摘 要：公共利益需要是當代土地征收制度中限定征收范圍的一項基本原則，西方發(fā)達國家普遍在法治理論和實踐中確立了此項原則，并通過此項原則較好地平衡了土地財產(chǎn)權(quán)和土地征收權(quán)。我國現(xiàn)行土地征收制度確立了公共利益需要原則，在制度層面卻又確立了建設用地國家壟斷制度，法律沖突直接導致廣大農(nóng)民合法土地權(quán)益嚴重受損。今后改革應當在立法層面明確被征收土地農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，并強化征地糾紛的司法審查，以便為在我國真正確立此項原則奠定財產(chǎn)權(quán)基礎并提供司法保障。

關(guān)鍵詞：公共利益需要;土地財產(chǎn)權(quán);利益均衡;土地征收制度

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）06-0071-06

收稿日期：2019-03-13DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2019.06.08

基金項目：哈爾濱市科技創(chuàng)新人才研究專項資金（青年后備人才計劃A類）項目（2016RAQXJ065）

作者簡介：張宇（1976-），男，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院博士研究生，主要研究方向為反壟斷法。

當代土地征收制度的一項核心原則或者說實質(zhì)條件是“公共利益需要”，即以公共利益需要來限定土地征收的范圍，以是否符合公共利益需要這一標準來具體判定是否得以動用國家土地征收權(quán)或者限制私人土地財產(chǎn)權(quán)。反觀我國集體土地征收實踐的主要問題就是征地規(guī)模過大和違法征地屢禁不止，在土地征收范圍上明顯缺乏有效制約，所有這些直接導致了大量集體土地不斷被違法圈占，土地資源尤其是優(yōu)質(zhì)土地資源被巨大浪費。目前征地矛盾越演越烈，已嚴重影響社會和諧和穩(wěn)定，并導向國家認同危機[1] 。要合理解決集體土地征收問題，一方面要立足我國實際，查找問題的根源，另一方面也要合理借鑒發(fā)達國家土地征收制度實踐的先進經(jīng)驗，其中研究和借鑒發(fā)達國家現(xiàn)代土地征收法治上的公共利益需要原則是完善我國集體土地征收法制的一項重要工作。

一、現(xiàn)代土地征收制度上的公共利益需要

公共利益需要原則為現(xiàn)代土地征收制度所確立。發(fā)達國家的土地征收范圍經(jīng)歷了從極其狹窄到逐步擴張的歷史變遷，在自由競爭時期各主要資本主義國家的土地利用以私人利用為主，土地征收范圍普遍受到嚴格限制，必須符合“公共使用”標準;但是壟斷階段以來，發(fā)達國家因市場失靈不斷介入經(jīng)濟和社會，介入傳統(tǒng)上屬于私人自治的領(lǐng)域，為解決城市化和工業(yè)化過程中的一系列問題，公共建設用地不斷拓展。經(jīng)過上述演進，在自由競爭階段劃定的土地征收范圍被大為拓展，“公共使用”標準也已被棄之不用，無論為了復蘇經(jīng)濟、城市開發(fā)還是其他公共福祉而用地都無法作為“公共使用”標準的例外，公共利益需要取代公共使用成為現(xiàn)代土地征收制度在征收范圍上的一項基本原則。公共利益問題是現(xiàn)代社會的一個主要問題，也是法治社會的一個主要問題，現(xiàn)代國家在法律文本上普遍對公共利益概念進行明確規(guī)定，所有這些都直接導致了大量集體土地不斷被違法圈占，土地資源尤其是優(yōu)質(zhì)土地資源被巨大浪費[2] 。其中，國家通過征收土地來滿足日益凸顯的公共利益需要是一個主要途徑，這是公共利益需要原則成為現(xiàn)代土地征收制度一項核心原則的根本原因。統(tǒng)計表明，通過征收集體土地來滿足改革和發(fā)展過程中不斷凸顯的公共利益需要是我國立法和法治建設中的一項重大議題。

