鄒樂樂, 陳佩佩,, 王 輝, 吳 怡,

(1.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；2.中國科學院大學 公共政策與管理學院，北京 100049)

一、引言

光伏扶貧是我國精準扶貧十大工程之一[1]。在擁有良好太陽能資源稟賦的貧困地區(qū)，通過發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，既符合國家清潔低碳能源發(fā)展戰(zhàn)略、促進可再生能源的推廣，又可實現(xiàn)貧困人口穩(wěn)收增收、有效實現(xiàn)扶貧開發(fā)，并且將光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)與精準扶貧政策相結(jié)合意義深遠，也體現(xiàn)了精準扶貧工作的重要創(chuàng)新[2-3]。

從2013年開始，光伏扶貧開始興起。2014年10月，國家能源局、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室聯(lián)合印發(fā)《關于實施光伏扶貧工程工作方案》，開展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)扶貧工程，支持貧困片區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣(以下簡稱貧困縣)內(nèi)已建檔立卡的貧困戶安裝分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)，增加貧困人口基本生活收入，幫扶貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧目標[4]。2016年3月，國家發(fā)展改革委、國務院扶貧辦公室、國家能源局、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行五部委聯(lián)合印發(fā)《關于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》，提出“在2020年之前，重點在前期開展試點的、光照條件較好的16個省的471個縣的約3.5萬個建檔立卡貧困村，以整村推進的方式，保障200萬建檔立卡無勞動能力貧困戶(包括殘疾人)每年每戶增加收入3000元以上。其他光照條件好的貧困地區(qū)可按照精準扶貧的要求，因地制宜推進實施”的工作目標[5]。光伏扶貧作為精準脫貧的重要方式之一，不僅適合在荒地荒坡建設較大規(guī)模的集中式電站，也可以結(jié)合農(nóng)業(yè)、林業(yè)等開展多種光伏應用[6]，又可利用農(nóng)戶庭院、屋頂、大棚等建設分布式電站，因此得到各級政府的大力支持。

自光伏扶貧項目試點工作開展以來，光伏扶貧項目經(jīng)歷了試點探索、全面推廣、深化實施三大階段并發(fā)展成為貧困地區(qū)脫貧攻堅的新產(chǎn)業(yè)。目前學界對光伏扶貧的研究主要集中在戰(zhàn)略分析[7-9]、發(fā)展模式[10-12]和問題研究[13-15]等方面，多數(shù)文獻只提供較為籠統(tǒng)和宏觀的分析，缺乏科學的數(shù)據(jù)支撐和調(diào)研基礎。為了了解光伏扶貧項目的開展情況和可持續(xù)性，本文通過實地調(diào)研的數(shù)據(jù)和信息，分析扶貧工作中的問題和挑戰(zhàn)，從而提出相應的改進建議，以期達成項目的社會效益。具體研究目標如下：

(1)明確光伏扶貧工作進展和實施開展的細節(jié)機制：了解調(diào)研地區(qū)的光伏扶貧工作實施細則并與國家標準、不同地區(qū)的實施方案進行對比分析和討論。

(2)識別并分析光伏扶貧在實施過程中存在的問題：通過實地調(diào)研，對項目的資金來源、補貼情況、管理機制等方面進行分析，識別項目存在的問題并總結(jié)有益經(jīng)驗。

(3)提出進一步實施光伏扶貧項目的建議：結(jié)合各文件對光伏扶貧的目標要求和項目存在的問題，為光伏扶貧項目的實施提出改進建議，倡導良好的外部環(huán)境和運行機制以促進光伏扶貧的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國光伏扶貧的發(fā)展和現(xiàn)狀

(一)光伏扶貧項目建設方式與模式創(chuàng)新

根據(jù)光伏扶貧實施方案的要求，光伏扶貧電站的建設方式主要有以下三種[16-17]：(1)戶用光伏扶貧電站：光伏扶貧項目初期以發(fā)展屋頂式戶用光伏扶貧電站為主，以貧困戶為單位，提供3—5千瓦的光伏發(fā)電系統(tǒng)。然而在項目推進過程中，由于屋頂式戶用光伏扶貧電站對貧困戶房屋結(jié)構(gòu)有一定要求且不利于管理維護，戶用扶貧電站指標逐漸減少并被戶戶聯(lián)建式戶用電站所取代，如安徽省阜陽市于2016年以后不再建設屋頂式戶用電站，以戶戶聯(lián)建的建設形式為主。(2)村級(聯(lián)村)光伏扶貧電站：以村、縣為單位，建設裝機量小于300KW的小型電站，并按貧困戶戶均3—5千瓦的標準(1)注：標準出自國家能源局、國務院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布的文件《光伏扶貧電站管理辦法》，http://zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201804/t20180409_3140.htm。進行均攤。電站產(chǎn)權歸村集體所有，收益歸村集體和貧困戶共同享有，并且在建設前需要明確村集體和貧困戶在收益中所占比例，保證貧困戶的收益占比在60%以上。安徽金寨縣在全縣218個行政村，每個村都建立了一座60千瓦的村級光伏電站，使村集體每年擁有6萬元以上的經(jīng)濟收入[18]。(3)集中式光伏扶貧電站：利用未開發(fā)的荒地、荒山，通過引進光伏企業(yè)直接投資建設幾十到上百兆的集中式光伏發(fā)電站，并在建成后由企業(yè)捐贈一部分股份用于扶貧，其售電享受政府全額補貼。這一模式可以利用商業(yè)資本進行融資建設，能夠有效降低當?shù)卣某跗谕顿Y壓力，因而2015—2017年間在西北地區(qū)得到了大力推廣。然而其缺點是增加了政府的補貼壓力，如左權馬家莊30MW光伏電站，對應幫扶對象1200人，每年需提取360萬元用于扶貧(2)注：分配辦法源自《左權縣村級光伏扶貧電站和集中式光伏扶貧電站運行維護和收益分配管理辦法》，http://www.zqxzf.com/zylj/xxgk/Article_Show.asp?ArticleID=12650。，進一步擴大了補貼缺口。

