高健翎，高 燕，馬紅斌，黨恬敏

（黃河水利委員會黃河上中游管理局，陜西西安710021）

黃土高原是我國水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，水土流失面積達(dá) 45.17 萬 km2，占總面積的 71%［1］。在水土保持工作者長期堅持不懈努力下，黃土高原得到了有目的、大規(guī)模系統(tǒng)治理，不僅有效遏制了水土流失惡化趨勢、顯著改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，而且逐步完善了社會基礎(chǔ)設(shè)施，穩(wěn)步提升了人民生產(chǎn)生活水平。為了回顧人民治黃70 a來黃土高原水土流失治理歷程，總結(jié)治理工作在不同時期的顯著特征，分析治理工作對綜合因素不斷耦合變化的響應(yīng)，筆者基于黃河流域水土保持基本資料、黃土高原各?。▍^(qū)）統(tǒng)計年鑒及黃河水沙變化研究、黃河上中游水土保持措施調(diào)查與效益評價、第一次全國水利普查、國家“十一五”“十二五”科技支撐計劃項目等成果數(shù)據(jù)，從水土保持規(guī)劃演變、治理措施配置發(fā)展和治理效果變化等三個方面開展了研究。

1 水土流失治理的階段劃分

水土流失治理是一項長期性的工作，新中國成立以來黃土高原水土保持工作經(jīng)歷了由單項重點治理到全面協(xié)調(diào)發(fā)展的過程［2］，根據(jù)不同時期鮮明的時代特征和治理工作的重心與方式，將黃土高原水土流失治理工作分為7個階段。

1.1 試驗示范階段（1950—1962年）

建立水土保持科學(xué)試驗站、組織科學(xué)考察和調(diào)研等，開展科學(xué)試驗和示范推廣工作。受社會背景影響，治理方式既有單家獨戶的分散治理，又有組、村、鄉(xiāng)、縣集體聯(lián)合治理，遵循“在依靠群眾發(fā)展生產(chǎn)基礎(chǔ)上，做到治理與預(yù)防并重，治理與鞏固結(jié)合，數(shù)量與質(zhì)量并重，達(dá)到全面徹底保持水土，保證農(nóng)田穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)”，主要水土保持措施包括坡耕地培地埂、荒山荒坡造林種草、支毛溝修建小型淤地壩等。

1.2 全面規(guī)劃階段（1963—1969年）

國務(wù)院水土保持委員會針對42個重點治理縣召開治理規(guī)劃會議后，國務(wù)院發(fā)布了《黃河中游水土保持工作的決定》，成立了黃河中游水土保持委員會，并逐步將水土流失重點治理縣擴(kuò)大到100個，這一系列工作促使水土保持工作形成高潮。這一階段，在治理方針上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)水土保持要結(jié)合群眾生產(chǎn)，治理措施應(yīng)以坡耕地治理為主。

1.3 綜合治理階段（1970—1979年）

這一階段強(qiáng)調(diào)水土保持工作要解決群眾吃飯問題，在山區(qū)和丘陵區(qū)的小流域重點開展興修梯田、壩地、小片水地及造林種草等。在工作方針上強(qiáng)調(diào)為農(nóng)業(yè)服務(wù)，在治理措施上強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)田建設(shè)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，水墜法筑壩、機(jī)械修梯田和飛機(jī)播種林草等水土保持治理新技術(shù)在陜、晉、蒙得到推廣。

1.4 重點整治階段（1980—1989年）

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背景下，國家為探索小流域綜合治理經(jīng)驗、加快多沙粗沙區(qū)治理、提高防御標(biāo)準(zhǔn)，撥專款進(jìn)行治溝骨干工程建設(shè)試點，推行以小流域為單元的水土保持綜合治理，連續(xù)在黃土高原部署開展了4期小流域綜合治理試點，水土流失嚴(yán)重的無定河、三川河、皇甫川和定西縣被列為全國水土保持重點進(jìn)行強(qiáng)化治理。期間，出現(xiàn)了以“戶包”為主的水土保持責(zé)任制，許多國際組織資助的小流域治理項目相繼啟動或?qū)嵤?，極大地加快了治理進(jìn)度。

