高婧　閆昊穎　陳波

摘 要 隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化速度的加快和人口的持續(xù)增加，有限的水資源將向非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)移，造成農(nóng)村水資源供需矛盾加劇?；诖?，通過分析北京市農(nóng)村典型地區(qū)用水及權(quán)責(zé)管理現(xiàn)狀，找出目前北京市農(nóng)村用水權(quán)責(zé)管理方面的問題并提出解決方案，為北京市農(nóng)村水資源權(quán)責(zé)管理的優(yōu)化提出基礎(chǔ)依據(jù)。

關(guān)鍵詞 水資源;污染現(xiàn)狀;水管理責(zé)任;水權(quán)交易;北京市

中圖分類號：TV213.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.21.047

1 北京市農(nóng)村水資源權(quán)責(zé)管理調(diào)查情況

自然資源的產(chǎn)權(quán)具有無形性和虛擬性。在市場經(jīng)濟(jì)活動中，可以通過獨占、使用以及轉(zhuǎn)讓等將持有的權(quán)力有限度以及有針對性地讓渡，從而使得不同的經(jīng)濟(jì)活動主體通過對財產(chǎn)權(quán)益的獨享、分享以及共享而發(fā)揮出更大的經(jīng)濟(jì)功能。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，通過明確水資源管理的權(quán)責(zé)問題，可以更好地激發(fā)合作成員針對農(nóng)村水資源的管理積極性，并對水資源的未來收益產(chǎn)生激勵功能、約束功能、資源配置功能和協(xié)調(diào)功能[1]。在灌溉用水方面，北京市農(nóng)村農(nóng)戶的灌溉用水主要來自地下水和自來水，其次是江河湖泊水以及降水;用水效率較低，仍有提升的空間;水質(zhì)問題不樂觀，存在著不同程度的污染問題;水利及灌溉設(shè)施情況較陳舊。在生活用水方面，水質(zhì)問題應(yīng)受到重視，供水及管理情況的居民滿意度不高。

2 北京市農(nóng)村水資源管理中存在的問題

2.1 農(nóng)村水資源管理法制不健全

北京農(nóng)村地區(qū)對水權(quán)的界定不是十分清晰，很多人并不了解水權(quán)的真正含義;由于水權(quán)交易在中國的發(fā)展時間較短，相關(guān)法規(guī)不完善，很大程度上影響了水資源權(quán)利和責(zé)任的明晰;此外，不健全的農(nóng)村水資源管理法制使得一部分人并沒有十分重視節(jié)水問題，并且缺乏自上而下的節(jié)水激勵機(jī)制，這也影響了節(jié)水工作效率的提高和水權(quán)交易的進(jìn)一步推廣和發(fā)展。

2.2 農(nóng)村水資源管理單位性質(zhì)模糊

北京市通州區(qū)于家務(wù)水務(wù)所和新河灌區(qū)管理所等農(nóng)村水資源管理單位的單位性質(zhì)不明確，雖屬事業(yè)單位，但一直沒有財政撥款，全靠自主創(chuàng)收。隨著水費收入的逐年降低，人員開支、閘涵運行費和管理經(jīng)費等費用的增加，使得單位一直處于虧損運作當(dāng)中，不能很好地發(fā)揮服務(wù)職能。

2.3 監(jiān)督體系落實不到位

用水指標(biāo)存在虛報和估報現(xiàn)象。在于家務(wù)鄉(xiāng)，水資源分配指標(biāo)是由通州區(qū)水務(wù)局核定后下發(fā)給于家務(wù)回族鄉(xiāng)水務(wù)局的，然后由各個村的水負(fù)責(zé)人填寫上報。由于不繳水費，水表形同虛設(shè)，各個村的管水員通常對本村年用水量并不能真實把握，所以經(jīng)常存在根據(jù)用水指標(biāo)范圍和往年數(shù)據(jù)猜測和估計的情況。監(jiān)督體系落實不到位，使得數(shù)據(jù)存在失真問題。

2.4 水資源管理責(zé)任不明確

水務(wù)所以及村莊管水員的責(zé)任存在著交叉和遺漏等不合理問題。由于農(nóng)村水資源管理并沒有一個相對嚴(yán)格全面的要求，管水員通常對自己所負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的具體責(zé)任并不明確，“等靠要”現(xiàn)象嚴(yán)重。這使得水資源管理權(quán)責(zé)的明確愈加困難。長期以來，灌區(qū)管理單位收取灌溉用水水費，沒有收到政府部門下發(fā)的任何明確的征收許可手續(xù)，一直處于模糊狀態(tài)，被用于灌溉的再生水也沒有明確的地表水征收價格。此外，職工隊伍知識層次參差不齊，出現(xiàn)人員老齡化和“斷層”現(xiàn)象，后備力量不足，缺乏專業(yè)技術(shù)人員，創(chuàng)新型、管理型、復(fù)合型人才不足，高學(xué)歷的拔尖人才缺乏。