隨著產(chǎn)業(yè)扶貧和各類地方扶貧開發(fā)工作的不斷深入和創(chuàng)新，“漁光互補”、“農(nóng)光互補”等新型光伏扶貧項目不斷涌現(xiàn)，其中：(1)光伏農(nóng)業(yè)扶貧是將光伏設備與農(nóng)業(yè)設施相結(jié)合增加貧困戶收入，如光伏大棚、板下種植等。貧困戶可以通過土地租金獲得收益，還可以從事光伏農(nóng)業(yè)相關的勞動獲得工資。(2)光伏漁業(yè)扶貧是通過在魚塘水面上架設光伏板陣列，光伏板下方進行魚蝦養(yǎng)殖的方式增加貧困戶收入。一方面其有效利用魚塘空間，緩解了光伏電站對土地占用的巨大需求，另一方面光伏板陣列能幫助降低魚塘溫度、抑制藻類生長等。在光伏行業(yè)整體技術水平的不斷提升和成本的不斷下降的背景下，各種光伏合作新模式的好處將進一步顯現(xiàn)，更多新模式將不斷涌現(xiàn)。

(二)光伏扶貧項目建設規(guī)模

自2014年下達光伏扶貧工作方案以來，截至2018年8月31日，在我國26個省份建成并網(wǎng)光伏扶貧項目總規(guī)模擴大到14.63GW，幫扶超過224萬建檔立卡貧困戶。此外，自2016年起全國多個省份加快推進光伏扶貧項目的建設和指標分配，尤其在2017年間，17個省份將光伏新增建設指標全部用于或部分用于光伏扶貧，累計分配指標規(guī)模超過962.6萬千瓦?！?018年能源工作指導意見》指出，2018年年內(nèi)計劃下達村級光伏扶貧電站規(guī)模約1500萬千瓦，將惠及約200萬建檔立卡貧困戶，光伏扶貧項目已經(jīng)成為扶貧開發(fā)“攻城拔寨”階段中的重點工作。

表1 “十三五“第一批光伏扶貧項目計劃匯總表[19]

(三)光伏扶貧項目融資模式

各級政府在實施光伏扶貧項目的過程中在光伏扶貧的各個試點地區(qū)，根據(jù)資金結(jié)構(gòu)、運作模式的不同分別制定了符合地方發(fā)展特色的融資模式，表2歸納整理目前主要采用的幾種主流融資模式，包括紅河模式、盱眙模式、羅甸模式等[4，17，20]。除了上述模式之外，部分貧困地區(qū)由于財政資金緊張，通常采用以企業(yè)投資為主導的方式為光伏扶貧項目進行融資。這些融資方式往往導致企業(yè)參與扶貧工作的積極性降低，甚至部分地區(qū)存在由于資金短缺或資金安排滯后等問題造成項目停擺，影響扶貧開發(fā)工作的進度和效率。

(四)光伏扶貧項目可持續(xù)性

隨著光伏扶貧項目的進展，有關項目可持續(xù)性問題的討論逐漸成為關注的熱點。Zhang等學者通過構(gòu)建動態(tài)博弈的模型討論了在三種不同出資模式下的政府、企業(yè)和貧困戶收益情況，從理論上論證了政府出資和企業(yè)投資的模式能夠帶來最大的收益，然而在保證企業(yè)具備足夠報酬率的同時研究并未保證每一戶貧困家庭的年最低收入(即存在3000元/年的脫貧線限制)，表明在滿足

