徐天

剛剛閉幕的十九屆四中全會(huì)聚焦了一個(gè)重大的主題——制度建設(shè)。

為期四天的會(huì)議審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。

《決定》總結(jié)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的歷史性成就，概括了中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，明確了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求、總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。

用一次中央全會(huì)專門研究國(guó)家制度和國(guó)家治理問(wèn)題并作出決定，這在中共歷史上還是第一次。

輿論認(rèn)為，隨著四中全會(huì)精神的貫徹落實(shí)，必將對(duì)推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型、把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

回答重大政治問(wèn)題

與中共以往歷屆全會(huì)的主題相比，此次全會(huì)的主題——堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化——無(wú)疑更加宏大。

11月1日，會(huì)議閉幕后的第二天，中宣部分管日常工作的副部長(zhǎng)、中央政策研究室副主任王曉暉在中宣部舉行的四中全會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上指出，中央決定用一次全會(huì)就這個(gè)重大問(wèn)題進(jìn)行研究，是從政治上、全局上、戰(zhàn)略上全面考量，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)作出的重大決策。

他強(qiáng)調(diào)，這次會(huì)議主題重大、事關(guān)根本，是關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民幸福安康的重大問(wèn)題。

“我覺(jué)得四中全會(huì)的成果在制度建設(shè)上是集中總結(jié)了長(zhǎng)期制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，在制度建設(shè)上是一個(gè)大的集成、大的推進(jìn)。哪些好的制度要長(zhǎng)期堅(jiān)持，要鞏固，哪些方面還是短板，還有不足，要繼續(xù)努力，這都說(shuō)清楚了?！敝醒朦h校（國(guó)家行政學(xué)院）副校長(zhǎng)謝春濤說(shuō)：“這次四中全會(huì)在制度建設(shè)上有著里程碑的作用。”

全會(huì)最重要的成果是審議通過(guò)了《決定》。王曉暉說(shuō)，《決定》最大的歷史貢獻(xiàn)是全面回答了在我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理上，應(yīng)該“堅(jiān)持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個(gè)重大政治問(wèn)題。

習(xí)近平、李克強(qiáng)、栗戰(zhàn)書(shū)、汪洋、王滬寧、趙樂(lè)際、韓正等在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議主席臺(tái)上。圖/新華

“這個(gè)《決定》反映和總結(jié)了我們黨執(zhí)政70年來(lái)制度建設(shè)一系列的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律性做法，在這基礎(chǔ)上面向未來(lái)30年，我們的制度體系如何進(jìn)一步完善和發(fā)展?！敝袊?guó)社科院馬克思主義研究院副院長(zhǎng)辛向陽(yáng)說(shuō)：“這個(gè)《決定》的意義就在于，它不僅是考慮了現(xiàn)實(shí)要解決的制度面向的問(wèn)題，更重要的是從歷史的經(jīng)驗(yàn)中得出規(guī)律性的一些結(jié)果;再一個(gè)就是面向未來(lái)要解決中華民族偉大復(fù)興中遇到的很多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，一定要著力于制度的建設(shè)?！?/p>

完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是2013年11月中共十八屆三中全會(huì)為全面深化改革定下的總目標(biāo)。

有輿論將國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化解讀為繼農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技和國(guó)防四個(gè)現(xiàn)代化之后，中共提出的“第五個(gè)現(xiàn)代化”。不同的是，前四個(gè)現(xiàn)代化主要在物質(zhì)或生產(chǎn)力層面，“第五個(gè)現(xiàn)代化”則是強(qiáng)調(diào)制度或生產(chǎn)關(guān)系層面。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40多年的高速發(fā)展，中國(guó)在物質(zhì)或生產(chǎn)力層面的巨大進(jìn)步舉世矚目。有分析認(rèn)為，在生產(chǎn)力和人民生活水平獲得巨大提升之后，中共開(kāi)始通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。同時(shí)，證明中國(guó)特色的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度是可以達(dá)成現(xiàn)代化目標(biāo)的一種模式。

