實現(xiàn)多元治理主體間的權(quán)責(zé)界分、如何實現(xiàn)合作治理的有效性等成為討論的重點。政府作為公共權(quán)力的核心載體，首先要以“統(tǒng)籌者”的身份規(guī)劃社會治理格局[24-25];其次，作為“監(jiān)督者”又要履行公共職責(zé)，致力于提高公共政策的有效性[26]。

這些討論都集中于政府的統(tǒng)籌和監(jiān)督職責(zé)，這在對實踐問題的分析中尤為突出。在政府購買服務(wù)的研究中，政府監(jiān)督和監(jiān)管的職責(zé)被強(qiáng)調(diào)，政府既要通過平等合作和社會組織共同推進(jìn)社會治理，又要從大局著眼有序推進(jìn)治理進(jìn)程[27]。政府在參與社會治理，尤其是參與社區(qū)治理的過程中，往往更需要承擔(dān)起政策制定者、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃者的角色。政府與社區(qū)居委會的關(guān)系、政府扶持社區(qū)居委會建設(shè)的做法等，都影響著政府與參與治理的社會組織間關(guān)系內(nèi)涵[28]。在多元主體參與的公共危機(jī)治理情境中，政府的宏觀調(diào)控、社會組織作為“聯(lián)動伙伴”及兩者互動都會影響社會治理的有效性[29-30]。

（二）合作治理中社會組織的角色

面對政府失靈和市場失靈的治理困境，社會組織作為替代者出現(xiàn)并發(fā)展，Giddens將社會組織參與治理視為解決公共問題的“第三條道路”[31]。政府通過服務(wù)購買將社會組織引入社會治理領(lǐng)域，這一選擇基于社會組織三個層面的特殊屬性，即專業(yè)性、社會性和非營利性。

首先，社會組織具有專業(yè)性，它能夠彌補(bǔ)特定服務(wù)領(lǐng)域中政府專業(yè)知識和能力的不足，提供專業(yè)和高質(zhì)量的公共服務(wù)。其次，社會組織具有較強(qiáng)的社會性，能代表社會表達(dá)訴求，更易于得到社會的支持和認(rèn)同。此外，社會組織參與能夠有效降低治理成本，減少治理中的機(jī)會主義行為，降低談判、監(jiān)督和執(zhí)行等交易成本。

社會組織的特殊屬性如何影響其在合作治理中的角色承擔(dān)？它們是必然有效的嗎？什么因素影響社會組織在合作治理中的角色和治理成效？我們認(rèn)為，社會組織參與的合作治理并不是必然有效的，它們在知識立場、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、行動路徑和行動策略上可能存在偏離。盡管社會組織具有專業(yè)性、社會性和非營利性，但社會組織以何種程度深入到治理進(jìn)程，其自由裁量權(quán)范圍與政府既有權(quán)責(zé)邊界如何劃分等，都將影響社會組織作用的發(fā)揮、合作治理的成效。就社會組織管理的宏觀制度環(huán)境而言，組織發(fā)展的半專業(yè)化處境和弱自由裁量權(quán)始終是研究的熱點;其自身發(fā)展的不足和缺失，也被視為導(dǎo)致合作治理多方不滿困境的源頭[32]。但本文的討論聚焦于微觀和中觀層面的社會組織合作治理角色與治理成效，因而暫不論述制度、政策等宏觀環(huán)境因素的影響。