表2 光伏扶貧融資模式比較

單一項目實現(xiàn)貧困戶脫貧的情況下，項目的可持續(xù)性將受到挑戰(zhàn)[21]。Wu等通過三階段DEA對光伏扶貧項目的實施績效進行檢驗后發(fā)現(xiàn)當前光伏扶貧項目實施的效率較低，其原因是項目投資規(guī)模過大[22]。盡管光伏發(fā)電項目的經(jīng)濟效益已經(jīng)得到了廣泛的討論和證明，例如戶用光伏在不同投資條件和不同代表性地區(qū)的經(jīng)濟效益也已得到充分論證[23]，然而以北京為例的戶用光伏在100%消納的條件下，礙于較低的收購電價其內(nèi)部收益率僅為5.3%，同時考慮以北京為例的地區(qū)中，取得內(nèi)部收益率為正的投資年限至少為13年。由此可知，在不考慮政府補貼的情形下光伏發(fā)電(包括光伏扶貧發(fā)電項目)的項目收益率較低、受消納、年發(fā)電小時數(shù)影響較大，存在較大的經(jīng)濟效益不確定性。此外結(jié)合Yuan等學者的研究結(jié)果來看，在給定10%的內(nèi)部收益率和7000元/KW初期投資的基礎上，2KW裝機規(guī)模和200KW裝機規(guī)模光伏發(fā)電項目至少需要0.83元/KWh和0.92—0.96元/KWh的上網(wǎng)電價[24]。然而，隨著2019年4月30日國家發(fā)改委《關于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價機制有關問題的通知》文件(3)注：詳細內(nèi)容可見國家發(fā)改委網(wǎng)站：http://www.ndrc.gov.cn/zwfwzx/zfdj/jggg/201904/t20190430_935312.html。的印發(fā)，除光伏扶貧電價保持不變外，新增“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的戶用分布式光伏發(fā)電項目補貼標準調(diào)整為0.18元/KWh。因此在不依賴補貼的情形下，貧困戶收益保障將難以為繼。

三、案例分析：安徽阜陽市和山西左權縣

(一)調(diào)研對象選擇

根據(jù)表1中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，光伏扶貧項目的開展主要集中在中西部，其中以山西省的建設規(guī)模最大，總量達1029461KW，與之對應的是山西省擁有最大數(shù)量的建檔立卡貧困村。盡管在首批光伏扶貧試點的地區(qū)中，山西省5處試點縣均集中在二類資源區(qū)(即年發(fā)電小時數(shù)最低為1300的地區(qū))，滿足最大化的發(fā)電收益，但在2016年發(fā)布的第一批光伏扶貧項目名單中山西省晉中市、安徽省阜陽市均被列為由地方政府主管運營的重點實施區(qū)域。由于本研究致力于通過調(diào)研挖掘在不同模式、不同主體參與情況下的光伏扶貧項目開展情況和潛在的問題，在已有研究已經(jīng)針對甘肅、青海[8]等一類資源區(qū)進行調(diào)研和分析的基礎上，試圖結(jié)合我國中部地區(qū)貧困狀況和光伏扶貧項目實施的情況，選取中部代表性地區(qū)進行分析，力圖保障調(diào)查研究的全面性、代表性并且充分發(fā)揮調(diào)研結(jié)果的實踐價值。另外，本研究兼顧不同項目開展模式間的差異，分別選取實施村、戶級分布式電站以及大型集中式電站兩種不同模式的地區(qū)為調(diào)研對象，以通過對比和分析挖掘潛在的特征和問題。

安徽省地處我國中部，盡管在項目規(guī)模和貧困戶數(shù)量上并不突出，但在光伏扶貧項目實施和推廣的過程中已經(jīng)涌現(xiàn)出“金寨模式”等示范性工程。而在安徽省內(nèi)，阜陽市建檔立卡貧困人口數(shù)最多，與之匹配的光伏扶貧幫扶戶數(shù)、建設規(guī)模最大，并且在國家能源局印發(fā)的《實施光伏扶貧工程工作方案》中，阜陽市臨泉縣、阜南縣、潁上縣、潁東區(qū)被列為全國光伏扶貧項目實施的重點縣(市區(qū))，并在2015年為各縣(市區(qū))選擇5000戶貧困戶、30個貧困村建設總計8.4萬千瓦的光伏扶貧工程。為了重點分析不同縣(市區(qū))實施光伏扶貧項目的路徑和實踐過程中的差異，研究將阜陽市作為調(diào)研的目標。此外，在山西省的二類資源區(qū)中我們以國家級重點貧困地區(qū)為主，在對比不同市縣的基礎上(見表3)，以平均電站規(guī)模、貧困戶密度(即每村平均貧困戶數(shù)，考慮到村級電站和集中電站主要面向貧困村進行集中扶貧)和光伏扶貧密度為指標，選取了截至2018年8月前實現(xiàn)超過1GW光伏扶貧電站并網(wǎng)的左權縣作為第二個調(diào)研對象。

表3 山西省部分國家級貧困縣貧困狀況和光伏扶貧建設規(guī)模

注：(1)根據(jù)山西省發(fā)改委2017年印發(fā)文件《關于我省2017年集中式光伏扶貧項目備案工作的緊急通知》中的標識，其中“+”表示為國家級貧困縣，“*”表示為深度貧困縣；(2)平均電站規(guī)模計算自光伏扶貧整體規(guī)模和扶貧電站數(shù)量；(3)數(shù)據(jù)來源為國家能源局、國務院扶貧辦《關于下達“十三五”第一批光伏扶貧項目計劃的通知》所提供《“十三五”第一批光伏扶貧項目計劃表》。