十八屆三中全會(huì)圍繞完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)總目標(biāo)提出336項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，此次全會(huì)又作出了許多新的部署和新的安排，對(duì)這個(gè)總目標(biāo)進(jìn)行了深化和展開(kāi)。

但相較于十八屆三中全會(huì)提出多項(xiàng)深化改革的具體措施，十九屆四中全會(huì)公報(bào)更多是大方向的原則性表述，通過(guò)列舉政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、軍事、生態(tài)、外交等多領(lǐng)域必須推行的舉措，闡述提升治理體系和治理能力的路徑，并肯定中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。

制度、治理與能力

此次全會(huì)首先闡明了“中國(guó)特色社會(huì)主義制度”與“國(guó)家治理體系和治理能力”兩者之間的關(guān)系。會(huì)議提出，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。

不難看出，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一個(gè)總括性的概念，治理體系則是一個(gè)系統(tǒng)，由多方面的制度組成，而治理能力則是制度在運(yùn)行中的表現(xiàn)。

華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院院長(zhǎng)歐陽(yáng)康認(rèn)為，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，與堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一體的，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化涉及思想理念、制度體系、法律規(guī)章、實(shí)施路徑、干部隊(duì)伍等諸多方面，從而可以進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度走向現(xiàn)代化”。

中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林表示，制度更加成熟、更加定型，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，沒(méi)有制度的不斷改革與完善，我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家治理體系中存在的問(wèn)題很難得到有效處理，治理能力也無(wú)法得到有效改善。

與此同時(shí)，國(guó)家治理體系和治理能力又是一個(gè)相輔相成的有機(jī)整體。

“國(guó)家治理體系是在我們黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相聯(lián)、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！敝醒胝哐芯渴以敝魅问┲櫿f(shuō)：“有了好的國(guó)家治理體系，才能提高治理能力;提高了國(guó)家治理能力，才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能?！?/p>

雖然國(guó)家治理體系和治理能力這個(gè)概念的首次提出是在中共十八屆三中全會(huì)上，但“治理”這個(gè)概念進(jìn)入國(guó)內(nèi)學(xué)界的視野，已經(jīng)有二十余年了。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、國(guó)家治理研究中心主任祁凡驊在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，學(xué)界所談的“治理”是舶來(lái)詞匯，主要區(qū)別于傳統(tǒng)的管理方法，解決公共事務(wù)或者社會(huì)發(fā)展所面臨的問(wèn)題。

在中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治和法律教研部主任時(shí)和興看來(lái)，西方對(duì)于治理的界定，分為微觀、中觀、宏觀三個(gè)不同的方面。

“從微觀上來(lái)說(shuō)，治理就是指從公共管理的角度進(jìn)行行政治理。中觀的角度則強(qiáng)調(diào)公共治理的多元主體共治，第一主體是政府，第二主體是市場(chǎng)，第三主體是社會(huì)，多方主體共同治理。”時(shí)和興對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，“中國(guó)實(shí)際上也曾踐行過(guò)微觀、中觀層面的治理，不過(guò)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)語(yǔ)境中，治理是更為宏觀的概念。”

2014年2月，習(xí)近平在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的專題研討班開(kāi)班式上指出，必須適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力。

“不難看出，在這一語(yǔ)境中的治理涵蓋了各項(xiàng)國(guó)家事務(wù)，是一種總的戰(zhàn)略部署?！睍r(shí)和興說(shuō)。

首次描繪制度圖譜

制度體系，歷來(lái)是世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人最為重視的建設(shè)內(nèi)容之一。人類文明的趨勢(shì)大體相似，但因各國(guó)歷史、文化、政治領(lǐng)導(dǎo)力量等的區(qū)別，各國(guó)選擇的發(fā)展道路并不一致。再加上各國(guó)國(guó)情不同、所處歷史階段不同，當(dāng)前，不同國(guó)家對(duì)制度體系的重視程度也不盡相同。

資本主義在發(fā)展過(guò)程中，用了數(shù)百年時(shí)間，其制度才慢慢成熟和定型下來(lái)，形成了一些有代表性的資本主義國(guó)家制度體系。