土地征收中的“公共利益需要”包括兩個要素：一個是“公共利益”，另一個就是“需要”。學界相關(guān)研究一般集中在“公共利益”問題上[3] ，其實在“公共利益”與“需要”之間，后者才是問題的關(guān)鍵，在是否符合“公共利益需要”這一整體判斷上，是一個遞進的過程，是否具有或者是否符合“公共利益”只完成了判斷的第一步，在符合“公共利益”的前提下，最關(guān)鍵的問題在于所涉公共利益是否重大而且迫切，即是否有必要為了特定的公共利益去犧牲特定的財產(chǎn)權(quán)利，唯有如此才能最終決定在哪些情況下、在符合哪些具體條件下才能合法動用國家征收權(quán)來滿足公共建設用地需要。發(fā)達國家土地征收制度的一個基本理念就是土地征收并不是滿足公共建設用地需要的優(yōu)先手段，只有在通過土地市場配置無法滿足的不得已情況下才能動用國家征收權(quán)?？梢姲l(fā)達國家土地征收制度“公共利益需要”中的“需要”其實指的是“必要”，鮮明體現(xiàn)出在土地資源所承載的私人利益與公共利益之間所進行的謹慎權(quán)衡。市場和政府是兩個最基本的資源配置系統(tǒng)，土地資源的市場配置具有優(yōu)先性和根本性，土地征收則屬于政府配置一端，具有補充性和有限性，市場化征收其實牽涉兩種不同的資源配置方法，二者間的基本關(guān)系在市場經(jīng)濟目標下已有定論[4] 。土地資源的合理利用在整體上取決于上述兩種配置系統(tǒng)的合理互補，在土地征收范圍問題上必須強調(diào)“公共利益的需要”中的“需要”，強調(diào)土地的私人利用與公共利用的平衡或者說土地財產(chǎn)權(quán)與土地征收權(quán)的平衡，要以市場建設為路徑、以市場機制為根本，在此基礎上合理協(xié)調(diào)土地市場配置與國家土地征收的關(guān)系。唯有如此才能有效控制征地規(guī)模，才能有效避免城市化進程中對農(nóng)民權(quán)益的侵害。

就土地征收權(quán)而言，“公共利益需要”原則既是授權(quán)，又是控權(quán);既為土地征收權(quán)奠定了正當性基礎，同時也為其劃定了嚴格的界限[5] 。就我國而言，在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，為了使土地市場在資源配置中發(fā)揮根本性作用，必須在憲法層面對國家土地征收權(quán)力進行嚴格約束。在發(fā)達市場經(jīng)濟國家征收私有土地以滿足公共利益需要只有在不存在其他替代方法的時候才允許采用，否則要么使用國有土地，要么通過市場交易來解決問題[6] 。土地征收這種迫不得已的強制鮮明體現(xiàn)出“公共利益需要”的控權(quán)功能。就土地財產(chǎn)權(quán)而言，“公共利益需要”既是國家對土地財產(chǎn)權(quán)予以合理限制的根據(jù)，但另一方面也是限定國家土地征收權(quán)進而防范其濫用的有效保障。發(fā)達市場經(jīng)濟國家普遍在憲法層面規(guī)定了公民的基本權(quán)利，同時又規(guī)定國家可以基于公共利益需要對公民基本權(quán)利進行合理限制，這樣被征收土地權(quán)利人對合法的土地征收決定依法必須服從，對非法的土地征收決定能夠依法進行有效防御。在國家土地征收權(quán)和私人土地財產(chǎn)權(quán)之間，公共利益需要在制約土地征收范圍或者啟動征收程序方面進行組織和協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出均衡的價值理念和制度功能，這與司法過程的平等武裝理論不同。行政過程與司法過程不同，現(xiàn)代治理為緩解矛盾和防范風險強調(diào)重心前移和有效參與，由此將大量矛盾消解在行政過程中，而不是推至司法過程。此種均衡的理念不同于絕對化思維——無論是私權(quán)絕對還是所謂的主權(quán)絕對，進而在人權(quán)、財產(chǎn)權(quán)基礎上，在公民與國家之間、市場與政府之間、財產(chǎn)權(quán)與征收權(quán)之間建構(gòu)一種均衡的結(jié)構(gòu)[7] 。這使其區(qū)別于傳統(tǒng)意義上保障私權(quán)的民法以及規(guī)范公權(quán)的行政法，通過對公共利益與私人利益的平衡或者說統(tǒng)籌而兼具有公法與私法的屬性，并且以公法屬性為主，因此土地征收立法明顯具有經(jīng)濟法的基本特征。