(二)安徽省阜陽市光伏扶貧實踐

1.實施概況

《阜陽市人民政府辦公室關于實施光伏扶貧的指導意見》(以下簡稱《意見》)提出2015—2020年間，阜陽市計劃在8個縣市區(qū)建設光伏電站24.8萬千瓦，重點扶持258個無集體經(jīng)濟收入或集體經(jīng)濟薄弱、資源缺乏的貧困村建設60千瓦的村級光伏電站，為7.75萬無資源、無勞動力、無收入來源的貧困戶建設3千瓦的戶用光伏電站。另外，阜陽市2015年計劃阜南縣作為省光伏扶貧試點縣，選擇5000貧困戶、30個貧困村實施光伏扶貧，共計1.68萬千瓦；其他7個縣市區(qū)作為市光伏扶貧試點，選擇6800貧困戶、41個貧困村進行建設，共計2.29萬千瓦[25]。截至2017年底，三年實際累計建設并網(wǎng)光伏扶貧項目規(guī)模容量為375.4764兆瓦，其中村級電站860個(容量規(guī)模96.3714兆瓦)、戶用電站72899戶(容量規(guī)模279.105兆瓦)，累計投資27.16億元[25]，《意見》提出的任務目標提前超額完成。

根據(jù)2018年初下達的國家第一批光伏扶貧項目計劃，阜陽市計劃年內(nèi)建設光伏扶貧項目規(guī)模容量為109.916兆瓦，包括阜南縣40.916兆瓦、潁上縣39兆瓦、潁東區(qū)30兆瓦。截至2018年7月底，所有計劃建設光伏站點全面開工，50個站點已建成，10個站點并網(wǎng)發(fā)電，并網(wǎng)站點帶動貧困戶2875戶[25]。

表4 阜陽市“十三五”第一批光伏扶貧項目計劃表

2.運行方式

阜陽市按照“政府主導、社會參與”、“市級指導、縣負總責”、“自愿參與，精準幫扶”的原則，建立政府補助、社會幫扶、金融支持、用戶出資等多種途徑相結(jié)合的資金籌措機制。從建設方式、出資方式、項目上報和收益分配等方面，有以下幾點特征：

(1)建設方式：全市光伏扶貧電站主要有兩種，一是村級光伏電站，裝機容量為60KW；二是戶用光伏電站裝機容量為3KW。2015年阜南縣村級、戶用全部分散安裝，其他縣市區(qū)有少量分散安裝；2016年、2017年所有光伏項目均采取村戶聯(lián)建、戶戶聯(lián)建、村村聯(lián)建、集中建設虛擬到村到戶等方式。

(2)出資方式：貧困村村級光伏電站采取財政專項扶貧資金、貧困村村級資金、貧困村幫扶單位共同出資的形式進行籌資，村級光伏電站自籌部分資金，可通過扶貧貼息貸款和社會各界支持等途徑解決。貧困戶戶用光伏按每座2.4萬元計算，省級、區(qū)縣、貧困戶自籌各三分之一籌資，即省級資金按每座貧困戶戶用光伏電站補助8000元，市級資金補助2000元、縣級資金補助6000元，貧困戶自籌8000元；自籌部分資金，可通過自身出資、扶貧小額貼息貸款和社會幫扶等途徑解決(在實際操作過程中不同村鎮(zhèn)間存在一定的差異)。

(3)項目上報：光伏扶貧項目采取區(qū)縣直管的方式，由鎮(zhèn)級扶貧辦公室負責下放實施項目，并由扶貧工作專員統(tǒng)一整理貧困戶申請資料和數(shù)據(jù)上報至所在區(qū)縣，由區(qū)縣扶貧辦開會討論確定各區(qū)縣參與扶貧項目名單。

(4)收益分配：光伏電站收益分配工作由城郊供電公司(國家電網(wǎng)阜陽市分公司)統(tǒng)計發(fā)放，并報送至區(qū)縣扶貧辦對接部門。具體貧困戶收益臺賬由所在村鎮(zhèn)扶貧辦公室工作人員負責編制和報回。其中，村級集中式電站的收益由貧困戶均分；戶用光伏電站收益在按月扣除貸款還款額后直接發(fā)放至貧困戶獨立賬戶。

3.調(diào)研總結(jié)

通過調(diào)研，可以總結(jié)包括阜陽市的潁東區(qū)插花鎮(zhèn)、潁泉區(qū)行流鎮(zhèn)、潁泉區(qū)邵營村，以及阜南縣在內(nèi)的光伏扶貧實施情況(見表5)。