為了尋找到適合國(guó)情的國(guó)家治理體系，中國(guó)曾走過(guò)一條艱難曲折的路。而當(dāng)前要堅(jiān)持和完善的這個(gè)制度體系，正是建立在過(guò)去長(zhǎng)期的實(shí)踐基礎(chǔ)之上的。

“比如新中國(guó)成立初期建立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度、民族區(qū)域自治制度，建立了國(guó)家單一制結(jié)構(gòu)，還建立了根本政治制度、人民代表大會(huì)制度。”中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）副校長(zhǎng)謝春濤說(shuō)：“改革開(kāi)放以來(lái)又經(jīng)過(guò)了多年改革，尤其是十八屆三中全會(huì)以來(lái)的全面深化改革，在堅(jiān)持這些根本制度、基本制度的基礎(chǔ)上，又創(chuàng)立發(fā)展了一些重要制度。這些制度極大解放了發(fā)展的生產(chǎn)力，包括使人民當(dāng)家作主，落實(shí)體現(xiàn)得更好，包括法律體系也更加完善。”

中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)制度體系的思考，可以追溯到建國(guó)初期。

上世紀(jì)50年代，毛澤東曾說(shuō)：“我國(guó)的社會(huì)主義制度還剛剛建立，還沒(méi)有完全建成，還不完全鞏固?！痹谡劶拔磥?lái)50年到100年的世界變化時(shí)，他說(shuō)：“從現(xiàn)在起，五十年內(nèi)外到一百年內(nèi)外，是世界上社會(huì)制度徹底變化的偉大時(shí)代，是一個(gè)翻天覆地的時(shí)代，是過(guò)去任何一個(gè)歷史時(shí)代都不能比擬的。”

改革開(kāi)放之后，鄧小平對(duì)于制度體系的問(wèn)題也有多個(gè)論斷?！氨仨毷姑裰髦贫然?、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄?/p>

鄧小平關(guān)于制度最有名的一段話，出自1992年的南方談話。他說(shuō)：“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個(gè)制度下的方針、政策，也將更加定型化。”

習(xí)近平也曾談及，改革開(kāi)放以來(lái)，中共開(kāi)始以全新的角度思考國(guó)家治理體系問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。

自鄧小平的南方談話已過(guò)去將近28年，這套更成熟、更定型的制度是否已經(jīng)形成了？這個(gè)問(wèn)題自然而然擺在執(zhí)政者的面前。

王曉暉指出，這次全會(huì)是在關(guān)鍵時(shí)期召開(kāi)的一次重要會(huì)議。他說(shuō)，“從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時(shí)期，決勝全面建成小康社會(huì)進(jìn)入收官階段。今年又恰逢新中國(guó)成立70周年，我們覺(jué)得在這樣一個(gè)時(shí)刻需要更好地總結(jié)過(guò)去、規(guī)劃未來(lái)。在這樣的大背景下，在這樣的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，召開(kāi)十九屆四中全會(huì)，更加凸顯了會(huì)議的特殊性和戰(zhàn)略性?！?/p>

此次全會(huì)通過(guò)的《決定》凝練概括了中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)，同時(shí)第一次系統(tǒng)描繪了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的圖譜。這被認(rèn)為是中共領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定“兩大奇跡”的根本保障所在，是“中國(guó)之治”的制度密碼所在。

“非常系統(tǒng)化，70年以來(lái)沒(méi)有一次把制度體系這么詳細(xì)描述出來(lái)，實(shí)現(xiàn)小平同志在1992年南方談話講到的用30年制度充分定型?，F(xiàn)在制度定型了，什么樣呢？一旦定型到底是什么樣的制度體系？清晰地描述給全世界?！毙料蜿?yáng)說(shuō)：“我們有根本制度、有基本制度、有重要制度，它們是相互銜接在一起的，形成了一個(gè)非常完整的制度體系?！?h3>匹配“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)

時(shí)代的發(fā)展變化也對(duì)制度體系提出了更高的要求。一個(gè)好的制度不能是僵硬的、固步自封的，而是要根據(jù)新情況、新矛盾的出現(xiàn)，不斷進(jìn)行完善甚至糾錯(cuò)，以實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