1.5 依法防治階段（1990—1995年）

《中華人民共和國水土保持法》頒布后，《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持規(guī)劃》《黃河流域水土保持規(guī)劃》等水土保持規(guī)劃相繼出臺并實施，按照“預(yù)防為主，全面規(guī)劃，治管結(jié)合，因地制宜，加強(qiáng)管理，注重效益”的工作方針，建立了配套的法規(guī)體系和監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，開展預(yù)防監(jiān)督執(zhí)法試點，使水土保持步入法制軌道。

1.6 工程推動階段（1996—2005年）

隨著“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”“退耕還林、封山綠化、個體承包、以糧代賑”“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”等政策或重大項目的提出和實施，水土保持成為生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容，國務(wù)院印發(fā)的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》進(jìn)一步促使水土保持工作逐步完善。隨著國家加大對黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)的支持，投資力度增大，退耕還林、封山禁牧等一大批水土保持生態(tài)建設(shè)重點工程項目啟動實施，使黃土高原地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到了顯著改觀。

1.7 生態(tài)自然修復(fù)與水土保持工程相結(jié)合階段（2006以來）

該階段中央、地方財政對黃土高原水土流失治理的投入進(jìn)一步加大，“三北”防護(hù)林體系建設(shè)工程等國家水土保持生態(tài)建設(shè)重點項目持續(xù)開展，“十一五”“十二五”國家科技支撐計劃重點項目相繼實施，大力推廣和實施水利部“亮點工程”——淤地壩工程建設(shè)，促進(jìn)了黃土高原地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)。21世紀(jì)初，國家開始大面積推廣生態(tài)自然修復(fù)，依靠自然的力量恢復(fù)植被，水土保持治理工作成績顯著。

2 水土流失治理特征

長期以來，黃土高原水土流失治理工作與時俱進(jìn)，指導(dǎo)思想適應(yīng)時代發(fā)展，治理措施配置趨于合理，水土保持政策逐步形成完整體系，水土保持投入力度逐步加大，治理效果顯著，群眾生產(chǎn)生活條件得到明顯改善。

2.1 水土保持規(guī)劃的演變

新中國成立以來對黃土高原地區(qū)水土保持工作開展了多次規(guī)劃。20世紀(jì)80年代以前的規(guī)劃多采用經(jīng)驗規(guī)劃法，80年代后一些重點小流域規(guī)劃采用了系統(tǒng)工程原理和線性規(guī)劃方法，結(jié)合新技術(shù)的應(yīng)用，提高了規(guī)劃成果質(zhì)量［3］。新中國成立以來，得到國家正式批準(zhǔn)的、對黃土高原水土流失治理具有重要意義的規(guī)劃主要有：1954年由黃河規(guī)劃委員會編制的《黃河綜合利用規(guī)劃技術(shù)經(jīng)濟(jì)報告》（其中的水土保持規(guī)劃）、1983年國家計委下達(dá)任務(wù)編制的《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持專項治理規(guī)劃》、1992年水利部編制的《全國水土保持規(guī)劃綱要》（其附件包括《黃河流域水土保持規(guī)劃》）、1998年國務(wù)院印發(fā)的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》（國發(fā)〔1998〕6號）、2010年由國家發(fā)改委等四部委編制的《黃土高原綜合治理規(guī)劃（2010—2030年）》、2015年由水利部會同有關(guān)部門組成的全國水土保持規(guī)劃編制工作小組編制的《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》等。

在指導(dǎo)思想上，不同時期的規(guī)劃根據(jù)黨中央確定的方針路線，呈現(xiàn)顯著的時代特征。早期的水土保持規(guī)劃立足于解決群眾溫飽問題、減少入黃泥沙，并逐漸與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展緊密聯(lián)系；20世紀(jì)90年代后期，規(guī)劃指導(dǎo)思想注重環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，提出生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；進(jìn)入21世紀(jì)后，不僅強(qiáng)調(diào)要改善生態(tài)環(huán)境、提高人民生活質(zhì)量，更強(qiáng)調(diào)要實現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用，實施生態(tài)文明建設(shè)。

在規(guī)劃原則上，都強(qiáng)調(diào)應(yīng)以預(yù)防水土流失為主。早期規(guī)劃提出因地制宜、因害設(shè)防，在不同區(qū)域配置相應(yīng)的治理措施，突出重點治理，實施小流域綜合治理；在《中華人民共和國水土保持法》頒布后強(qiáng)調(diào)監(jiān)督和監(jiān)測的重要性，21世紀(jì)初突出堅持人與自然和諧發(fā)展的理念。