基于上述情況，可以對阜陽市開展和推廣光伏扶貧項目的相關有益經(jīng)驗進行總結(jié)：一是在開展光伏扶貧項目的基礎上利用電站運維工作的需要和集體發(fā)電收益為貧困戶創(chuàng)造崗位；二是以潁東區(qū)為例的部分地區(qū)開始引入農(nóng)村商業(yè)銀行等金融機構(gòu)主體降低貧困戶的負擔，盡管在三年的貸款期限內(nèi)貧困戶的收益較少，但仍然能夠減少在政府全資情形下的財政負擔；三是對于如阜陽市一類的中部平原地區(qū)，在貧困村分布廣、荒坡荒地稀少的情況下，以分布式小規(guī)模電站(戶用和村級)為主的推廣和實施模式更利于運營管理和收益分配，同時以村集體為單位的收益留存也為開展更多種類的產(chǎn)業(yè)扶貧提供了良好的條件。與此同時，阜陽市潁上縣“漁光互補”項目同樣具備推廣價值，尤其是紅星鎮(zhèn)“漁光一體”光伏扶貧項目中，除發(fā)電收益外漁業(yè)工程建設中投入多項專利技術與發(fā)電售電相結(jié)合，為1000戶貧困戶打通穩(wěn)定增收的渠道。

(三)山西省晉中市左權縣光伏扶貧實踐

1.實施概況

左權縣2016年開始全面推進光伏扶貧工作，在國家《關于實施光發(fā)電扶貧工作的意見》和山西省《關于開展光伏扶貧工作的指導意見》的指導下連續(xù)出臺了《左權縣精準扶貧村級光伏電站建設實施方案》和《左權縣農(nóng)戶屋頂光伏扶貧電站建設實施辦法(試行)》。這兩個文件對村級和戶用兩種主要的光伏扶貧電站的規(guī)劃、融資、建設和管理等問題作出了原則性的規(guī)定，對左權縣光伏扶貧電站的推廣起到了重要的指導作用。另外，文件《左權縣村級光伏扶貧電站和集中式光伏扶貧電站運行維護和收益分配管理辦法》及時跟進國家政策變化，對光伏扶貧電站不得負債建設、企業(yè)不得入股也做出了明確規(guī)定。

2.運行方式

通過實地調(diào)研，左權縣光伏扶貧電站的建設形式、融資模式、管理方式和收益分配總結(jié)見表6。

表5 阜陽市實地調(diào)研情況匯總

表6 左權縣光伏扶貧項目運行方式總結(jié)

① 注:詳細內(nèi)容可見左權縣人民政府網(wǎng)站:http://www.zuoquan.gov.cn/newsCont.asp?ID=58381。

3.調(diào)研總結(jié)

在調(diào)研過程中，團隊選擇既有戶用屋頂式光伏，又參與建設了村級(聯(lián)村)光伏扶貧電站的龍泉鄉(xiāng)作為實地調(diào)研的地點之一。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)：龍泉鄉(xiāng)2016年建設的標準為戶用式4KW，2017年開始安裝5KW戶用式電站，并且戶用光伏扶貧電站建設沒有指標名額的限制，貧困戶(滿足條件人均年收入<3000元，左權縣貧困人口約占總?cè)丝诘?0%)和非貧困戶都可以申請，按照“全額上網(wǎng)”的模式實行相同的上網(wǎng)電價標準，其中有區(qū)別的是非貧困戶不能申請貸款建設。2017年左權縣建設的規(guī)模較大，安裝屋頂式戶用光伏為150-160戶。以堡則村為例，村內(nèi)超過60戶貧困戶安裝戶用光伏，標準為5KW的光伏板建設成本約為36000元，由貧困戶貸款出資2萬元、政府出資8千元、企業(yè)墊資8千元進行建設，貧困戶利用發(fā)電收益在4至5年內(nèi)清償貸款。值得關注的是，左權縣除戶用電站和村級電站之外大規(guī)模建設集中式地面電站，通過大規(guī)模利用荒地、荒坡進行集中式電站建設的方式來確保整村推進光伏扶貧工程。截至2018年，左權縣龍泉鄉(xiāng)聯(lián)村光伏扶貧電站已建成并網(wǎng)46.4MW，其中分別是連壁村28.8MW聯(lián)村光伏電站和丈八溝17.6MW聯(lián)村光伏電站。此外，2018年7月30日左權縣連壁村28.8兆瓦聯(lián)村村級光伏扶貧電站也已經(jīng)通過市縣供電公司嚴格檢測并且順利并網(wǎng)發(fā)電。

由于左權縣以發(fā)展集中式和聯(lián)村光伏扶貧電站為主，因此制定了聯(lián)村光伏扶貧電站收益分配的詳細辦法，主要包括：第一，聯(lián)村光伏扶貧電站的產(chǎn)權歸各村集體所有。第二，原則上龍泉鄉(xiāng)堅持“政府統(tǒng)籌、平臺運作、集體收益、以村使用”，以每村300KW電站收益為基數(shù)(基礎5萬元)、投資比例為依據(jù)進行發(fā)電收益的分配。收益分配同時綜合考慮多方面因素，如各村總?cè)丝?、貧困人口、特困人口組成比例，村集體公益項目、惠民項目、基礎設施服務項目資金需求以及上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見。另外，對于有幫扶單位投入資金支持村級電站建設的貧困村，可按投資比例增加集體經(jīng)濟收入。

