董文琛 蔡嘉偉 翁楚歆

摘要：殘疾人是社會(huì)的重要組成部分，也是特性突出、極需幫助的弱勢群體，如何更好幫助殘疾人走出困境是目前社會(huì)所面臨的一個(gè)難題。較之香港和澳門地區(qū)，內(nèi)地的助殘服務(wù)體系尚不成熟，助殘就業(yè)力量方面缺乏社會(huì)參與，助殘就業(yè)政策不夠完善。目前，內(nèi)地應(yīng)借鑒港澳地區(qū)加強(qiáng)引導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)力量的作法，學(xué)習(xí)調(diào)控稅收，減輕家庭供養(yǎng)負(fù)擔(dān)的作法，借鑒扶持社會(huì)助殘康復(fù)組織以及設(shè)立助殘?jiān)圏c(diǎn)中心的作法。

關(guān)鍵詞：殘疾人;粵港澳大灣區(qū);社會(huì)福利

中圖分類號：D669.69 ???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2019）14-0128-03

一、前言

據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，我國內(nèi)地有8296萬殘疾人群體，其中2266萬人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，達(dá)到就業(yè)年齡且具備勞動(dòng)能力而未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的殘疾人有858萬，同時(shí)殘疾人勞動(dòng)力以每年約30萬人的數(shù)量不斷增長[1]。殘疾人受自身?xiàng)l件限制，職業(yè)能力總體較弱，可供其選擇的就業(yè)領(lǐng)域有限，就業(yè)難度大。在此，如何促進(jìn)殘疾人群體就業(yè)是我國全面建成小康社會(huì)道路上一個(gè)十分值得探討的問題。

相對于起步較晚的內(nèi)地，港澳兩地在助殘事業(yè)方面背靠祖國，放眼世界，擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的理念。對香港、澳門地區(qū)的殘疾人就業(yè)政策和社會(huì)支持力量等多方面的交流、對比、學(xué)習(xí)，可為內(nèi)地深化助殘事業(yè)改革，進(jìn)一步發(fā)展殘疾人就業(yè)工作提供啟示與參考。

2016年，國家在十三五規(guī)劃綱要中正式提出了建設(shè)粵港澳大灣區(qū)項(xiàng)目，大灣區(qū)由廣州、深圳、珠海、肇慶、佛山、惠州、東莞、中山、江門九個(gè)城市與香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)組成。這一國家戰(zhàn)略力圖將粵港澳大灣區(qū)打造為世界級城市群、世界一流灣區(qū)。粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，有利于深化內(nèi)地和港澳地區(qū)交流合作，促進(jìn)內(nèi)地與港澳地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。以此為契機(jī)，本文將通過分析對比香港、澳門、內(nèi)地的助殘?bào)w系，探討港澳地區(qū)促進(jìn)殘疾人就業(yè)工作做法對內(nèi)地的啟示，以期為解決殘疾人士的待遇、就業(yè)等問題及推進(jìn)我國殘疾人幫扶體系發(fā)展提供一定的參考。

二、內(nèi)地與港澳地區(qū)殘疾人就業(yè)政策的基本情況

（一）內(nèi)地做法

2015年，為更好推進(jìn)殘疾人就業(yè)事業(yè)的發(fā)展，我國財(cái)政部與國稅局發(fā)布了《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》，規(guī)定招聘殘疾人員工數(shù)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的用人單位，將被收取一定金額的保障金，用于促進(jìn)殘疾人就業(yè)工作與社會(huì)保障工作。2018年，國家稅務(wù)總局發(fā)布了關(guān)于殘疾人創(chuàng)業(yè)免征增值稅和安置殘疾人就業(yè)的單位減免城鎮(zhèn)土地使用稅等多項(xiàng)相關(guān)政策，對殘疾人就業(yè)與創(chuàng)業(yè)提供稅收減免，促進(jìn)殘疾人自主就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè);對安置殘疾人就業(yè)達(dá)到一定比例的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)聘用、安置殘疾人。

