陳明華

摘要：隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府投資項(xiàng)目越來(lái)越多。但是隨著我國(guó)招投標(biāo)行業(yè)的發(fā)展，政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，影響到了政府投資項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。文章就此展開(kāi)了論述，先是簡(jiǎn)述了我國(guó)工程招投標(biāo)制度的發(fā)展及取得的成果，然后結(jié)合實(shí)際深入分析了政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)存在哪些問(wèn)題。

摘要：政府投資項(xiàng)目 招投標(biāo)問(wèn)題 觀察 深思

早在1999年8月30日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議上通過(guò)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，以保證政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)的公平、公正、公開(kāi)。以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》。但在招投標(biāo)實(shí)施后，政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)仍存在著許多不可忽視的問(wèn)題，且還表現(xiàn)出了一些新特征。

一、工程招投標(biāo)制度的發(fā)展

我國(guó)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)制度的發(fā)展可分為探索、初步成型、規(guī)范完善三個(gè)階段。現(xiàn)如今，招投標(biāo)制度已經(jīng)得到了完善，且經(jīng)過(guò)了實(shí)踐考驗(yàn)。該階段主要包括以下特點(diǎn)：第一，法治體系逐漸完善。在《招標(biāo)投標(biāo)法》的基礎(chǔ)上，我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)規(guī)章制度進(jìn)一步進(jìn)行了細(xì)化、完善。而且招標(biāo)投標(biāo)流程也不斷規(guī)范。第二，招標(biāo)范圍得以明確。在法律層面上，必須招標(biāo)的項(xiàng)目及公開(kāi)招標(biāo)的范圍得到了確定。通過(guò)對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的招標(biāo)覆蓋面在不斷擴(kuò)大。第三，以公開(kāi)招標(biāo)為主?，F(xiàn)如今，政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)方式不再是采用議標(biāo)方式，大部分地區(qū)都已經(jīng)推行了公開(kāi)招標(biāo)方式。這一點(diǎn)在我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》中有明確規(guī)定。第四，管理體制逐漸完善。如今，招標(biāo)投標(biāo)管理已經(jīng)被納入到市場(chǎng)管理體系中，而且招標(biāo)投標(biāo)的管理、服務(wù)工作被分離開(kāi)，監(jiān)督職責(zé)更加明確。第五，服務(wù)機(jī)構(gòu)日益增多。隨著招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的逐漸完善，相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)也日益增多，且日益規(guī)范。比如評(píng)標(biāo)專家?guī)?、建設(shè)工程交易中心等服務(wù)機(jī)構(gòu)日益規(guī)范。

二、工程招投標(biāo)制度的實(shí)施成果

工程招投標(biāo)制度的日益規(guī)范，不僅促進(jìn)了招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的發(fā)展，而且還取到了一些顯著的應(yīng)用成果，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）招標(biāo)投標(biāo)法律體系得以建立

在早期，有關(guān)工程招標(biāo)投標(biāo)制度的法律只有《建筑法》、《建筑工程招投標(biāo)暫行規(guī)定》等。現(xiàn)如今，已經(jīng)形成了以《招標(biāo)投標(biāo)法》為核心，能覆蓋招標(biāo)范圍、程序、行政監(jiān)督及投訴、中介服務(wù)等工作的法律體系，切實(shí)做到了工程招標(biāo)投標(biāo)每個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依。與此同時(shí)，各地方也圍繞著國(guó)家《招標(biāo)投標(biāo)法》制定了適用于該地區(qū)的招投標(biāo)法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范了招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)，推進(jìn)了我國(guó)招投標(biāo)制度的統(tǒng)一。

（二）行政管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)機(jī)制日益完善

以往招投標(biāo)管理機(jī)制并不完善，各政府部門之間的協(xié)作能力也比較差，無(wú)法對(duì)招投標(biāo)的招標(biāo)方方式、過(guò)程、相關(guān)投訴等進(jìn)行有效的管理。但是，如今已經(jīng)形成發(fā)改委、水利、交通等部門分工協(xié)作的管理、監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，我國(guó)還將財(cái)政、建設(shè)、鐵道、交通、水利等部門結(jié)合在一起，構(gòu)建出了招投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制，有效保障了政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)工作的順利開(kāi)展。