結(jié)合上述調(diào)研結(jié)果，可以歸納左權縣在實施光伏扶貧項目過程中的三點有益經(jīng)驗：第一，推廣光伏扶貧項目的同時推廣非貧困戶分布式光伏發(fā)電項目，并且按照國家制定的標準給予非貧困戶相同的補貼水平，帶動了區(qū)域內(nèi)一批居民的收入增長；第二，靈活配置光伏扶貧項目所需資金，通過提高每戶裝機量、延長貸款期限和企業(yè)投資支持等方式，保障貧困戶收益；第三，對于類似左權縣的國家級貧困縣，利用大規(guī)模荒地荒坡建設集中式電站既能夠擴大集體和貧困戶收益，也提高了企業(yè)投資回報，具備項目推廣的示范效應。

四、光伏扶貧項目實施中的問題分析

(一)政府補貼依賴度高，可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)

阜陽市各區(qū)縣和左權縣在開展光伏扶貧項目建設的過程中主要涉及兩項補貼：一是投資建設補貼；二是發(fā)電收益補貼。首先，投資建設補貼在各地(包括區(qū)市縣層面)的具體實施過程中差異較大。以3kW規(guī)格的戶用光伏電站為例，按照表7所示光伏電站平均建設報價，一個戶用系統(tǒng)的建設價格約為23550元(按7.85元/瓦)。根據(jù)調(diào)研所得，阜陽市部分區(qū)縣按省政府、市政府和貧困戶三大主體各三分之一的比例出資建設，因此由地方財政承擔的建設補貼約為15700元/3kW，根據(jù)2018年8月阜陽市出臺的《關于實施光伏扶貧的指導意見》，阜陽市從2015—2020年要建成總規(guī)模達到24.8萬千瓦的光伏電站，可估算其建設補貼總量至少為12.98億元。若按2017年阜陽市全市財政支出為515.2億元計算，前述光伏扶貧補貼總量均攤至各年約占財政支出的0.42%，在一定程度上光伏扶貧電站的一次性建設已經(jīng)增加了地方財政的負擔，并且隨著未來光伏扶貧規(guī)模的進一步擴大，地方財政的壓力將同步上升。

與阜陽市情況差異較大的左權縣則通過企業(yè)投資入股的方式對光伏項目建設的出資比例進行調(diào)整。左權縣規(guī)定對于100KW的村級電站，除政府投入的50萬元扶貧資金外，不足的部分可由中標企業(yè)以股份的方式投入，并在獲得發(fā)電收益后按投資項目的實際比例分成，而政府投入的50萬元扶貧資金則作為項目所在村的入股規(guī)模。盡管這樣的方式能夠提高企業(yè)的報酬率，但是由于地方政府的財政能力有限，大規(guī)模的扶貧電站建設必然導致部分地方政府尋求新的合作方式來降低自身投資比例，這一方式將提高扶貧電站的“商業(yè)性”而降低其“公益性”。初始建設引入商業(yè)資本入股，雖然降低了初始階段政府的財政壓力，但是全部電價收益中只有一部分用于扶貧(25KW對應一個貧困戶)，這樣會增加后期運行過程中的電價補貼規(guī)模。根據(jù)2018年印發(fā)的《光伏扶貧電站管理辦法》文件，企業(yè)將被禁止入股光伏扶貧電站，由此引致的是已建成集中式光伏扶貧電站股權是否需要回購，后期電價補貼如何發(fā)放等一系列新問題。

表7 阜陽市部分區(qū)縣及左權縣光伏電站部分項目建設報價對比

注：“*”表示建設報價計算自部分扶貧項目投標合同書。

其次，針對光伏扶貧發(fā)電收益的補貼，通過對比國家光伏扶貧補貼標準和地方采用的補貼標準可以發(fā)現(xiàn)：

(1)阜陽市各區(qū)縣按照扶貧項目上報時間實施不同的補貼標準，但是其核算發(fā)電收益的購電價在不同補貼標準下存在較大的差異。以潁州區(qū)為例，大部分電站電價總額在0.98元/度電，其中購電價為0.392元/度電、補貼電價為0.588元/度電；而新并網(wǎng)電站電價總額為0.85元/度電，其中購電價為0.452元/度電、補貼電價為0.398元/度電(4)數(shù)據(jù)來源：團隊調(diào)研所得。。這與以往所認為的補貼主要由地方政府負擔的情況不同，供電公司作為購電主體隨著國家光伏扶貧補貼標準的下降逐漸承擔更大部分的補貼額度。光伏扶貧的售電補貼原則上由國家?？罱o付，但是在部分地區(qū)由于補貼給付的滯后先由電網(wǎng)公司墊資，因此隨著國家的補貼標準逐漸降低，原先按1元/度電或者0.98元/度電給付的項目則繼續(xù)造成國家電網(wǎng)存在過大的補貼墊資風險。