1.知識立場和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的精英化

在合作治理中，社會組織的知識立場相對當(dāng)?shù)厣鐣蔷⒒?。一方面社會組織尤其是專注環(huán)保問題的社會組織，其目標(biāo)制定源于國際經(jīng)驗，在具體的社區(qū)實踐中未必具備直接推行的社會、技術(shù)基礎(chǔ)[33]。因此社會組織擁有的是科學(xué)化、體系化、可復(fù)制的知識體系，但往往與特殊性強(qiáng)、靈活變動和碎片化的地方知識存在隔閡。另一方面社會組織所依托的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是由精英主導(dǎo)的。多元主體參與的社會治理項目，其推進(jìn)多由基層政府指導(dǎo)和社會組織協(xié)助，并依靠物業(yè)、業(yè)主委員會等具體落實。小區(qū)居民作為政策宣傳和動員的對象往往處于被動認(rèn)知和接受的位置，他們與社會組織間的聯(lián)系往往是松散脆弱的。但是社會組織宣傳和倡導(dǎo)工作開展的有效性，必然建立在小區(qū)居民的信任與認(rèn)可之上[34]。作為外來服務(wù)供給方，取得地方社會對供給身份的信任、服務(wù)能力的認(rèn)可等，是社會組織參與社會治理最為必要也最為困難的環(huán)節(jié)，需要時間的積累和實踐的磨合[35]。而這一長期性的扎根工作，正是眾多社會組織所欠缺的。

2.資源偏好與策略性行為選擇

在治理活動的開展中，社會組織的治理資源往往依賴于政府。盡管社會組織不以營利為目的，但資源要素仍然是影響其行為選擇的重要因素[36];這一影響在草根社會組織中更為顯著[37]。實踐中，來自政府的資源往往成為社會組織更為偏好的選項，這不僅是因為政府的資源相比其他主體更為豐富和穩(wěn)定[38]，還因為由政府作為項目資源的供給方能使社會組織更為順利地進(jìn)入社會治理場域、接觸服務(wù)對象[39]。

在公共服務(wù)供給中，社會組織的行動路徑和行為選擇是策略性的。盡管政府與社會組織合作開展治理活動，但治理目標(biāo)的設(shè)定、治理進(jìn)程的推動、項目把控和不同主體間的聯(lián)絡(luò)等，仍然受到基層政府的選擇偏好、行政壓力等因素的制約。這一方面是因為社會組織的生存和發(fā)展空間在政府的管控之下，另一方面如何處理與政府間關(guān)系、獲取更大的生存和發(fā)展空間，是影響社會組織策略選擇的關(guān)鍵因素[40]。因此當(dāng)治理政策目標(biāo)與社會要求不一致時，社會組織更傾向?qū)⒄恼咭笾糜谥匾恢茫x擇以策略化手段完成政府的政策目標(biāo)和要求[41-42]。

二、合作治理中的政府、社會組織關(guān)系

在合作治理情境中，政府與社會組織各自承擔(dān)特定的治理角色，差異的角色內(nèi)涵和特征呈現(xiàn)著迥異的治理主體關(guān)系與結(jié)構(gòu);而不同的主體間關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)，也影響著治理主體的職責(zé)承擔(dān)和治理成效的發(fā)揮。在國家-社會二元視角下，合作治理的政府、社會組織關(guān)系主要包括“政府或社會組織主導(dǎo)的合作治理”“政府與社會組織互構(gòu)的合作治理”兩種類型。以下，本文就這兩種關(guān)系類型作進(jìn)一步論述。

（一）政府或社會組織主導(dǎo)的合作治理

社會組織和政府間的非沖突性關(guān)系，是社會治理中更為普遍和重要的關(guān)系形態(tài)，成為學(xué)者關(guān)注的重點。雙方關(guān)系的非沖突性既表現(xiàn)為政府主導(dǎo)模式下，政府對社會組織的控制和支持;也表現(xiàn)為社會組織主導(dǎo)模式下，社會組織的能動性。政府對社會組織的控制，是影響兩者關(guān)系的關(guān)鍵因素。政府作為公共權(quán)威的掌控者，吸納社會組織，開展社會治理[4];但這不單是政府意圖性的結(jié)果，它發(fā)生于行政、權(quán)力結(jié)構(gòu)的運作邏輯中。政府購買服務(wù)的過程也是政府嵌入社會的過程，它蘊(yùn)含著一種新型的國家和社會關(guān)系：政府居于主導(dǎo)地位，將社會引入治理，能夠直接介入社會組織、維持對社會的控制;但隨著社會組織參與治理的深入，政府主導(dǎo)者角色的內(nèi)涵也正發(fā)生變化[43]。合作治理既能強(qiáng)化傳統(tǒng)的國家與社會關(guān)系，又塑造了政府與社會組織關(guān)系新的可能性。政府對社會組織控制力的強(qiáng)弱和形式，將影響合作治理中政府與社會組織各自的角色承擔(dān)，并進(jìn)一步塑造治理主體間的關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)。