在規(guī)劃目的上，都體現(xiàn)了防害減沙和發(fā)展農(nóng)業(yè)的思想。早期側(cè)重農(nóng)業(yè)發(fā)展，要求通過改良農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)措施，充分利用水土資源，減少入黃泥沙，減輕水土流失危害，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，獲得經(jīng)濟(jì)效益，解決群眾溫飽問題；近年來在國民經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的背景下，提出建設(shè)新型高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)，不但要推廣特色農(nóng)業(yè)，更要鞏固和保護(hù)水土流失治理成果。

2.2 治理措施配置的發(fā)展

早期水土流失治理工作尚未形成綜合性的治理方案與模式，治理措施未形成科學(xué)合理的體系，以分散的單項治理為主；隨著社會經(jīng)濟(jì)、水土保持科技與管理規(guī)范化的發(fā)展，逐漸形成了以小流域為單元的綜合治理模式，從規(guī)劃、設(shè)計到施工等具備完整的技術(shù)體系與建設(shè)模式，科學(xué)合理配置工程、生物和農(nóng)業(yè)措施，溝坡兼治、生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌兼顧；近年來水土保持措施配置與布設(shè)逐漸向資源合理利用、開發(fā)與治理并重轉(zhuǎn)變，形成農(nóng)業(yè)、工程和林草三大措施組合的系統(tǒng)工程。

通過對黃河水沙變化研究成果、黃河流域水土保持基本資料、黃河上中游水土保持措施調(diào)查與效益評價、黃土高原各?。▍^(qū)）統(tǒng)計年鑒、第一次全國水利普查數(shù)據(jù)（2011年）和“十一五”“十二五”國家科技支撐計劃項目等成果數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，統(tǒng)計了1954—2015年黃土高原地區(qū)主要水土保持措施累計面積變化情況（見圖1），累計（保存）造林面積占比多年基本維持在55%左右，梯田面積占比由20世紀(jì)70年代的31.6%逐年降至2010年后的23.4%，種草面積占比由20世紀(jì)70年代的6.3%逐漸增長到2010年后的10.1%，封禁治理措施面積占比由20世紀(jì)60年代的4.4%逐年增加到2010年后的9.9%，見表1。整體而言，各項水土保持措施在黃土高原近70 a的治理過程中均保持平穩(wěn)的變化趨勢。

圖1 黃土高原地區(qū)主要水土保持措施累計面積變化情況

表1 不同時期黃土高原地區(qū)主要水土保持措施面積及占比

淤地壩在黃土高原水土流失治理中的地位（作用）顯著。20世紀(jì)50年代后開始大規(guī)模建設(shè)淤地壩，70年代淤地壩建設(shè)達(dá)到高潮，此后受各種因素的影響淤地壩新建數(shù)量大幅降低，2003年水利部將淤地壩列為三大“亮點工程”之一后，其建設(shè)數(shù)量又顯著增加，見圖2。據(jù)對黃土高原淤地壩安全專項檢查數(shù)據(jù)、第一次全國水利普查數(shù)據(jù)和黃土高原各?。▍^(qū)）統(tǒng)計年鑒等數(shù)據(jù)的整理，截至2009年，黃土高原地區(qū)共建設(shè)大中型淤地壩16 212座，其中中型壩10 557座、大型（骨干）壩5 655座。

圖2 黃土高原地區(qū)大中型淤地壩建設(shè)情況

3 治理效果

經(jīng)過不懈努力，黃土高原水土流失治理取得了顯著的成效，對恢復(fù)自然生態(tài)平衡、提高人民生活水平等發(fā)揮了重要作用?？紤]到黃河流域水土流失及其治理面積主要集中在黃土高原地區(qū)，故本文黃土高原水土保持治理效益數(shù)據(jù)參考或直接借用了有關(guān)文獻(xiàn)中的黃河流域數(shù)據(jù)。

3.1 保土效益

黃土高原水土保持措施保土（或稱減沙）效果顯著［2-6］：潼關(guān)水文站多年平均實測來沙量1960—2012年為 8.81 億 t，1987—2012 年為 5.42 億 t（較 1960—2012年平均值減少 38.5%），2000—2015 年為 2.74 億t（較 1960—2012 年平均值減少 68.9%）；截至 2016年，黃河流域水土保持措施累計保土量達(dá)193.54億t（見表2）；2000年以來，黃河主要產(chǎn)沙區(qū)各支流的實測輸沙量減少約90%，這與淤地壩、水庫、梯田及植被覆蓋等因素關(guān)系密切。