(2)左權縣的部分地區(qū)，主要依靠電價補貼實現(xiàn)扶貧目標收益的發(fā)放。2017年7月1日后，左權縣脫硫燃煤機組上網(wǎng)標桿價格為0.332元/度電，按照補貼的標準(Ⅲ類資源區(qū))為0.85元/度電的電價補貼總額，地方政府則需承擔0.518元/度電的電價補貼，這對于貧困縣財政而言將是一筆巨大的開支(5)盡管針對扶貧售電的補貼由國家?？钐峁请S著扶貧規(guī)模的不斷急速擴大，財政給付壓力陡增，滯后發(fā)放問題日趨嚴峻。為了實現(xiàn)脫貧目標并及時兌付收益，地方政府或電網(wǎng)公司不得不先期墊付部分補貼，導致地方財政承受一定的壓力。。此外按照規(guī)劃，到2020年阜陽市各區(qū)縣每年投入的補貼額約為1.18億元、供電公司購電額約為1.35億元；同時，到2020年左權縣每年需投入的補貼額約為0.52億元。不斷增長的大規(guī)模補貼將逐漸成為地方政府財政支出的一個重大負擔。

(3)發(fā)電收益的實際分配存在不確定性。以潁州區(qū)所發(fā)布的收益分配辦法，村級電站的發(fā)電收益按70%直接分配至扶貧對象，30%可留作村集體公益性扶貧資金(兩部分收益中各提取5%可作為維修基金、專戶儲存、?？顚Ｓ玫?。由于沒有明確集體資金的使用名目和具體比例，村委會在集體資金的使用上存在靈活性，這可能會導致分配至扶貧對象的金額不足等情況，必須嚴格監(jiān)管。此外，左權縣則因電站建設存在企業(yè)入股的形式，造成其收益分配需要先通過企業(yè)和村集體分紅后才能分配至貧困戶，同時由于貧困戶大多貸款建設電站，因此在項目初期存在貧困戶無法分配得到發(fā)電收益的情況。

(二)扶貧對象選定標準亟待完善，篩選程序需要監(jiān)督

光伏扶貧作為精準扶貧的十大舉措之一，項目實施的過程中必須嚴格明確光伏扶貧的精確幫扶對象。就光伏扶貧項目的本質(zhì)而言，除初始建設成本外，不需要被幫扶對象有任何物質(zhì)付出，也不需要學習任何新的技能或改變現(xiàn)有生活習慣就可以直接獲得收益，因而更適合幫扶赤貧、無勞動能力者、殘疾人及孤寡老人等。但是在調(diào)研中，仍然存在扶貧電站的建設、特別是戶用光伏電站的建設存在“關系電站”的現(xiàn)象，造成亟需幫扶貧困戶未納入幫扶范圍。

例如在阜陽地區(qū)，文件規(guī)定光伏扶貧項目的幫扶對象必須是三無人員(無勞動力、無資源、無穩(wěn)定收入來源)。然而，在實地調(diào)研和走訪的過程中發(fā)現(xiàn)，被訪者中有部分貧困戶同子女居住且實際上得到子女贍養(yǎng)的同時參與光伏扶貧收益分配，繼而導致“益非貧困戶”而非“益貧困戶”的問題[26]。在光伏扶貧的現(xiàn)行機制下，經(jīng)過確認的光伏扶貧幫扶對象即可定期獲取收益，因此可以認為光伏扶貧已經(jīng)成為變相分配利益的方式，該問題的存在在一定程度上反映了基層執(zhí)行力不足和監(jiān)督體系缺失等問題。

(三)光伏扶貧項目招投標體制和管理有待完善

盡管光伏扶貧項目的招投標工作均以合同項目掛網(wǎng)的方式進行公開招標，但是在不同項目、不同地區(qū)之間仍然存在著項目金額的較大差異，如在潁東區(qū)和潁州區(qū)開展的光伏扶貧電站建設合同中公開的項目單價差異超過3.3元/瓦，在一定程度上可能反映出招投標體制尚不完善、不高效、不透明，沒有實現(xiàn)市場化、效率化。此外在左權縣，還存在中標企業(yè)未按合同履行并導致項目停擺的情況。由此可見，在光伏扶貧項目快速推進的過程中，由于參與項目實施的各個主體間存在信息的不對稱，并缺少相關配套管理辦法和措施，使得光伏扶貧項目在實際推進過程中誘發(fā)諸多潛在問題。

五、對光伏扶貧的政策建議

本文通過實地調(diào)研梳理了光伏扶貧在安徽阜陽和山西左權的實施情況和運行方式等內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)在不同貧困水平的地區(qū)光伏扶貧項目實施的辦法存在較大的差異，主要體現(xiàn)在各參與主體出資方式和參與主體的不同之處，而上述不同之處則主要由不同地區(qū)的財政水平、融資條件和具體實施方案等多種因素作用決定，僅就項目本身的運作和推廣經(jīng)驗來看，目前仍然缺少可供所有地區(qū)學習、借鑒的統(tǒng)一模式，但針對與阜陽市、左權縣存在情況相似或在貧困人口分布、地理條件相類似的情況下，仍然具有推廣運營管理和創(chuàng)新發(fā)展的經(jīng)驗價值。