（二）香港地區(qū)做法

2014年，在香港地區(qū)，香港政府開展自力更生支援計(jì)劃，殘疾人進(jìn)行工作達(dá)到一定時(shí)長與收入時(shí)，可積累獎(jiǎng)勵(lì)金，達(dá)到累計(jì)要求即可獲得獎(jiǎng)勵(lì)金，以此鼓勵(lì)殘疾人就業(yè)與工作。2018年香港政府勞工處推出“就業(yè)展才能計(jì)劃”，為殘疾人提供一定程度的就業(yè)入職培訓(xùn)，以及為參與計(jì)劃的雇主發(fā)放一定數(shù)額的津貼，雇主按該計(jì)劃要求聘請殘疾人，可獲得一定金額的津貼獎(jiǎng)勵(lì)，通過此項(xiàng)政策激勵(lì)雇主聘用殘疾人士，且提高殘疾人的就業(yè)能力與適應(yīng)能力。除此之外，香港政府還開展了豁免計(jì)算入息、傷殘人士免征額、傷殘受養(yǎng)人免征額等相關(guān)政策，為殘疾人與殘疾人家庭減少一定的稅收壓力，促進(jìn)殘疾人的就業(yè)。

（三）澳門地區(qū)做法

2018年1月1日，澳門政府為響應(yīng)《澳門特別行政區(qū)2016年至2025年康復(fù)服務(wù)十年規(guī)劃》政策，施行鼓勵(lì)殘疾金受益人就業(yè)計(jì)劃，激勵(lì)殘疾人嘗試就業(yè)，設(shè)置合理退出機(jī)制，幫助殘疾人參與社會(huì)生活，提升就業(yè)自信，此外還開展了聘用殘疾人稅收優(yōu)惠法案等相關(guān)政策，通過為用人單位提供稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)用人單位招聘殘疾人。

（四）政策對比

地區(qū)

促進(jìn)殘疾人就業(yè)相關(guān)政策

內(nèi)地

1.殘疾人就業(yè)減征個(gè)人所得稅;2.殘疾人創(chuàng)業(yè)免征增值稅;3.安置殘疾人就業(yè)的單位減免城鎮(zhèn)土地使用稅;4.安置殘疾人就業(yè)的單位的企業(yè)所得稅額加倍扣除;5.殘疾人就業(yè)保障金制度;6.特殊校辦企業(yè)安置殘疾人就業(yè)增值稅即征即退;7.安置殘疾人就業(yè)的單位和個(gè)體戶增值稅即征即退

香港

1.豁免計(jì)算入息政策;2.自力更生支援計(jì)劃;3.傷殘人士免征額;4.傷殘受養(yǎng)人免征額;5.就業(yè)展才能計(jì)劃;6.供養(yǎng)父母及供養(yǎng)祖父母或外祖父母免征額

澳門

1.社會(huì)融和計(jì)劃;2.社會(huì)保障基金鼓勵(lì)殘疾金受益人就業(yè)計(jì)劃;3、聘用殘疾人稅收優(yōu)惠法案

三、內(nèi)地與港澳地區(qū)殘疾人就業(yè)社會(huì)支持主體的基本情況

社會(huì)支持是指在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，利用物質(zhì)和精神手段，為社會(huì)弱勢群體進(jìn)行無償幫助的行為。本文所表述的殘疾人就業(yè)社會(huì)支持主體即在社會(huì)中推動(dòng)殘疾人就業(yè)的主要支持力量，殘疾人就業(yè)的社會(huì)支持主體包括政府、非政府組織，充分發(fā)揮這些主體的作用是提升殘疾人就業(yè)社會(huì)支持力量的關(guān)鍵。

在內(nèi)地，為殘疾人提供幫助、支持的最基本的主體是政府。長期以來，政府是負(fù)責(zé)推行大部分福利性、公益性以及服務(wù)型的活動(dòng)和殘疾人就業(yè)事業(yè)的主要推動(dòng)力量?[2]。除政府外，內(nèi)地殘疾人就業(yè)的重要社會(huì)支持力量還包括中國殘疾人聯(lián)合會(huì)（以下簡稱殘聯(lián)）與社區(qū)居委會(huì)。殘聯(lián)是政府主導(dǎo)的工作模式下的全國性殘疾人事業(yè)團(tuán)體，為殘疾人提供救助幫扶服務(wù)，具有慈善救助性質(zhì)[3]。社區(qū)居委會(huì)是基層群眾性自治組織，在解決殘疾人就業(yè)問題中，社區(qū)居委會(huì)往往扮演著一線執(zhí)行者的角色。由于殘聯(lián)的工作運(yùn)行由政府主導(dǎo)（殘聯(lián)管理者擁有行政級別），居委會(huì)工作接受政府指導(dǎo)，所以政府在殘疾人就業(yè)幫扶中發(fā)揮著決定性的作用。