表2 黃河流域水土保持措施保土量

3.2 經(jīng)濟(jì)效益

黃土高原地區(qū)對水土流失的有效治理，既遏制了生態(tài)環(huán)境惡化，又解決了群眾溫飽問題、增加了農(nóng)民收入，尤其是20世紀(jì)70年代以來，大規(guī)模的水土流失治理促進(jìn)了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和農(nóng)民收入顯著增加（見表3）［6-7］。截至1996年，黃河流域水土保持措施累計增產(chǎn)糧食5 931萬t、活立木蓄積量為6 201萬m3，累計增產(chǎn)果品2 507萬 t、薪柴5 804萬 t、飼草4 520萬 t、秸稈7 117萬 t，增產(chǎn)效益達(dá)2 233億元；1996—2015年累計增產(chǎn)糧食9 731萬t、增產(chǎn)果品13 063萬t，增產(chǎn)效益達(dá) 9 556 億元［2］。

表3 20世紀(jì)70年代以來黃土高原地區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和農(nóng)民人均年收入變化情況

3.3 社會效益與生態(tài)效益

黃土高原地區(qū)水土保持措施對遏制水土流失、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、改善生產(chǎn)生活條件等有顯著作用。近年來伴隨著水土保持生態(tài)建設(shè)，山地林業(yè)、果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)同步發(fā)展，農(nóng)村交通、電力和人畜飲水等配套基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，植被覆蓋度顯著提高，黃土高原地區(qū)北部沙塵暴、中南部暴雨災(zāi)害及次生災(zāi)害得到有效控制。據(jù)統(tǒng)計：黃河主要產(chǎn)沙區(qū)綜合覆蓋率由20世紀(jì)70年代的20.6%增長至2014年的50.9%，綜合覆蓋率不足30%的面積占比由70年代的81%減少至2014年的3.5%［5］；西寧市實施“南北山綠化工程”項目后，現(xiàn)有的森林可吸收二氧化碳6 700 t／d、釋放氧氣4 900 t／d、涵養(yǎng)水源 200 萬 m3／a［2］；綏德韭園溝小流域水土保持措施有效減輕了2017年“7·26”特大暴雨災(zāi)害，與相鄰小流域形成鮮明對比［8］。

4 問題與建議

4.1 存在的問題

（1）治理投入不充足，措施配套不完全。就資金投入情況而言，黃土高原水土流失治理存在投入不足、渠道單一、資金監(jiān)管不完善等問題。作為列入國家基本建設(shè)程序的水土保持工程，2005年的投入僅為財政基建支出的0.97%［9］，目前投入仍然以國家投入資本為主，地方政府和民間力量投資能力較弱、投入有限，且尚未建立長期穩(wěn)定的投入機(jī)制和投資渠道，在資金使用過程中缺乏有效的監(jiān)管。目前實施的生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工程項目多為分頭實施的項目，工程不配套或措施配套不全，難以開展維護(hù)、鞏固、配套工程建設(shè)等，影響了水土流失治理的效果和長效性。現(xiàn)有的水土保持工程措施的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量較低，整體防護(hù)作用有限，已完成的初步治理面積雖降低了水土流失強(qiáng)度，但仍未降到輕度侵蝕標(biāo)準(zhǔn)1 000 t／（km2·a）以下。

（2）科學(xué)研究待深入，治理布局待調(diào)整。大批專家學(xué)者就黃土高原水土流失規(guī)律及其治理措施配置模式等進(jìn)行了深入研究，且取得了豐碩成果，但隨著復(fù)雜極端氣候變化、科技手段的發(fā)展及黃河治理開發(fā)對水土保持工作提出新要求等，水土保持工作面臨新挑戰(zhàn)：復(fù)雜侵蝕環(huán)境下土壤侵蝕過程及機(jī)理研究仍顯薄弱；水土保持科研工作滯后于水土保持工作實踐，難以滿足水土保持生態(tài)建設(shè)的需求［10］；極端氣候條件下黃河水沙變化及黃土高原侵蝕產(chǎn)沙環(huán)境變化對治黃河水沙調(diào)控和水資源配置等的影響尚不明確［5］，需要開展進(jìn)一步的研究。雖然黃土高原水土保持工作取得顯著成效，但仍然存在水土流失治理不平衡不充分的問題，局部地區(qū)水土資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾突出，水土流失治理難度較大，治理布局亟待調(diào)整。