二、我國相關(guān)立法規(guī)定的“公共利益需要”

我國《憲法》和《土地管理法》在原則上確立了國家征收土地僅限于“為了公共利益的需要”，但《土地管理法》又在制度和規(guī)則層面規(guī)定了建設用地一級市場的國家壟斷原則。一種代表性觀點認為上述法律規(guī)定顯然構(gòu)成法律沖突，其結(jié)果在我國使現(xiàn)代土地征收制度上的公共利益需要原則在制度和規(guī)則層面被架空，公共利益需要原則根本無法限定國家土地征收權(quán)，也無法保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)?！锻恋毓芾矸ā吩凇稇椃ā分拢谕恋亓⒎ㄖ芯哂谢痉ǖ匚?，上述法律沖突對其他單行法直接產(chǎn)生負面影響，以至于土地征收的公共利益需要原則未能在其他單行法上得以貫徹[8]。

不僅如此，“國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場”，實質(zhì)上是通過基本法律授予國家寬泛性土地征收權(quán)，在市場經(jīng)濟條件下，此種寬泛性授權(quán)極易誘發(fā)地方政府自身利益，并進而引發(fā)權(quán)力尋租等權(quán)力濫用風險，直接導致地方政府對土地財政的依賴，征地機關(guān)違法征地持續(xù)嚴重且難以根治。廣東省東莞市常平鎮(zhèn)的“大京九塑膠城案件”就是在地方政府有關(guān)部門的包庇和縱容下發(fā)生的，該項目歷經(jīng)多次查封卻仍可以完工且對外招商，其影響之惡劣、問題之嚴重令人深省[9]。 2016年中國國土資源公布數(shù)據(jù)顯示，全國各地土地違法現(xiàn)象尤其是地方政府土地違法違規(guī)問題仍未得以有效治理。地方政府為什么會從公共利益的應然代表和執(zhí)法者轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`中土地征收違法違規(guī)的源頭？有學者認為土地是市場經(jīng)濟和工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展初期的核心資源，這在其他發(fā)達市場經(jīng)濟國家發(fā)展初期也都有一定程度的存在，這些年我國經(jīng)濟快速發(fā)展的秘密也在于此，即土地違法的背后有其客觀規(guī)律性[10] 。還有觀點認為是城市化和工業(yè)化導致了建設用地的剛性需求，地方政府有其背負的發(fā)展經(jīng)濟的苦衷，其實不然，一些官員為了升遷和政績，為了簡單而直觀的經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)而大規(guī)模圈地。在各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡不斷加大的背景下，落后地區(qū)土地違法現(xiàn)行尤為嚴重[11] 。地方政府土地征收違法的難以根治集中體現(xiàn)了我國土地問題的復雜性及其影響的全局性，集體土地征收早已嵌入中國經(jīng)濟社會的整體發(fā)展，征地體制改革必將面臨一系列體制性障礙和難題。