在香港地區(qū)，殘疾人就業(yè)的社會(huì)支持力量主要分為官方的政府組織與民間的社會(huì)組織兩個(gè)部分。促進(jìn)香港殘疾人就業(yè)的官方組織管理部門主要為接受政府支持的殘疾人社會(huì)福利專業(yè)群體，例如香港康復(fù)咨詢委員會(huì)（隸屬于香港勞工及福利局）、香港復(fù)康會(huì)（1959年成立）等[4]。而民間的社會(huì)組織主要為非營利組織與社會(huì)企業(yè)，非營利組織是不以盈利為目標(biāo)的社會(huì)組織，具有慈善性、民間性等重要特征。而社會(huì)企業(yè)是介于企業(yè)和非營利組織之間的民間社會(huì)組織，以社會(huì)責(zé)任感而非利潤驅(qū)動(dòng)，以商業(yè)模式進(jìn)行運(yùn)作，自負(fù)盈虧。且在香港，主要通過購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)對殘疾人提供社會(huì)服務(wù)，保證服務(wù)供給的專業(yè)性與多元性。由此也可看出，在香港地區(qū)，政府在殘疾人就業(yè)社會(huì)支持中起主導(dǎo)作用，而非政府組織則在其中發(fā)揮主力軍的作用。

在澳門地區(qū)，澳門政府與非政府組織在殘疾人就業(yè)中發(fā)揮著重要的作用。在實(shí)踐中，政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，委托專業(yè)的研究機(jī)構(gòu)開展專項(xiàng)研究，加強(qiáng)分析與評估，提高社會(huì)服務(wù)的專業(yè)化。其次，澳門政府采用政府資助的形式，來推動(dòng)社會(huì)非政府殘疾服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，其中，最早的非政府殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)已成立了40年，且此類服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅僅只對殘疾人直接服務(wù)，而是更多地結(jié)合實(shí)際情況去探討立法及政策，促進(jìn)政府的相關(guān)法律條文的出臺[5]。截至2010年，澳門地區(qū)共有191家非政府服務(wù)機(jī)構(gòu)，工作人員超過2000人。

內(nèi)容分析與比較項(xiàng)目

內(nèi)地

香港

澳門

殘疾人就業(yè)主要社會(huì)支持主體

政府、殘疾人聯(lián)合會(huì)、社區(qū)力量

政府、非政府組織、社區(qū)力量

政府、非政府組織

四、港澳地區(qū)殘疾人就業(yè)現(xiàn)狀對內(nèi)地的啟示

（一）加強(qiáng)引導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)支持力量

澳門、香港的促殘疾人工作模式表明，政府資助在占據(jù)助殘事業(yè)主導(dǎo)地位的同時(shí)也推動(dòng)了非政府殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，后者在發(fā)展的同時(shí)也促進(jìn)了政府助殘工作的進(jìn)步，社會(huì)力量得到較好的發(fā)揮。在內(nèi)地，助殘工作以政府為決定性推動(dòng)因素，《關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見》明確規(guī)定將殘疾人服務(wù)納入政府購買服務(wù)范疇，但目前由于所規(guī)劃范圍比較小，社會(huì)非政府助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)在力量和工作程度上的不熟練等因素，易導(dǎo)致承接主體依舊是以殘聯(lián)或殘聯(lián)的下屬機(jī)構(gòu)為主，出現(xiàn)了購買的主體是政府，而承接的主體也是政府的尷尬局面，在這個(gè)過程中，購買殘疾人服務(wù)政策的力度和作用得不到很好的落實(shí)，對于非政府助殘組織力量的推動(dòng)也沒有辦法得到良好的體現(xiàn)。基于此，內(nèi)地可參考港澳兩地政府對于民間助殘力量的引導(dǎo)方法，加大對民間助殘組織的扶持力度，擴(kuò)大政府購買服務(wù)的范圍，引導(dǎo)社會(huì)力量參與殘疾人就業(yè)體系中，逐步將殘疾人就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)事項(xiàng)交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，政府在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)法律法規(guī)保障，建立監(jiān)督體系與評價(jià)制度，確保服務(wù)質(zhì)量，形成政府主導(dǎo)，社會(huì)參與的殘疾人幫扶體系。

（二）調(diào)控稅收，減輕家庭供養(yǎng)負(fù)擔(dān)