2.5 獎懲機(jī)制缺乏

北京市農(nóng)村水資源管理權(quán)責(zé)問題的明確缺乏相對應(yīng)的獎懲機(jī)制。經(jīng)調(diào)研，近92%的村民認(rèn)為節(jié)水非常有必要，僅有少數(shù)不清楚或是覺得沒有必要節(jié)水，表明了大部分人都意識到了節(jié)水的必要性。雖然部分村莊村民認(rèn)識到了節(jié)約用水的重要性并在實際生活中做到了節(jié)約水資源，但是與沒有節(jié)約用水甚至浪費水資源的村莊相比，沒有相應(yīng)的獎勵措施。而且如果當(dāng)年本村由于節(jié)約用水導(dǎo)致用水指標(biāo)有剩余，剩余的用水指標(biāo)不僅無法結(jié)轉(zhuǎn)到下一年，還會在上一級部門分配下一年用水指標(biāo)時因上年用水指標(biāo)存在剩余而減少用水指標(biāo)。這些情況都一定程度上降低了村民節(jié)約用水的積極性。

3 北京市農(nóng)村水資源管理解決方案

3.1 健全管理體制

3.1.1 健全農(nóng)村水資源管理法制

北京市農(nóng)村的水資源管理單位要加強(qiáng)對水權(quán)宣傳的重視，定期派出宣傳小組深入轄區(qū)內(nèi)的村莊進(jìn)行宣傳教育。雖然水權(quán)交易在我國的發(fā)展時間較短，但是水權(quán)管理相關(guān)人才并不短缺，應(yīng)積極推動廣大專業(yè)人員吸收借鑒國外有利的水權(quán)管理經(jīng)驗，進(jìn)一步明晰我國的水資源權(quán)利和責(zé)任[2]。并在此基礎(chǔ)上建立自上而下的節(jié)水激勵機(jī)制，使得農(nóng)戶節(jié)約的水資源有相關(guān)接收途徑，進(jìn)而提高節(jié)水工作的效率和水權(quán)交易的推廣和發(fā)展。

3.1.2 重新確定農(nóng)村水資源管理單位性質(zhì)

緊密結(jié)合水管單位體制改革，加強(qiáng)工程運行管理力度，充分發(fā)揮農(nóng)民用水協(xié)會的作用，尋求與農(nóng)村單位的合作。創(chuàng)新資金投入方式，建立多元化機(jī)制，依據(jù)國家大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造等有關(guān)政策，繼續(xù)爭取項目的后續(xù)支持，完善灌區(qū)骨干工程體系，維護(hù)工程設(shè)施正常運行及其效益的持續(xù)發(fā)揮[3]。

3.1.3 完善農(nóng)村水資源監(jiān)督體系

1）針對用水指標(biāo)存在的虛報和估報現(xiàn)象，政府應(yīng)加強(qiáng)對此現(xiàn)象的監(jiān)督，建立起完善的農(nóng)村水資源監(jiān)督體系。由于村莊里的大多數(shù)村民不交納水費，各個村的負(fù)責(zé)人并不真正了解各村的用水量，其填寫上報的用水量大多是虛報的。針對此現(xiàn)象，水務(wù)所應(yīng)在各家各戶安裝精密水表，即使村民不交水費，也要運用水表計量其每月的水費。

2）針對設(shè)施年久失修問題，要培養(yǎng)和組建專業(yè)維修養(yǎng)護(hù)隊伍，形成一支素質(zhì)精良、技術(shù)過硬的專業(yè)隊伍，并進(jìn)一步加大工程維修力度，搞好骨干工程維修，扭轉(zhuǎn)灌區(qū)工程老化失修、帶病運行的狀況，提高輸水質(zhì)量，消除事故隱患。同時緊密結(jié)合人員和單位體制監(jiān)督，嚴(yán)密監(jiān)控財政維修和修建設(shè)施資金的使用問題。

3.1.4 確保水資源管理責(zé)任到人

1）進(jìn)一步明確北京市農(nóng)村管水員的職責(zé)，分配好水務(wù)所和村莊管水員的職責(zé)，清楚每人負(fù)責(zé)的任務(wù)和職責(zé)。加強(qiáng)與相鄰地區(qū)的協(xié)同與合作，明確北京與河北、天津邊界處村莊水源的管理職責(zé)，清除類似于潮白河這種交界處水資源無人管理的現(xiàn)象[4]。

2）向上級部門反映，長期以來一直處于模糊狀態(tài)的灌溉用水水費收取問題。申請上級政府部門下發(fā)明確的征收許可手續(xù)，并規(guī)定出明確的用于灌溉的再生水和地表水的征收價格。

3）提升管理水平，增強(qiáng)服務(wù)理念，進(jìn)一步完善體制，轉(zhuǎn)變觀念，完善各項管理制度，進(jìn)一步明確責(zé)任和獎罰辦法。提高現(xiàn)有工程技術(shù)人員的素質(zhì)和責(zé)任感。形成人人可以成才、人人都有舞臺、人人都有空間、人人都有職責(zé)的用人環(huán)境，培養(yǎng)一支優(yōu)質(zhì)、高效的人才隊伍，用一流的隊伍來推動一流的管理，整體推進(jìn)北京市農(nóng)村水資源權(quán)責(zé)明確問題的解決。