（三）施工招投標(biāo)市場(chǎng)日益完善

我國(guó)從1994年開(kāi)始就開(kāi)始建立建設(shè)工程交易中心。經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)建設(shè)工程交易中心從無(wú)到有、從小到大，已經(jīng)頗具規(guī)模。這一建設(shè)工程交易中心的建立有效推進(jìn)了我國(guó)招投標(biāo)市場(chǎng)的規(guī)范、完善。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)已經(jīng)建立了近四百個(gè)建設(shè)工程交易中心，為實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)市場(chǎng)的公平、公正奠定了基礎(chǔ)。

（四）人才隊(duì)伍建設(shè)得到了加強(qiáng)

隨著招投標(biāo)行業(yè)的發(fā)展，招投標(biāo)人才隊(duì)伍建設(shè)也逐步加強(qiáng)?，F(xiàn)如今，我國(guó)已經(jīng)建設(shè)了多個(gè)評(píng)標(biāo)專家?guī)?，且培養(yǎng)出來(lái)一批經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)能力強(qiáng)的招投標(biāo)管理人才。除此之外，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)今從事招投標(biāo)行業(yè)的人才有近百萬(wàn)。

三、政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)中的招投標(biāo)主體問(wèn)題

政府投資項(xiàng)目主要是指利用財(cái)政資金、專項(xiàng)建設(shè)資金等對(duì)市場(chǎng)無(wú)法配置資源的、有關(guān)國(guó)家安全的項(xiàng)目進(jìn)行投資。政府投資項(xiàng)目的最大特點(diǎn)就是招投標(biāo)主體比較多，容易出現(xiàn)問(wèn)題。與政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)的主體有政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理、交易中心、投資方、業(yè)主、招標(biāo)方等。大體可將這些主體分為招投標(biāo)實(shí)施、服務(wù)保障、監(jiān)督管理三個(gè)層次。其中業(yè)主、招標(biāo)方、投資方、招標(biāo)代理等屬于招投標(biāo)實(shí)施層次。金融機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)、交易中心屬于服務(wù)保障層次。監(jiān)管部門、政府、司法部門等屬于監(jiān)督管理層次。其中存在的問(wèn)題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府存在的問(wèn)題

雖然政府是招標(biāo)投標(biāo)的關(guān)鍵主體，但是政府在招投標(biāo)中也存在一些問(wèn)題：①在招投標(biāo)過(guò)程中，存在著政府有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題。其根本原因是地方立法、國(guó)家立法存在一定的出入，導(dǎo)致相關(guān)法律無(wú)法發(fā)揮出相應(yīng)的作用。②政府監(jiān)管職責(zé)不清晰、模式不統(tǒng)一的問(wèn)題。造成這一問(wèn)題的根本原因是一般建設(shè)項(xiàng)目只需發(fā)改委、建設(shè)管理部門負(fù)責(zé)。而重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目則需要政府采購(gòu)部門的管理。但是各部門的管理模式不同，會(huì)導(dǎo)致招標(biāo)文件審核、評(píng)標(biāo)方法等工作的混亂。與此同時(shí)，監(jiān)督部門也會(huì)增加，導(dǎo)致監(jiān)管工作出現(xiàn)缺位、越位、同位等問(wèn)題。③政府對(duì)招標(biāo)代理等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不嚴(yán)。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》明確指出中介機(jī)構(gòu)與政府不能存在隸屬及利益關(guān)系。但是部分建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、咨詢等機(jī)構(gòu)都是從政府部門中分離出來(lái)的，與政府仍存在一定的關(guān)系。如果不加強(qiáng)這些中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，勢(shì)必會(huì)影響到招標(biāo)投標(biāo)的公平、公正、公開(kāi)。④政府作為投資人經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)主體缺位、權(quán)力義務(wù)無(wú)法履行的問(wèn)題。就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)相關(guān)規(guī)范并沒(méi)有明確指出政府投資項(xiàng)目的投資人主體、項(xiàng)目法人主體。在實(shí)踐中各職能部門多是以監(jiān)管主體的身份參與政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)工作。這就意味著政府投資項(xiàng)目沒(méi)有投資人，無(wú)法保證項(xiàng)目的投資效益。⑤投資資金不到位、工程款拖欠?，F(xiàn)有的監(jiān)管體系并不能對(duì)政府的招投標(biāo)行為、資金管理行為進(jìn)行有效監(jiān)管，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)資金短缺、工程款拖欠的問(wèn)題。