目前內(nèi)地的殘疾人稅收優(yōu)惠政策主要面向殘疾人個(gè)體和企業(yè)，對于殘疾人家庭的稅收優(yōu)惠卻是空白。促進(jìn)殘疾人就業(yè)十分重要的一個(gè)環(huán)節(jié)便是讓殘疾人掌握一技之長，所以對殘疾人進(jìn)行培訓(xùn)顯得尤為重要。適當(dāng)調(diào)控稅收，減輕殘疾人家庭供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，有利于殘疾人家庭支持殘疾人參與就業(yè)培訓(xùn)。參考香港地區(qū)的供養(yǎng)父母及供養(yǎng)祖父母或外祖父母免稅額政策和傷殘受養(yǎng)人免征額政策，例如，一個(gè)家庭既有無業(yè)青年殘疾人，又有老年人，而中年人收入是家庭唯一經(jīng)濟(jì)來源，那么根據(jù)政策，中年人可以享受青年殘疾人的殘疾受養(yǎng)人免征額政策和老年人的供養(yǎng)父母及供養(yǎng)祖父母或外祖父母免稅額政策，在雙重免征額下，可以有效減輕殘疾人家庭的供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，改善殘疾人家庭的生活條件，促使殘疾人參與就業(yè)培訓(xùn)。

（三）加大支持力度，扶持社會(huì)助殘康復(fù)組織

殘疾人的康復(fù)程度和就業(yè)指導(dǎo)在助殘就業(yè)事業(yè)中占據(jù)重要的地位。目前，佛山地區(qū)主要是以社區(qū)康復(fù)中心和殘聯(lián)下屬的康復(fù)機(jī)構(gòu)為承載主體，對于就業(yè)指導(dǎo)方面的援助力度也比較薄弱，主要依賴于雇主所提供的就業(yè)培訓(xùn)。通過參照對比，可參考澳門的職業(yè)康復(fù)和職業(yè)安置相結(jié)合，例如澳門弱智人士服務(wù)協(xié)會(huì)在政府的支持下開設(shè)了心明治店，其店內(nèi)食品的制作皆由殘疾人完成，店員也由殘疾人擔(dān)任。澳門扶康會(huì)寶翠中心在政府的支持下，形成了康復(fù)、培訓(xùn)、就業(yè)“一站式”服務(wù)，對于達(dá)到康復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的殘疾人會(huì)安排到外面的工作崗位就業(yè)，對于沒有辦法適應(yīng)外面工作的殘疾人，會(huì)讓其留在康復(fù)中心工作。內(nèi)地可以給予社會(huì)助殘康復(fù)組織更大的支持力度，不局限于停留在對就業(yè)培訓(xùn)學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策上，可嘗試對部分社會(huì)殘疾人康復(fù)組織進(jìn)行行政補(bǔ)貼，物資資助、學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼或者派遣專人指導(dǎo)等，扶持康復(fù)組織的發(fā)展，促進(jìn)康復(fù)和就業(yè)的相結(jié)合。

（四）把握粵港澳大灣區(qū)機(jī)遇，設(shè)立助殘?jiān)圏c(diǎn)中心

香港、澳門在助殘方面的優(yōu)勢在于，較之內(nèi)地具備更加成熟的助殘?bào)w系，更加先進(jìn)的管理理念，社會(huì)各界的配合力度比較大。而內(nèi)地在助殘方面的優(yōu)勢在于，比起香港、澳門擁有著更大的就業(yè)市場，政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力更加雄厚，助殘的成本更低。依托著粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展，未來內(nèi)地和香港、澳門的交流將更加密集，創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生更多的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。通過三地政府牽頭，三地民間康復(fù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)地設(shè)立助殘?jiān)圏c(diǎn)中心，在資金、管理經(jīng)驗(yàn)及運(yùn)營模式上進(jìn)行互補(bǔ)合作試點(diǎn)，嘗試新的助殘模式，以期推廣。

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作者簡介：董文?。?995—），男，漢族，廣東廣州人，單位為廣州商學(xué)院。研究方向?yàn)樯鐣?huì)工作論。

蔡嘉偉（1998—），男，漢族，廣東汕頭人，單位為廣州商學(xué)院。研究方向?yàn)樯鐣?huì)工作論。

翁楚歆（1984—），男，漢族，廣東汕頭人，廣州商學(xué)院團(tuán)委副書記，講師。研究方向?yàn)榻虒W(xué)論。

（責(zé)任編輯：李直）

基金項(xiàng)目：本文系攀登計(jì)劃省級重點(diǎn)項(xiàng)目《粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下的城市智慧助殘就業(yè)服務(wù)平臺改進(jìn)研究——以佛山市為例》的研究成果