3.1.5 實施節(jié)水獎懲機(jī)制

1）由各級水資源管理所制定年用水指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)制度，并做好各村的年用水指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)量管理與核算工作。

2）水權(quán)交易所以農(nóng)戶可以接受的水權(quán)交易價格來回購接收各級單位每年節(jié)約的用水量。經(jīng)調(diào)研，大多數(shù)人認(rèn)為1 m3水的回收價格小于2元較為合適，少數(shù)人認(rèn)為要在2元以上。

3）給每家每戶制定各類水資源的基本用水指標(biāo)，如果有村民故意損壞水表，致使管水員無法測量其每月用水量，則應(yīng)由上級對其做出罰款并減少下年用水指標(biāo)。而對那些節(jié)約用水、同等條件下用水相對較少的村戶來說，可給予獎勵，如頒發(fā)節(jié)水錦旗等。

4）對于盜竊和惡意拆除新修水井周邊設(shè)施的行為要進(jìn)行罰款處罰或者是壓縮其下年農(nóng)業(yè)灌溉用水指標(biāo)，并實行舉報獎勵制度，清查這種現(xiàn)象。

3.2 大力推廣北京市農(nóng)村水權(quán)交易

3.2.1 加強(qiáng)農(nóng)村水權(quán)交易宣傳

加強(qiáng)農(nóng)村水權(quán)交易的宣傳，爭取讓更多村民對水權(quán)交易有一個較全面的了解。水權(quán)交易是指通過水權(quán)人（有多余用水指標(biāo)的人或者相關(guān)人）在水權(quán)交易所進(jìn)行水資源和貨幣交換的過程。不是每個人或者每個地區(qū)都能夠用得完自己的水資源指標(biāo)，也不是每個人或者每個地區(qū)的水資源指標(biāo)都夠用。為了平衡水資源的使用情況，讓每個人或者每個地區(qū)都有水可用，水權(quán)交易逐漸開展起來。水務(wù)所應(yīng)高度重視農(nóng)村潛在的水權(quán)交易市場，運用在村里貼橫幅的方式來宣傳水權(quán)交易，或者通過管水員號召村民們深入理解農(nóng)村的水權(quán)交易，從淺入深地領(lǐng)會水權(quán)交易，并在受村民歡迎的節(jié)目中不定時插播有關(guān)水權(quán)交易的廣告，讓村民們在觀看電視節(jié)目的同時了解水權(quán)交易的相關(guān)知識，寓教于樂。

3.2.2 農(nóng)村用水指標(biāo)填制真實準(zhǔn)確

完善水表管理，安裝精密水表，全面、準(zhǔn)確、嚴(yán)格地測量村莊里每戶村民的用水量，使得各個村的負(fù)責(zé)人必須真正了解各村的用水量，逐級上報，逐層監(jiān)督，使用水指標(biāo)的年度預(yù)算透明化、準(zhǔn)確化。上級部門在分配用水指標(biāo)時應(yīng)逐級細(xì)化，精準(zhǔn)地給每家每戶制定各類水資源的基本用水指標(biāo)。建立起完善的農(nóng)村水資源監(jiān)督體系，很大程度上保證農(nóng)村用水指標(biāo)填制的真實性和準(zhǔn)確性，改善亂填和估填現(xiàn)狀，更好地監(jiān)控水資源并明確水資源管理權(quán)責(zé)。

3.2.3 使農(nóng)村水權(quán)交易透明化

水權(quán)交易透明化，就是將北京市農(nóng)村的水權(quán)交易過程和結(jié)果披露?？梢蚤_發(fā)北京市農(nóng)村水權(quán)交易官方網(wǎng)站，并在農(nóng)村進(jìn)行宣傳，構(gòu)建透明化的水權(quán)交易。當(dāng)村民想要了解北京市農(nóng)村的水權(quán)交易時，可以通過北京市農(nóng)村水權(quán)交易官方網(wǎng)站查詢所需要的信息。

參考文獻(xiàn)：

[1] 趙文杰，唐麗霞，劉鑫淼，等.利益相關(guān)者視角下農(nóng)村水資源管理模式實證分析[J].節(jié)水灌溉，2016（2）：75-78，83.

[2] 李維明，谷樹忠.我國水權(quán)交易基礎(chǔ)條件及其建設(shè)[J].中國發(fā)展觀察，2019（Z1）：80-83.

[3] 張娟，郝仲勇，潘衛(wèi)國，等.北京市農(nóng)村典型地區(qū)用水及管理現(xiàn)狀、問題及對策[J].北京水務(wù)，2014（5）：55-56，60.

[4] 李鶴.權(quán)利視角下農(nóng)村社區(qū)參與水資源管理研究：北京市案例分析[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2007.

（責(zé)任編輯：劉昀）