在現(xiàn)行制度下確實存在著某些需要，這種需要才是我國立法規(guī)定的公共利益需要的真正含義[12] 。從1982年憲法制定經(jīng)過來看，《憲法》規(guī)定的土地二元公有的目的其實是為了保障在當時意識形態(tài)下所強調(diào)的“國家建設”和暫時擱置矛盾、維持社會穩(wěn)定，具有明顯的意識形態(tài)特征和計劃經(jīng)濟特征[13] 。自那時起保障國家建設、降低建設成本這一指導思想或者基本原則在憲法層面被確立，直接構(gòu)成大規(guī)模集體土地征收的憲法基礎。無論城市土地屬于國家所有、還是農(nóng)村土地屬于集體所有，其規(guī)范屬性都是一項原則，而不是規(guī)則，需要根據(jù)實際需要和條件不斷地發(fā)展土地公有制，但是在制度層面一個基本理念都是如何降低開發(fā)成本和促進國家建設[14] 。有學者評論人們對社會主義的理解：由于長期計劃經(jīng)濟的影響還沒有發(fā)生根本的改變，仍然習慣性地認為理應由國家負責一切、由國家安排一切，至于集體土地也概莫能外[15] 。在這樣的社會觀念和立法觀念下，1988年修憲即使規(guī)定了土地使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓，也僅限于城市范圍的國有土地“無論是權(quán)威媒體，還是官方智囊，抑或法律修改機關(guān)，對1988年憲法修正案土地轉(zhuǎn)讓條款的理解，指向的主要是農(nóng)用地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，并不包含使集體土地自由轉(zhuǎn)讓入市成為原則、不自由成為例外的意思”[16] 。“開發(fā)權(quán)國有導致了轉(zhuǎn)換性征收，……這一模式注定即使沒有公共利益需要也要有不斷地收回或者征收他人土地權(quán)利，這是一種以不斷侵害私人土地權(quán)利為代價的土地開發(fā)模式。開發(fā)權(quán)國有也使得大規(guī)模征收成為必要”[17] 。而國家之所以壟斷土地開發(fā)權(quán)，一個主要原因是國家可以借出售權(quán)利或處分權(quán)利的方式分享利益，在體制層面構(gòu)成土地財政并以不斷征地為前提，在土地財政與開發(fā)權(quán)國有之間土地財政才是根本原因。無論1982年制憲時確立的保障國家建設，還是1988年修憲時強調(diào)的加強土地管制，還是在央地關(guān)系調(diào)整、財稅體制改革中形成的土地財政，這些需要都為我國現(xiàn)行體制所確立，都是真實的、實在的需要，而這些需要與現(xiàn)代土地征收制度上的公共利益需要明顯不同且格格不入，這些需要才是導致大規(guī)模征地和土地違法案件層出不窮的真正原因。不在體制內(nèi)消除這些需要，為現(xiàn)代土地征收制度所確立的、真正意義上的公共利益需要原則便無從確立。如何在經(jīng)濟社會以及意識形態(tài)發(fā)生重大變化的情況下，重新詮釋相關(guān)憲法和法律規(guī)范，真正確立公共利益需要原則，是有效制約國家土地征收權(quán)力、有效控制征地規(guī)模的一個有效途徑。有觀點認為，并不能從現(xiàn)行憲法文本上合理推定，禁止集體將其所有的土地轉(zhuǎn)讓給國家，換言之，通過市場交易將集體土地改變?yōu)閲型恋夭⒉淮嬖诂F(xiàn)行憲法上的障礙[13] 。從2011年6月開始，部分城市進行征地改革試點，但是從試點的總體情況來看，改革進展比較緩慢，國家土地征收權(quán)在根本上明顯缺乏有效制約，土地征收規(guī)模過大、征收范圍失控的情況在試點城市沒有明顯的變化[18]。