中共十九大報(bào)告指出，中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化并沒(méi)有改變中國(guó)社會(huì)主義所處的歷史階段的判斷，中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家這個(gè)國(guó)際地位也沒(méi)有變。

新時(shí)代、新矛盾，以及兩個(gè)“沒(méi)有變”，都為當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展帶來(lái)新挑戰(zhàn)，需要更成熟、更定型的制度及體系支撐。

“治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，‘現(xiàn)代化這幾個(gè)字看上去非常簡(jiǎn)單，其實(shí)含義非常豐富?！敝x春濤說(shuō)，“我們今天的執(zhí)政方式，今天的制度，今天的治理體系和水平，一定要適應(yīng)今天的需要，一定要在今天能夠維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，能夠真正讓他們體會(huì)到當(dāng)家作主的感覺(jué)，從法治上和其他方面保證社會(huì)公平正義。還有經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)上、民生上等等讓他們有所得，有幸福感、有獲得感、有安全感?！?/p>

此次全會(huì)聚焦制度建設(shè)還有一個(gè)重要的背景，那就是國(guó)際大環(huán)境的改變。當(dāng)前世界正面臨百年未有之大變局，中國(guó)發(fā)展的外部環(huán)境更趨復(fù)雜。而國(guó)家治理體系的完善程度以及治理能力的強(qiáng)弱，是一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力和競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志。國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)很重要的一點(diǎn)就是看誰(shuí)的制度更穩(wěn)定、更可持續(xù)、能力更強(qiáng)。

治理體系跟不上發(fā)展的國(guó)家已有先例，如何應(yīng)對(duì)變局，提高治國(guó)理政能力、完善治理體系，是執(zhí)政者必須做出的回答。

“從全球來(lái)看，現(xiàn)在正處在百年未有之大變局，世界各國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)格局正在發(fā)生深刻復(fù)雜的變化。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴說(shuō)：“競(jìng)爭(zhēng)最根本的還是制度的競(jìng)爭(zhēng)。所以這次全會(huì)通過(guò)的《決定》，實(shí)際上是要從根本上提升我們國(guó)家的制度優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)我們的制度競(jìng)爭(zhēng)力，在全球百年變局中能夠贏得主動(dòng)，這是一個(gè)重要的國(guó)際背景?！?/p>

目前，一些學(xué)者提出了“后小康時(shí)代”的概念。顧名思義，全面建成小康社會(huì)之后，社會(huì)發(fā)展到了一定的水平，國(guó)家的制度體系必然也要與之相適應(yīng)。而根據(jù)中國(guó)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的時(shí)間表，從2020年到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化;到本世紀(jì)中葉，要把中國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。

時(shí)和興認(rèn)為，在這種情況下，治理體系也必須全面現(xiàn)代化，才能匹配社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

無(wú)論是歷史還是未來(lái)、國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，都對(duì)中國(guó)的制度體系提出了前所未有的要求。因此，也不難理解，此次四中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》為此勾勒了三步走的時(shí)間表：“到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到2035年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。”

制圖/高穎

中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院院長(zhǎng)助理賈晉京認(rèn)為，這一總體目標(biāo)與中共十九大提出的現(xiàn)代化“三步走”目標(biāo)相呼應(yīng)。

他說(shuō)：“各方面制度更加成熟更加定型是全面小康的要求;2035年兩個(gè)‘基本實(shí)現(xiàn)之間的關(guān)系是：國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是社會(huì)主義現(xiàn)代化的要求;全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的要求。”

中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)馬懷德說(shuō)：“從某種意義上說(shuō)制度的完善和治理體系的現(xiàn)代化，既是現(xiàn)代政治文明的一種標(biāo)志，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的有力保障，更是國(guó)家現(xiàn)代化，全面現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重要標(biāo)志?！?/p>

此次全會(huì)對(duì)制度建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，接下來(lái)更重要的是細(xì)化、落實(shí)，而將制度優(yōu)勢(shì)最大限度地轉(zhuǎn)化為治理效能，不僅是國(guó)家層面的事，更會(huì)直接影響到每一個(gè)中國(guó)人的生活。