政府的支持，對合作治理的實現(xiàn)是關(guān)鍵和必要的。一方面，政府需要為多元社會主體的參與提供互動平臺，保證合作的有效開展[44]。社會組織作為社會主體，其參與社會治理所需的公共權(quán)威在很大程度上也源于政府賦予[45]，因而政府需要通過分權(quán)等方式，向社會組織提供公共權(quán)力行使的合法性。另一方面，政府需要供給公共資源以保障合作治理項目的順利開展和有效運作[46]。這里的政府更傾向于以“指導(dǎo)者”的身份參與到社會培育的過程中，在社會組織力量相對弱小的時候引導(dǎo)能力的建構(gòu)。但是就合作治理而言，針對公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移和承接、多主體間關(guān)系實質(zhì)的討論等都略顯薄弱。

另一部分學(xué)者關(guān)注社會組織的能動性，認(rèn)為社會組織能夠采取策略性行為，獲取自身的發(fā)展空間并影響政府。政府與社會組織的關(guān)系具有“非協(xié)同性”。差異的組織架構(gòu)和制度體系，使得不同的政府部門、層級在處理與社會組織關(guān)系時會采取不同的行為策略。這一政策執(zhí)行邏輯的差異為社會組織提供了多元的可能性和機(jī)會，社會組織需要鑒別和應(yīng)對這一差異，盡可能地爭取自身合理的發(fā)展空間[47]。其中“做加法”是社會組織重要的策略選擇之一[48]，合作治理情境中的社會組織，更傾向于選擇和完成“錦上添花”的治理任務(wù)，優(yōu)先獲取政府的認(rèn)可和信任，并策略性地調(diào)整、安排自身發(fā)展的方向和目標(biāo)。

此外，合作治理中的社會組織作為政府與社會的樞紐，還發(fā)揮著協(xié)調(diào)溝通、矛盾化解的作用[5]。社會組織所具有的特殊知識體系，使其在特定治理活動中能有效彌補(bǔ)政府治理能力和角色的缺失，如在扶貧、慈善、社會救助等具備強(qiáng)專業(yè)性的實踐領(lǐng)域能與政府實現(xiàn)角色互補(bǔ)[49-50]。而實踐中基層政府與社會組織的合作還形成了其特定的合作機(jī)制，如“借道”機(jī)制等，以社會組織為中介和聯(lián)結(jié)開展治理活動;由此也形成了特定的政府與社會組織合作的治理模式，解決特殊制度、政策環(huán)境下的治理困境[51]。

（二）政府與社會組織互構(gòu)的合作治理

在討論合作治理中的政府、社會組織時，不少學(xué)者認(rèn)為雙方是相互影響、相互建構(gòu)的，因而關(guān)注兩者間互動關(guān)系及模式等。依據(jù)合作治理中政府與社會組織關(guān)系的傾向性，雙方關(guān)系可劃分為“共生”[5]和“非對稱依賴”[52]兩種類型。前者突出合作治理是雙方相互需要的共同行為選擇;這一關(guān)系形態(tài)中，政府與社會組織作為合作伙伴[53]，以促進(jìn)公共利益最大化為目標(biāo)進(jìn)行平等合作、共同治理。后者側(cè)重其非對稱屬性，如資源要素等會影響兩者各自參與合作治理的范圍和深度，從而形成差異的合作治理結(jié)構(gòu)。其中，政府社會治理的控制權(quán)分配與調(diào)整，社會組織反訴政府的空間范圍、反訴能力及其對治理的影響等，都影響著治理中政府與社會組織關(guān)系形態(tài)的內(nèi)涵與發(fā)展[7]。

