遲福林

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著內(nèi)外挑戰(zhàn)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵何在？2018年年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境”。這是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基本要求和重大任務(wù)，并更具現(xiàn)實(shí)性、迫切性。

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)。公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心。強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，就是要通過(guò)深化市場(chǎng)化改革，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力。

競(jìng)爭(zhēng)是激發(fā)市場(chǎng)活力的根本。緩解短期經(jīng)濟(jì)下行壓力、釋放經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型蘊(yùn)藏著的中長(zhǎng)期巨大增長(zhǎng)潛力，關(guān)鍵是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以加快形成公開市場(chǎng)、平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

競(jìng)爭(zhēng)是擴(kuò)大市場(chǎng)開放的動(dòng)力。在擴(kuò)大開放中強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，營(yíng)造內(nèi)外企業(yè)一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，不僅是我國(guó)提升國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)需求，也是贏得中美貿(mào)易戰(zhàn)的最大底氣。

一、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由地方政府間競(jìng)爭(zhēng)向企業(yè)主體間競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變

實(shí)踐表明，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)既是以往拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?，也是造成現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活諸多問(wèn)題的突出因素。當(dāng)前，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革解決地方政府轉(zhuǎn)型嚴(yán)重滯后的制度性、結(jié)構(gòu)性矛盾與問(wèn)題，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境需要著力解決的重大問(wèn)題。

（一）地方政府間的某些競(jìng)爭(zhēng)仍然存在，并成為阻礙企業(yè)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的重要因素

客觀講，近年來(lái)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)格局已有重大改變。但是，在財(cái)政分權(quán)、GDP考核等尚未完全消失及經(jīng)濟(jì)增速下行壓力加大的背景下，地方政府間的相互競(jìng)爭(zhēng)以及由此導(dǎo)致的地方保護(hù)現(xiàn)象在某些領(lǐng)域仍然存在。以新能源汽車為例，由于差異化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及“因地制宜”的地方準(zhǔn)入限制，外地新能源汽車難以進(jìn)入全國(guó)70%的地方市場(chǎng)。由此，造成重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩、資源配置效率低下等突出問(wèn)題。例如，2018年我國(guó)新能源汽車銷售量?jī)H為200萬(wàn)輛，但全國(guó)產(chǎn)能已達(dá)到2000萬(wàn)輛。

（二）按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則改變某些不平等的政策與規(guī)定

從現(xiàn)實(shí)看，不同市場(chǎng)主體在競(jìng)爭(zhēng)中仍然存在著某些事實(shí)上不平等、甚至嚴(yán)重不平等的問(wèn)題。以融資為例，民營(yíng)企業(yè)占全國(guó)60%以上的GDP，其所獲得的融資額僅占企業(yè)融資總額的20%，且融資成本高于國(guó)有企業(yè)1.5-2.5個(gè)百分點(diǎn)。確立競(jìng)爭(zhēng)中性原則，就是要使各類企業(yè)平等獲得資源要素;就是要在強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的同時(shí)，建立完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)制度，以穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期，激發(fā)企業(yè)家精神和創(chuàng)新活力。

（三）推進(jìn)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)質(zhì)性突破

例如，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍保持某些不合時(shí)宜的行政審批和行政管制，由此企業(yè)“自由生”“自主活”和“自由死”仍難以做到;行業(yè)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批還存在某些過(guò)度保護(hù)現(xiàn)象，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)在某些領(lǐng)域難以進(jìn)入，更不用說(shuō)平等競(jìng)爭(zhēng);有的地方政府過(guò)于重視對(duì)特定領(lǐng)域和行業(yè)的扶持，過(guò)于重視對(duì)本地國(guó)企的保護(hù)。強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，就是要處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，由此提升政府的公平性和公信力。

二、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策由產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向向競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變

競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策是政府干預(yù)市場(chǎng)的兩種工具。產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用功不可沒(méi)。問(wèn)題在于，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立，某些產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)抑制創(chuàng)新及不公平競(jìng)爭(zhēng)等負(fù)面效應(yīng)。強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性作用就是要使產(chǎn)業(yè)政策以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)，慎用、少用以行政手段為主的產(chǎn)業(yè)政策，這是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的迫切需求。

（一）強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位要改變差異化、選擇性的產(chǎn)業(yè)政策

例如，2019年一季度，我國(guó)商服用地價(jià)格是工業(yè)的9.2倍。服務(wù)業(yè)用地成本大幅高于工業(yè)，很大程度上制約了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。再比如，以強(qiáng)制清除、限制開工等行政化手段為主推動(dòng)的“去產(chǎn)能”政策，“有保有壓”的選擇性、歧視性特征明顯，并在多方面加大了民企的壓力，加大了民企與國(guó)企間的不平等競(jìng)爭(zhēng)。從數(shù)字分析，2014-2018年民間投資增速由18.1%下降至8.7%，不能不說(shuō)與行政手段為主的產(chǎn)業(yè)政策直接相關(guān)。