（二）招標(biāo)人問(wèn)題

結(jié)合實(shí)際來(lái)看，招標(biāo)人問(wèn)題主要體現(xiàn)在：①分解工程，規(guī)避招標(biāo)的問(wèn)題。《招標(biāo)投標(biāo)法》明確規(guī)定不超過(guò)五十萬(wàn)的工程可以不招標(biāo)，對(duì)于一些不適宜招標(biāo)的工程可采用邀請(qǐng)招標(biāo)的方式。對(duì)此，一些招標(biāo)人就會(huì)采用分解工程的方法，規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。②資格預(yù)審設(shè)置不合理，限制投標(biāo)人。資格預(yù)審對(duì)篩選投標(biāo)人的第一步。若是資格預(yù)審設(shè)置不合理，就有可能會(huì)限制潛在投標(biāo)人。③特制招標(biāo)文件、地方保護(hù)、行業(yè)壟斷等問(wèn)題比較突出。一些政府為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可能會(huì)限制外來(lái)企業(yè)，并為本地企業(yè)量身打造招標(biāo)文件。④虛假招標(biāo)。表面上是公開(kāi)招標(biāo)，實(shí)際上已經(jīng)指定招標(biāo)人。這種行為嚴(yán)重影響到了招投標(biāo)的公平性。

（三）投標(biāo)人問(wèn)題

在招標(biāo)投標(biāo)工作中，不僅招標(biāo)人會(huì)采用不良招標(biāo)手段，而且投標(biāo)人也會(huì)采用不良投標(biāo)手段，導(dǎo)致投標(biāo)出現(xiàn)問(wèn)題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①弄虛作假，主要就是指投標(biāo)人在資格預(yù)審時(shí)，提供虛假預(yù)審資料，或是進(jìn)行掛靠。這樣一些管理能力不足、技術(shù)不達(dá)標(biāo)的投標(biāo)企業(yè)就有可能中標(biāo)，若這些企業(yè)中標(biāo)勢(shì)必會(huì)影響到工程建設(shè)質(zhì)量。②圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)問(wèn)題突出。這些都屬于不良競(jìng)爭(zhēng)手段，會(huì)嚴(yán)重影響到招標(biāo)投標(biāo)的公平、公正、公開(kāi)，妨礙到政府投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)工作的開(kāi)展，甚至?xí)茐牡粽袠?biāo)投標(biāo)市場(chǎng)。③低價(jià)競(jìng)標(biāo)，主要就是指故意報(bào)低標(biāo)價(jià)，提高中標(biāo)可能性。這種行為會(huì)影響到招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的健康成長(zhǎng)。

（四）招標(biāo)代理存在的問(wèn)題

招標(biāo)代理是招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)之間建立的契約關(guān)系。但是就目前來(lái)看，招標(biāo)代理的作用并不能充分發(fā)揮，其中存在著以下問(wèn)題：第一，獨(dú)立性、公正性欠缺。代理機(jī)構(gòu)主要就是收到招標(biāo)人委托，進(jìn)行招投標(biāo)管理。這就意味著代理機(jī)構(gòu)會(huì)受到招標(biāo)人的掣肘。第二，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的掛靠機(jī)構(gòu)也會(huì)影響其獨(dú)立性。市場(chǎng)上存在一些由政府事業(yè)單位改制而來(lái)的代理機(jī)構(gòu)，與政府管理部門存在一定的聯(lián)系。這種關(guān)系就會(huì)影響到代理機(jī)構(gòu)的行使主權(quán)。第三，從業(yè)人員專業(yè)水平不足。我國(guó)招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理仍不夠規(guī)范，其中存在著一些管理混亂、代理水平不足的代理機(jī)構(gòu)。歸根究底，主要就是因?yàn)檎型稑?biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)水平欠缺。而且大部分從業(yè)人員多是從監(jiān)理、工程設(shè)計(jì)、造價(jià)管理等崗位轉(zhuǎn)崗而來(lái)，專業(yè)技能嚴(yán)重不足。第四，收費(fèi)不規(guī)范。目前尚未有詳細(xì)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，所以導(dǎo)致帶來(lái)機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