草根社會組織作為社會自生、自發(fā)的社會組織，在自身能力建設(shè)及影響力方面，相對其他組織形式都顯得更為薄弱。因而，合作治理中的草根社會組織更可能與某個下級政府或特定的政府部門，形成脆弱、偶然的“權(quán)益共生”關(guān)系，從而策略性地獲得自身的生存空間[3]。在草根社會組織的策略選擇中，利益要素是不容忽視的關(guān)鍵影響因素，政府與社會組織間的“利益契合”程度越高，雙方合作治理“共生”的空間越大、可能性越強(qiáng)[54]。

相對于共生關(guān)系，依附關(guān)系更強(qiáng)調(diào)治理主體間對于特定要素、組織模式的完全依賴[55]97-100。在公共服務(wù)供給中，與政府合作的企業(yè)、社會組織都呈現(xiàn)對政府信息網(wǎng)絡(luò)、組織架構(gòu)的依賴性，以之為生產(chǎn)和社會活動開展的基礎(chǔ)[56]。類似的狀況也發(fā)生在國際社會組織與地方政府的合作治理項目中，具有標(biāo)準(zhǔn)化和成熟治理模式的國際社會組織，同樣被地方政府形塑，逐步成為單純的出資方[57]。

政策倡導(dǎo)和公共服務(wù)是政府與社會組織主要的合作領(lǐng)域[58]。首先，政府的行政干預(yù)和資金資助會影響社會組織[46]，基層政府偏好、管理手段、資源供給方式等也是重要的影響因素[59]。但這并不意味著社會組織只是被動地接受政府要求，受制于政府;管控下的社會組織往往對機(jī)會更為敏感，也更傾向于發(fā)掘和強(qiáng)化其中的積極因素[58]。當(dāng)政府參與政策倡導(dǎo)等治理過程時，社會組織會采取策略性的手段處理與政府的關(guān)系，如通過“軟化（softer）”的方式，盡量發(fā)揮自身優(yōu)勢[60]。

三、合作治理的失靈與影響因素

政府與社會組織的合作治理，不論是政府或社會組織主導(dǎo)，還是政府與社會組織互構(gòu)的治理關(guān)系，都不意味著社會治理的必然有效。合作關(guān)系是這種治理形式的載體、特征，但善治才是核心目的。從合作關(guān)系到治理績效之間，還存在著諸多影響因素，對這些影響因素的分析，有利于認(rèn)識合作關(guān)系的具體實踐過程，推動實現(xiàn)合作治理的預(yù)期績效。對這些影響因素的分析，學(xué)界一般是從治理失敗的案例中進(jìn)行總結(jié)。

（一）偏離社會的合作治理

在公共服務(wù)的供給中，社會組織與社會并非必然一致。這種不一致主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面在治理角色的定位上，社會組織與社會的服務(wù)對象間可能存在偏差。社會組織在承擔(dān)公共服務(wù)供給、參與社會治理的過程中，在治理目標(biāo)、對治理的認(rèn)知、實施治理的手段等維度與社會主體間存在隔閡甚至是背離[61];尤其在涉及利益、權(quán)利等問題時，雙方關(guān)系常常具有沖突性。另一方面在治理目標(biāo)的選擇、實施治理的手段、對治理的認(rèn)知等維度，社會組織和社會之間本就存在偏差。在治理目標(biāo)的選擇上，社會組織更傾向于長遠(yuǎn)、整體性的目標(biāo)定位;社會民眾則更關(guān)注實用性和功利性，考量對生活的直接影響[62]。因而在評估治理風(fēng)險、利益關(guān)系和治理成效時，社會組織和社會民眾間的評判標(biāo)準(zhǔn)是不一致的。如短期治理成本對于服務(wù)對象而言，是關(guān)乎切身利益的關(guān)鍵影響因素;但對于社會組織的長遠(yuǎn)規(guī)劃而言，短期成本可以被長期收益所抵消，是值得和應(yīng)當(dāng)付出的代價;這一差異使雙方可能作出沖突性的選擇[63]。