（3）法律政策需完善，監(jiān)督監(jiān)測需強(qiáng)化。當(dāng)前，我國水土保持工作已有相對完整的法律體系、規(guī)劃體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，但在資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的矛盾日益加劇的情況下，突顯出水土保持政策方面存在的問題：一些治理政策缺乏良性的執(zhí)行機(jī)制，導(dǎo)致落實不到位、無法有效執(zhí)行。在習(xí)近平生態(tài)文明思想和中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重大決策部署的背景下，水土保持工作面臨的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民對水生態(tài)和生態(tài)環(huán)境的需求與水土保持監(jiān)管能力不足之間的矛盾，水土流失防治工作差距明顯，存在管理不到位的情況［11］。在水土流失監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)及時建立嚴(yán)格的行政執(zhí)法體系，依法依規(guī)加強(qiáng)水土保持監(jiān)管已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。

4.2 建 議

（1）與時俱進(jìn)，堅持正確的治理方針。黃土高原地區(qū)水土流失治理工作實踐證明，必須堅持正確的治理方針。新中國成立以來，出臺過許多水土保持綱要性文件，《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于發(fā)動群眾繼續(xù)開展防旱、抗旱運(yùn)動并大力推行水土保持工作的指示》作為我國第一個較為全面的水土保持工作綱要，對后續(xù)政策的制定具有深遠(yuǎn)的意義。今后黃土高原水土流失治理工作應(yīng)按照“預(yù)防為主，防治結(jié)合；突出重點，分步實施；統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合治理”的原則，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主的方針，推進(jìn)水土流失綜合治理，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與人民生活富裕共贏、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)共贏。

（2）優(yōu)化配置，實施小流域綜合治理。黃土高原水土流失治理已實現(xiàn)了從分散治理到以小流域為單元的集中連片治理，從單一措施治理到按流域統(tǒng)一規(guī)劃、多項措施優(yōu)化配置綜合治理，從防護(hù)型治理到生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理，從數(shù)量擴(kuò)張型治理到質(zhì)量效益型治理的重大轉(zhuǎn)變。小流域綜合治理按照統(tǒng)一規(guī)劃、改善當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活條件、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的治理思路，實現(xiàn)區(qū)域資源和市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合、區(qū)域水土流失治理與經(jīng)濟(jì)開發(fā)相結(jié)合、人工治理與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合。今后要繼續(xù)堅持小流域綜合治理、堅持山水田林路村綜合治理，合理配置工程、林草、耕作等措施，最終實現(xiàn)水土流失治理的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相統(tǒng)一。

（3）依法防治，落實最嚴(yán)格監(jiān)管手段。水利部部長鄂竟平2018年對水土保持工作提出了“把工作重心切實轉(zhuǎn)變到監(jiān)管上來，在監(jiān)管上強(qiáng)手段，在治理上補(bǔ)短板”的水土保持工作總要求。新時期為了做好黃土高原水土流失治理工作，各級水土保持行政管理部門要深化“放管服”改革，以強(qiáng)化人為水土流失監(jiān)管為核心，以完善政策機(jī)制為重點，以嚴(yán)格督查問責(zé)為抓手，充分依靠先進(jìn)技術(shù)手段，全面履行水土保持監(jiān)管職責(zé)，著力提升管理能力與水平，依法依規(guī)加強(qiáng)水土保持監(jiān)管，依靠法制、體制、機(jī)制科學(xué)地治理水土流失［11］。

（4）積極探索，加快生態(tài)文明建設(shè)。黨的“十八大”以來水土保持作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容被納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局；黨的“十九大”就生態(tài)文明建設(shè)從發(fā)展理念、目標(biāo)任務(wù)和戰(zhàn)略舉措做出了全面安排部署，習(xí)近平生態(tài)文明思想指出要用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。新時期黃土高原水土流失治理工作應(yīng)積極適應(yīng)國家加快生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)依法治國的新形勢，按照“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的總基調(diào)、“維護(hù)黃河健康生命，促進(jìn)流域人水和諧”的治黃思路和“規(guī)范管理，加快發(fā)展”的總體要求，大力推進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)，堅持“綠水青山就是金山銀山”，推動黃土高原地區(qū)水土保持工作健康、持續(xù)發(fā)展。