三、為公共利益需要奠定財產(chǎn)權(quán)基礎

我國立法規(guī)定的公共利益需要與現(xiàn)代土地征收制度上的公共利益需要之所以存在如此大差別，一個主要原因就是我國至今尚未確立土地財產(chǎn)權(quán)，導致在保障建設用地與保護農(nóng)民權(quán)益之間始終強調(diào)前者而忽視后者，并將兩者視為是一種順位的關(guān)系，認為在土地利用問題上公共利益優(yōu)于和先于私人利益。一種代表性觀點認為公共利益與私人利益不具有對等性、無法通約，公共利益高于私人利益，在二者之間不必權(quán)衡[19] 。這與公共利益需要所要求的必要性和土地征收權(quán)的劣后性完全相反?，F(xiàn)行《土地管理法》具有鮮明的“管理法”特征，從立法理念和社會效果來看其宗旨是便利國家土地管理而不是農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保護或者是二者之間的均衡[20] 。只有真正確立農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)，并使其成為土地征收權(quán)及其行使的權(quán)利基礎，才能在土地征收中形成土地財產(chǎn)權(quán)與土地征收權(quán)之兩端。土地征收權(quán)與土地財產(chǎn)權(quán)在土地征收制度上的矛盾與協(xié)調(diào)可以通過主體間性理論得以很好的詮釋，在現(xiàn)代土地征收制度實踐上征收機關(guān)與被征收人不再是主體與客體的關(guān)系，更應當是協(xié)商和溝通的關(guān)系，就公益征收和公正補償盡量達成一致，為相關(guān)決定奠定堅實基礎[21]，才能在制度層面反映土地財產(chǎn)權(quán)與土地征收權(quán)之間的矛盾關(guān)系并形成相應的制度構(gòu)造和規(guī)則設定，進而將體制外的維權(quán)納入到體制內(nèi)予以解決，將體制外的對抗、沖突在體制內(nèi)化解[22] 。近代以來法治得以確立的前提是權(quán)利相較于權(quán)力基礎地位的確立或權(quán)利本位原則，雖然權(quán)利的社會化使權(quán)利的絕對性得以修正，但是權(quán)利的本位地位從未動搖。在發(fā)達國家土地征收制度無不以土地財產(chǎn)權(quán)為基礎，雖然土地征收的范圍因應經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要而不斷拓展，但在整體上始終維系著土地財產(chǎn)權(quán)與征收權(quán)的平衡，維系著土地利用中私人利用與公共利用的平衡，強調(diào)土地財產(chǎn)權(quán)的基礎地位和土地私人利用或者市場配置的根本地位，在此基礎上對國家土地征收權(quán)雖不斷授權(quán)卻又始終進行嚴格制約。相反在我國真正意義上的土地財產(chǎn)權(quán)尚未確立[23] ，如何認識集體土地與國有的關(guān)系至今仍懸而未決，顯然我國集體土地征收制度并不存在發(fā)達市場經(jīng)濟國家土地征收制度上的產(chǎn)權(quán)基礎，缺失了產(chǎn)權(quán)基礎，征收權(quán)自然便無法有效制約、也無需制約，這便是我國集體土地征收制度的基本邏輯，也是征地制度改革陷入困境的一個主要原因。

農(nóng)業(yè)大國這一基本國情決定集體土地是廣大農(nóng)民安身立命和分享改革發(fā)展成果的根本，要在土地征收制度改革中徹底消除體制性障礙，這既是維護農(nóng)民根本權(quán)益、確立廣大農(nóng)民生產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)的必然要求，也是積極穩(wěn)妥建立土地市場、實現(xiàn)土地資產(chǎn)效益和土地資源優(yōu)化配置的必然要求。從憲法層面來看，雖然1982年憲法在制定和歷次修改中確立起保障國家建設、加強土地管制的相關(guān)原則，但是在改革向全面縱深推進的歷史時期，在經(jīng)濟快速發(fā)展、社會全面轉(zhuǎn)型、黨和政府執(zhí)政理念不斷發(fā)展的情況下，有必要重新詮釋土地的二元公有并真正確立起土地國家所有與集體所有的平等地位，這是在新的歷史時期對傳統(tǒng)的土地二元公有制的堅持和發(fā)展、而不是否定。然后以憲法安排和憲法發(fā)展為基礎，在《物權(quán)法》修改過程中真正確立集體所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，將憲法層面確立的土地所有制落實為一種法權(quán)關(guān)系和一項私法權(quán)利。土地財產(chǎn)權(quán)是一項財產(chǎn)權(quán)、一項私權(quán)，這是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和市場經(jīng)濟的基本要求和基本規(guī)律，反對觀點認為確立土地財產(chǎn)權(quán)無異于土地私有化，其實不然。從我國在憲法層面確立市場經(jīng)濟這一改革目標時候起便已達成共識，要建設市場經(jīng)濟就必須建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，就必須尊重和保障私人財產(chǎn)權(quán)，唯有如此才能促進經(jīng)濟資源的有效配置和利用，也才能在集體土地征收中徹底避免土地資源的巨大浪費和征地機關(guān)的土地違法。如果不在法權(quán)關(guān)系層面確立起集體土地所有權(quán)，就無法為公共利益需要原則奠定土地財產(chǎn)權(quán)基礎，就無法在我國確立起真正意義上的公共利益需要制度，無法協(xié)調(diào)土地征收與土地市場建設之間關(guān)系，這顯然這與我國土地改革方向和廣大農(nóng)民的吁求不相符。市場經(jīng)濟進程中私人利益正逐步從國家利益中分化出來，正在逐步獲得區(qū)別于公共利益甚至是國家利益的獨立地位，相反計劃經(jīng)濟時期的政府權(quán)威模式已無法適應市場經(jīng)濟以及由市場經(jīng)濟所決定的法治建設。相反，撇開農(nóng)民集體和農(nóng)民的土地權(quán)益而片面強調(diào)城市建設、經(jīng)濟發(fā)展所包含的公共利益，在根本上就不符合市場經(jīng)濟進程中私人利益與公共利益之間所具有的均衡關(guān)系。在論證土地征收是否符合“公共利益的需要”的過程中，被征收土地所牽涉的私人權(quán)益不僅不是次要的、對立的或者是多余的，相反恰恰是論證的基礎。