（二）按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)，并用競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大趨勢(shì)。為此，要改變以往以傾斜性的行政力量對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，大幅減少現(xiàn)有中央各部門、地方產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼與扶持項(xiàng)目;制定適用產(chǎn)業(yè)扶持政策的負(fù)面清單，將產(chǎn)業(yè)政策嚴(yán)格限定在具有重大外溢效應(yīng)或關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域。

（三）強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位要有重要舉措

中央已經(jīng)公布了一系列進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、降低企業(yè)稅負(fù)的重要舉措。當(dāng)前，“降成本”的重點(diǎn)、難點(diǎn)在于降低制度性交易成本。例如，全面實(shí)施企業(yè)自主登記制度與簡(jiǎn)易注銷制度，取消企業(yè)一般投資項(xiàng)目備案制，盡快推廣企業(yè)法人承諾制等。同時(shí)，明確地方政府審批管制事項(xiàng)“只減不增”。

三、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)由一般市場(chǎng)行為監(jiān)管向公平競(jìng)爭(zhēng)審查的轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，市場(chǎng)監(jiān)管的改革仍處在探索起步階段，“監(jiān)管盲區(qū)”、監(jiān)管缺位及某些監(jiān)管過(guò)度等問(wèn)題仍然存在。強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，要把公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為市場(chǎng)監(jiān)管的重中之重。這是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要任務(wù)。

（一）市場(chǎng)監(jiān)管的主要對(duì)象要由商品為主向服務(wù)為主過(guò)渡

在我國(guó)服務(wù)型經(jīng)濟(jì)以及服務(wù)型消費(fèi)快速增長(zhǎng)的背景下，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系缺失，難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)開放發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范的平衡。例如，2017年我國(guó)取消了養(yǎng)老護(hù)理員、家政服務(wù)員、保健按摩師等國(guó)家職業(yè)資格證書鑒定。但這些領(lǐng)域還缺乏監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)監(jiān)管難以到位，由此出現(xiàn)某些全社會(huì)關(guān)注的突出問(wèn)題。再如，在電商平臺(tái)不斷做大的背景下，市場(chǎng)份額是不是界定新經(jīng)濟(jì)壟斷的重要指標(biāo)，如何判定壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)？同時(shí)，盡快在人民群眾高度關(guān)注的食品、藥品、金融等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際接軌。

（二）落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)中性原則強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)政策的審查

目前，我國(guó)市場(chǎng)化改革正處于關(guān)鍵階段，強(qiáng)化對(duì)各類政策、各級(jí)政府進(jìn)行專門的公平競(jìng)爭(zhēng)審查不僅必要，而且挑戰(zhàn)巨大。從現(xiàn)實(shí)情況看，妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)審查的重要體制因素，在于綜合性的市場(chǎng)監(jiān)管與專業(yè)性的部門監(jiān)管還難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以形成合力。沒(méi)有這種協(xié)調(diào)配合，公平競(jìng)爭(zhēng)的審查是難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決的。建議由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局或“國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)”牽頭系統(tǒng)清理現(xiàn)行的涉企政策中妨礙民營(yíng)企業(yè)發(fā)展、違反平等競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定。在海南等地方層面，率先探索建立統(tǒng)一權(quán)威的市場(chǎng)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌監(jiān)管資源，提升市場(chǎng)監(jiān)管、尤其是特殊服務(wù)業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管的有效性。

（三）把反壟斷、尤其是反行政壟斷作為市場(chǎng)監(jiān)管變革的重大舉措

目前，制造業(yè)領(lǐng)域約90%以上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，但民營(yíng)企業(yè)在大多數(shù)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的投資占比不足50%，交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域甚至不足30%。至今為止，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的行政壟斷尚沒(méi)有納入到反壟斷的范圍。建議盡快修訂《反壟斷法》，增加并細(xì)化反行政壟斷的內(nèi)容，并將競(jìng)爭(zhēng)政策以及相應(yīng)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度納入《反壟斷法》。與此同時(shí)，做實(shí)“國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)”，將反壟斷局與價(jià)格監(jiān)督檢查和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)局作為其具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

中央要求海南到2025年?duì)I商環(huán)境達(dá)到國(guó)內(nèi)一流水平;到2035年?duì)I商環(huán)境躋身全球前列。海南從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)走向自貿(mào)港，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境成為首要關(guān)鍵。為此建議，在海南全面開展強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的試點(diǎn)，率先實(shí)現(xiàn)上述“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，明顯提高海南的行政效率，由此增強(qiáng)各方對(duì)海南加快探索建設(shè)自由貿(mào)易港的信心。

本文系作者在2019自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展國(guó)際論壇上的演講。

（作者系中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：張莉莉