并且，社會組織與地方社會、服務(wù)對象之間各自擁有一套知識體系。作為外來知識精英的社會組織，既需要通過了解當(dāng)?shù)厣鐣Y(jié)構(gòu)、行為規(guī)范等地方知識和文化，改造自身體系化、規(guī)范化的知識結(jié)構(gòu)[33]，也需要通過漸進(jìn)、直接的服務(wù)實踐，獲取地方社會、服務(wù)對象的認(rèn)同，并建立與地方的信任關(guān)系、扎根地方社會[35]。政府與社會組織合作開展社會治理的目的，并非簡單落地治理活動、完成治理項目、賦權(quán)社會，更是為了解決社會問題，提高社會生活質(zhì)量和水平;但既有的合作治理進(jìn)程往往弱化了對這一核心問題的關(guān)注。

（二）依賴政府的合作治理

政府與社會組織的合作治理，在治理目標(biāo)、治理手段的選擇上都凸顯了對政府的依賴性和傾向性，社會的意愿和實際需求被相對弱化。究其原因，有以下三種：

第一，在生存、發(fā)展空間上，社會組織受到政府的限制和管控。在實際治理情境中社會組織相對于政府是弱勢和邊緣化的，也難以具有實質(zhì)的社會影響力[64]。社會組織以政策目標(biāo)的完成為行動目標(biāo)，常被視為政府部門職能的延伸和彌補(bǔ)而存在，因而難以打破既有行政體制對接社會的障礙;草根社會組織因其由社會自發(fā)產(chǎn)生的特殊身份，被認(rèn)為更可能與社會主體建立親近關(guān)系，更便于了解社會需求和對接社會主體[65]。但是與政府合作的社會治理經(jīng)歷，也往往使草根社會組織易于喪失獨立性和自主性，逐步被政府所吸納，疏離社會[66]。

第二，社會組織參與社會治理的空間是被限定和管控的。與社會組織合作并引導(dǎo)社會組織參與治理，是政府特定情境下的特殊治理需求，是短期的、有邊界的。其目的在于穩(wěn)固基層政府在地方社會治理中首要的、決定性的地位[67]。社會組織需要在政府所限定的框架范圍之內(nèi)選擇活動方式和采取行動，滿足政府的治理需要并彌補(bǔ)其缺失，因此處于輔助和被需要的位置。

第三，社會治理資源的來源是有限的。為獲取更優(yōu)質(zhì)的資源，社會組織更傾向于選擇與政府合作，從政府項目中獲取治理資源;因而相應(yīng)地從政府的治理目標(biāo)出發(fā)供給公共服務(wù)，滿足政府需求和目標(biāo)的設(shè)定[41]。這一行為偏好和合作路徑意味著實際的社會需求被相對弱化。特別對于中國倡導(dǎo)的環(huán)保社會組織而言，從政府獲取資源以及得到政府的關(guān)注和認(rèn)可，有助于其更快地進(jìn)入社會治理領(lǐng)域，更順利地接觸服務(wù)對象，并且獲得來自政府的更為穩(wěn)定、充足的治理資源，也能夠提升服務(wù)的質(zhì)量和社會治理成效[39]。

從上我們可以看出，組織目標(biāo)和政府資源都對合作治理的績效構(gòu)成了重要影響。這是分屬不同類型的因素：一個是組織要素，另一個是行動機(jī)會。它們分別對應(yīng)不同的領(lǐng)域和對象：一個是社會組織的自身能力，另一個是實踐的社會結(jié)構(gòu)。若進(jìn)一步探討這兩種要素的關(guān)系，可以看到它們可能構(gòu)成相互影響的矛盾關(guān)系。一方面政府是社會治理的首要主體，對社會組織發(fā)揮作用有著重要影響;政府要積極鼓勵和培育社會組織，提供資源和活動機(jī)會助其成長。另一方面，過多的政府資源會形成“資源依賴”的問題，使得社會組織的作用偏離預(yù)期。因此，政府資源的有效配置，引導(dǎo)社會組織圍繞特定目標(biāo)提升能力，展開實踐，形成合作治理的有效供給結(jié)構(gòu)，應(yīng)成為合作治理關(guān)注的重點。