四、為公共利益需要確立程序保障

眾所周知在集體土地征收實踐中掌握話語權(quán)的征地機關(guān)征收農(nóng)民集體土地，總是以公共利益為名來滿足各類城市建設用地，且大部分是商業(yè)性用地，在低價征收補償制度下如此大規(guī)模征地直接導致了日益尖銳的征地沖突。對比發(fā)達國家現(xiàn)代土地征收制度，關(guān)鍵就是具體界定公共利益需要的程序保障。對此發(fā)達國家主要從兩個方面著手：一個是司法審查，因為國家機關(guān)不同，組織原則不同、工作方式不同、人員配備不同、業(yè)務專長不同，司法機關(guān)相對于行政機關(guān)及相關(guān)法律爭議，地位更超然、更中立，法律適用更客觀、更準確[24] 。另一個是賦予確立被征收土地者有效參與土地征收程序的權(quán)利，尤其是對非法征地決定所享有的充分的異議權(quán)，以此來形成對征地雙方在法律上的“平等武裝”，最終形成對土地征收權(quán)的有效制約[25] 。美國在強制征收土地之前設置了法定的土地征購程序，要求征地機關(guān)與被征地者在此程序中真誠溝通以期達成土地購買協(xié)議。在德國，土地征收決定由“地區(qū)專員”負責，由后者判斷是否符合特定的征收申請，是否存在客觀的公共利益需要，被征收人對“地區(qū)專員”的土地征收決定有異議的，可以依法提起訴訟，交由司法機關(guān)最終審查裁判該土地征收決定是否符合德國相關(guān)立法規(guī)定。顯然，與我國不同，在發(fā)達市場經(jīng)濟國家普遍確立了土地征收決定的司法審查制度，在立法機關(guān)的立法之下對行政機關(guān)的土地征收決定是否忠實于法律作出權(quán)威裁判，這充分體現(xiàn)出司法機關(guān)無論在大陸法系國家還是在英美法系國家，在土地征收決定是否符合公共利益需要的判斷上都具有極其重要的價值和地位[26]。

公共利益需要界定的司法審查制度在西方國家也有一個發(fā)展過程，以法國為例，長期以來其行政法院在對土地征收決定進行司法審查時一般只是形式審查，但是在1971年“新東城案”中受訴法院確立了“損益對比分析方法”，該案表明，在法國司法機關(guān)由此開始對行政機關(guān)土地征收決定進行深入的和實質(zhì)性的審查，行政機關(guān)對公共利益需要的判斷開始受到司法裁判的有力監(jiān)督。在美國也是如此，二戰(zhàn)后的“伯爾曼案”和“米徳基夫案”很具有代表性。在“伯爾曼案”中判決認為立法所規(guī)定的“公共福祉”是寬泛的，這些都屬于立法權(quán)，而不屬于法院職權(quán)范圍。在伯爾曼案之后美國法院逐步放寬了對“公用目的”的審查。1967年在“米徳基夫案”中，法院正式表明其立場，即在如何理解和判斷“公共使用”這一概念問題上，立法機關(guān)有專屬管轄權(quán)，而法院無權(quán)干涉。但是在20世紀80年代后，大規(guī)模的城市更新運動基本完成，土地征收活動雖得以繼續(xù)、但在規(guī)模上有所縮減，對政府土地征收活動的一般社會觀念和司法監(jiān)督政策也在調(diào)整[26] ，而“新倫敦案”中各州政府、聯(lián)邦政府以及廣大民眾與聯(lián)邦最高法院，在公共利益需要中能否納入商業(yè)開發(fā)問題上產(chǎn)生普遍而嚴重的分歧。綜上，雖然對土地征收的司法審查無疑受到司法政策的影響，但是以司法審查確保土地征收糾紛的公正處理在這一點上發(fā)達國家已達成普遍共識并成為普遍實踐。