根據(jù)目前的調(diào)研情況和各指導文件的目標要求，可以從以下幾方面對光伏扶貧進行改進：

(一)創(chuàng)新融資和經(jīng)營方式，設計合理的補貼退出機制

在現(xiàn)行的光伏扶貧項目實施背景下，不光中央財政負擔著電站建設和發(fā)電收益分配的高額補貼，地方財政同樣負擔大規(guī)模的補貼。一方面中央財政的光伏補貼缺口逐漸擴大，繼續(xù)以高額補貼的方式推進光伏扶貧項目將進一步惡化財政，使得補貼缺口向地方、企業(yè)和項目參與人轉(zhuǎn)移；另一方面部分經(jīng)濟相對落后地區(qū)的政府難以負擔補貼的增長，將成本和風險轉(zhuǎn)移至中標企業(yè)，最終由企業(yè)承擔光伏扶貧項目的主要風險，因此參與光伏扶貧建設的企業(yè)將面臨更低的投資收益率。

針對上述問題：首先，各級政府應當尋求更為寬松和靈活的融資方式，引入更多渠道的社會資本參與光伏扶貧項目建設，積極尋求政策性金融機構(gòu)出臺扶持性信貸產(chǎn)品[27]，做好各級政府補貼退出的時間表和安排，尤其是可以考慮以電站回購、集體經(jīng)營的方式給予項目參與人進入和退出項目的靈活性，配合多種精準扶貧方案，提高扶貧對象參與扶貧項目的積極性和靈活性。其次，采用扶貧電站和普通光伏電站配比的形式建設，鼓勵技術先進、成本低的光伏企業(yè)參與建設。扶貧電站企業(yè)不參與收益分配，但負責運營和管理，普通電站享受稅收、租金等優(yōu)惠政策。最后，擴大光伏扶貧項目的開展規(guī)模，由單一的發(fā)電扶貧向“光伏為主，特色為輔”的多元扶貧方案過渡，減少對單一扶貧項目的補貼依賴。

(二)建立完善的光伏扶貧對象篩選機制，引入監(jiān)督機制

首先必須建立完善的光伏扶貧對象篩選機制，出臺明確的規(guī)章和制度，對基層開展篩選工作提供指導依據(jù)。調(diào)研過程中雖然了解到阜陽市已三無人員為基本準入條件，但是沒有看到明確的具體的光伏扶貧對象選擇條例或辦法，多為指導性的意見，國家層面也缺少硬性的規(guī)定。制定篩選條件時，要結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟社會客觀條件和貧困特征，如三無人員。在既定規(guī)則下，要嚴格監(jiān)督基層的落實情況，嚴查因公徇私違規(guī)操作等行為。自上而下要求上級鎮(zhèn)政府對村一級上報的申報名單嚴格審查，并對其中一些人員進行身份核查；自下而上要發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，開設舉報信箱、熱線，對群眾反映的違規(guī)現(xiàn)象嚴查嚴辦。

(三)進一步完善項目招投標、運營和管理流程

與投標企業(yè)一道努力降低項目建設成本，同時政府主體應積極壓縮審批和管理流程，提高行政效率，但嚴控項目建設標準和設備質(zhì)量。同時，做好定期定點的監(jiān)督核查工作。應定期開展發(fā)電收益分配、電站設備檢查、項目建設進展等巡查監(jiān)督工作，務必做到項目開展和實施全過程的高效、透明。

(四)增加貧困戶申報聯(lián)建式光伏指標，創(chuàng)新建設方式

對于分散的非貧困村貧困戶可將非貧困村貧困戶的指標掛靠到同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他貧困村，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級統(tǒng)籌管理，若該鄉(xiāng)鎮(zhèn)無貧困村則由鎮(zhèn)一級將轄區(qū)內(nèi)所有參與光伏扶貧的貧困戶的光伏指標統(tǒng)籌起來，集中建設光伏電站，在統(tǒng)籌管理成本的基礎上解決非貧困村貧困戶的過度分散問題。

(五)探索光伏扶貧與其他產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的持續(xù)增長模式

當?shù)卣畱怨夥鲐氻椖繛槠鯔C，出臺相關產(chǎn)業(yè)政策，扶持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸引光伏企業(yè)投資，借機實現(xiàn)低碳城市轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟增長雙贏。同時，探索光伏扶貧與其他產(chǎn)業(yè)結(jié)合的新增長模式。比如發(fā)展農(nóng)光互補的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推廣太陽能薄膜大棚，發(fā)展板下種植和板下漁業(yè)。此外，光伏扶貧的建設規(guī)模應該和當?shù)氐哪茉唇Y(jié)構(gòu)相匹配，同時要保證新增光伏裝機量可以就近消納，避免棄光現(xiàn)象發(fā)生造成資源浪費。