（五）評(píng)標(biāo)專家及委員會(huì)的問(wèn)題

評(píng)標(biāo)專家及委員是評(píng)標(biāo)工作的主體，其職業(yè)修養(yǎng)、專業(yè)水平對(duì)最終評(píng)標(biāo)結(jié)果的影響非常大。若是部分評(píng)標(biāo)專家及委員會(huì)存在行為不規(guī)范的問(wèn)題，就會(huì)破壞掉招投標(biāo)市場(chǎng)的秩序。而從實(shí)際來(lái)看，評(píng)標(biāo)專家及委員也會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，如此所示：

第一，個(gè)別評(píng)標(biāo)專家及委員會(huì)在利益的驅(qū)動(dòng)下，虛假打分。比如某些評(píng)標(biāo)專家及委員會(huì)可能會(huì)長(zhǎng)期受雇于一些企業(yè)，每次評(píng)標(biāo)都會(huì)為企業(yè)打高分，借此提高企業(yè)的中標(biāo)率。第二，有關(guān)評(píng)標(biāo)專家及委員會(huì)的管理不夠規(guī)范。雖然法律明確規(guī)定，評(píng)標(biāo)專家應(yīng)從招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、政府提供的花名冊(cè)中選取。但是部分地區(qū)對(duì)評(píng)標(biāo)專家的管理仍不夠重視，既不及時(shí)進(jìn)行評(píng)標(biāo)專家的技術(shù)水平考察，也不及時(shí)更新個(gè)人信息，導(dǎo)致專家?guī)煨畔⒎浅?。第三，現(xiàn)有的法規(guī)對(duì)評(píng)標(biāo)專家的約束力不強(qiáng)。雖然有明確法律條文指出要對(duì)違規(guī)的評(píng)標(biāo)專家進(jìn)行處理。但是大部分管理機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)標(biāo)專家的處罰仍是“重拿輕放”。這會(huì)助長(zhǎng)評(píng)標(biāo)專家不規(guī)范評(píng)標(biāo)的風(fēng)氣，嚴(yán)重影響到招投標(biāo)市場(chǎng)的規(guī)范。第四，評(píng)標(biāo)時(shí)間過(guò)短，無(wú)法保證評(píng)標(biāo)工作的質(zhì)量。尤其是一些規(guī)模較大的項(xiàng)目，若評(píng)標(biāo)時(shí)間過(guò)短，根本無(wú)法估量出其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。

（六）交易中心的問(wèn)題

由于我國(guó)交易中心起步較晚，所以大部分交易中心仍處在著定位不清晰、行為不規(guī)范等問(wèn)題。其實(shí)大部分交易中心多是掛靠在建設(shè)行政主管部門下，其職能與其它部門的職能仍沒(méi)有脫離，還不是比較獨(dú)立的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。最重要的是有關(guān)涉及的費(fèi)用范圍有限，無(wú)法徹底規(guī)范代理市場(chǎng)收費(fèi)。

綜上所述，目前政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)管、實(shí)施工作并不到位，其中存在許多問(wèn)題。面對(duì)這一形勢(shì)，政府、投資方、代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等單位應(yīng)通力協(xié)作，從自身做起，解決自身存在的問(wèn)題。這樣通過(guò)規(guī)范各方主體行為，就能有效消除政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)中的問(wèn)題，確保招投標(biāo)工作的公平性、公正性、公開(kāi)性。

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（作者單位：福建省經(jīng)濟(jì)信息中心）