反觀我國對土地征收決定是否符合公共利益需要這一重大問題，不僅立法上尚未有明確規(guī)定，理論界也觀點不一。法院基于征收主體級別較高、加之法律規(guī)定不明確，實踐中多采取回避態(tài)度。司法審查和司法監(jiān)督的缺失使我國公共利益需要制度不具備正當程序保障，不符合土地征收法治關(guān)于最低限度的公正的要求，是土地征收實踐中公共利益需要被濫用和虛置的一個主要原因。在司法審查缺失的情況下，也根本沒有賦予被征收土地廣大農(nóng)民有效參與土地征收程序的權(quán)利，是否征收、在什么范圍內(nèi)征收以至于以什么價格征收等實際上淪為征地機關(guān)的“一言堂”[27] 。現(xiàn)行《土地管理法》及其《實施條例》對集體土地征收程序明顯欠缺系統(tǒng)性規(guī)定，集中反映出我國法制實踐中重實體輕程序的不良習慣，且僅有規(guī)定又明顯欠缺合理性，缺乏對征收機關(guān)征收行為的制約和對被征收人以及利害關(guān)系人程序性權(quán)利的規(guī)定。建議今后在《土地管理法》等相關(guān)立法、尤其是高層級立法中明確規(guī)定被征收土地者對征地機關(guān)征地決定有異議的可以依法提起訴訟。引入司法審查過程必須與我國實際情況（如國家機構(gòu)組織原則）相契合，如取消國務院關(guān)于土地征收的決定權(quán)和復議權(quán)不僅有利于其發(fā)揮起宏觀指導和組織協(xié)調(diào)職能，更可以為確立司法審查制度在制度層面清除障礙[28] 。在引入司法審查制度的同時，還要賦予被征收土地農(nóng)民有效參與土地征收補償過程的程序權(quán)利，在有效參與與司法審查之間，前者是基礎，后者是保障，有效參與制度的確立顯然有利于在行政過程中緩解對立、預防糾紛，這樣才不至于激化矛盾，將大量爭議后推到司法程序中來，否則法院必將難堪重負。司法保障制度的確立在終局意義上是督促土地征收機關(guān)依法征收土地，為被征收土地農(nóng)民提供有效救濟途徑，通過確立被征收人程序性權(quán)利和引入司法審查，可以對現(xiàn)行土地征收程序進行合理改造，建立起保障私權(quán)和制約公權(quán)的正當法律程序。

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Research on “Public Interest Needs” in Modern Land Expropriation System

ZHANG Yu

（School of Law，University of International Business and Economics，Beijing 150029，China）

Abstract：The need of public interest is a basic principle to limit the scope of land expropriation in the contemporary land expropriation system.The western developed countries have generally established this principle in the theory and practice of legal governance.Through this principle，land property rights and land expropriation rights are well balanced.The current land expropriation system in China establishes the principle of public interest needs，but at the institutional level it also establishes the state monopoly system of construction land.The conflict of laws directly causes serious damage to the legitimate land rights and interests of peasants.In the future， the reform should clearly establish the land property rights and interests of the expropriated land farmers at the legislative level，and strengthen the judicial review of land expropriation disputes，so as to lay the foundation of property rights and provide judicial protection for the real establishment of this principle in our country.

Key words：public interest needs;land property rights;balance of interests;land expropriation system

（責任編輯：董應才）