四、結(jié)論與思考

綜上，建立和營造社會組織與政府的良好關(guān)系，既是培育和發(fā)展社會組織的前提條件，也是實現(xiàn)合作治理良好績效的必備要件。政府公共權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移和分散，伴隨著政府治理角色從管控者向統(tǒng)籌者、監(jiān)督者的轉(zhuǎn)型，也意味著政府與社會組織關(guān)系的轉(zhuǎn)化。作為多元社會利益和社會訴求代表的社會組織，需要恰當(dāng)?shù)靥幚砗途S系與政府的關(guān)系。圖1呈現(xiàn)了合作治理中政府與社會組織關(guān)系結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵。首先，政府作為社會治理的主導(dǎo)者，扶持和發(fā)展社會組織;社會組織作為輔助者參與社會治理。其次，在政府與社會組織關(guān)系的影響因素中，行動機(jī)會、治理資源、公共價值內(nèi)涵、組織建設(shè)、治理能力等都塑造著雙方關(guān)系的形態(tài)及互動模式，影響著合作治理績效。在此基礎(chǔ)上，合作治理要素、條件的缺失和不足，會造成政府與社會組織間的矛盾，進(jìn)一步制約治理績效，形成治理失效的狀況;反之，合作治理要素、條件的充分完備，可促使政府與社會組織形成良好的關(guān)系，產(chǎn)生良好的合作治理績效。

合作治理良好績效的實現(xiàn)涉及諸多隱性條件和要素，這些條件和要素的完善與提升需納入社會結(jié)構(gòu)中予以考量;這是合作治理存在的結(jié)構(gòu)性問題，能直接影響合作治理的績效結(jié)果。其中，保護(hù)社會組織自身的公共性價值、引導(dǎo)社會組織自身能力的提升，是最為重要和關(guān)鍵的兩個要素。發(fā)展時間短、組織結(jié)構(gòu)不完善、治理能力薄弱的社會組織，在參與社會治理并與政府互動合作的過程中，易受到多元價值、關(guān)系的影響，從而作出偏離自身公共性價值的行為選擇。我們需要關(guān)注并深入認(rèn)識這一問題，有意識地保護(hù)社會組織所具有的特殊性、公共性價值，更要引導(dǎo)社會組織加強(qiáng)自身的建設(shè)，培養(yǎng)和提升其治理能力;從內(nèi)外兩個維度共同促進(jìn)合作治理良好績效的實現(xiàn)，推動社會組織的長效發(fā)展。

合作治理是社會治理轉(zhuǎn)型的必然趨勢，也是理解社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展、政府與社會關(guān)系變遷的重要維度。通過國家-社會關(guān)系的二元視角，我們呈現(xiàn)了合作治理的發(fā)展邏輯、運作機(jī)制，剖析合作治理績效的影響因素及實現(xiàn)良好績效的條件，以此形成對合作治理更為完整的認(rèn)知，推動相關(guān)研究的深入。

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Review on the Relationship Between Government and Social Organizations in Cooperative Governance

—Based on the Dual Perspective of “State-Society”

WANG Ou YANG Fei-fan

（School of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510640，Guangdong，China）

Abstract： This paper focuses on the relationship between government and social organizations in cooperative governance. There is a lack of understanding of the development of cooperative governance from a holistic perspective. Based on the dualism of state and society， we sort out the development characteristics and logic of cooperative governance from three dimensions： role positioning， inter-subject relationship and governance effectiveness. Through two kinds of cooperation failure in cooperative governance， the key mechanism influencing cooperative relationship is revealed. Therefore， we propose that the research on cooperative governance should concentrate on the performance of governance， review the mechanism of specific roles of different subjects， explore and promote the development of cooperative governance from the perspective of the overall interactive relationship.

Key Words： cooperative governance; government and social organization; state-society relationship