◎湯維建

檢察事業(yè)當(dāng)下正處于一個(gè)改革和發(fā)展的新時(shí)期。筆者認(rèn)為，在這樣一個(gè)轉(zhuǎn)折期，要促進(jìn)檢察事業(yè)的發(fā)展，需要處理好六大關(guān)系。

一、處理好檢察改革和檢察發(fā)展之間的關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)目前是 “雙肩挑”，一邊是辦案和發(fā)展，一邊是改革和創(chuàng)新。這二者的辯證關(guān)系是：在改革中發(fā)展，在發(fā)展中改革，改革與發(fā)展水乳交融，相輔相成，兩不耽誤，同時(shí)推進(jìn)。檢察改革使檢察機(jī)關(guān)處在歷史性的發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，它將使檢察機(jī)關(guān)以嶄新的面貌出現(xiàn)在世人面前。傳統(tǒng)上看，檢察機(jī)關(guān)在人民群眾的心目中就是鎮(zhèn)壓犯罪的 “刀把子”，然而這種傳統(tǒng)的觀念現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生了很大改變，檢察機(jī)關(guān)的功能定位正從單一的 “刀把子”模式轉(zhuǎn)型為融維穩(wěn)、監(jiān)督與服務(wù)于一體的 “多面孔”模式。檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)的不再是傳統(tǒng)的一元化職能，而改變成了多元化職能，檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的理念不再是簡(jiǎn)單的 “我對(duì)你錯(cuò)型監(jiān)督”，而是 “對(duì)錯(cuò)摸索型監(jiān)督”，對(duì)立性的監(jiān)督行為方式讓位于協(xié)同性的監(jiān)督行為方式。

尤其是，隨著民事監(jiān)督領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展和延伸，行政檢察監(jiān)督由點(diǎn)到面、由此及彼、由淺入深的逐步深化，公益訴訟的立法確立以及其職能效果的全方位蔓延，使檢察機(jī)關(guān)日益成為廣大人民群眾樂(lè)于使用的維護(hù)社會(huì)公平正義的有力武器。在檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆等職能整建制 “轉(zhuǎn)隸”新產(chǎn)生的國(guó)家監(jiān)督委員會(huì)后，檢察機(jī)關(guān)提出了 “轉(zhuǎn)隸”就是 “轉(zhuǎn)機(jī)”的說(shuō)法。這一說(shuō)法所蘊(yùn)含的意義是深刻的，然而檢察機(jī)關(guān)的 “轉(zhuǎn)機(jī)”絕不是 “轉(zhuǎn)隸”本身造成的，而是通過(guò)檢察改革賦予了檢察機(jī)關(guān)新的職能所促成的，是檢察機(jī)關(guān)改革轉(zhuǎn)型所導(dǎo)致的，是新時(shí)代對(duì)檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生的新需求使然。減法型 “轉(zhuǎn)隸”對(duì)檢察機(jī)關(guān)的影響不是根本性的，但加法型、賦權(quán)型改革 （指行政檢察、公益訴訟等）所帶來(lái)的 “轉(zhuǎn)機(jī)”卻是根本性的。

二、處理好民、行、公、刑之間的關(guān)系

本次檢察改革所產(chǎn)生的最為直觀的成效就是檢察職能的 “四大塊”劃分，也就是說(shuō)，統(tǒng)一的檢察職能被劃分為民事檢察、行政檢察、公益檢察和刑事檢察這四大職能板塊。這一改變意義深遠(yuǎn)，影響巨大。這反映了檢察機(jī)關(guān)在新時(shí)代的新需要、新發(fā)展、新面貌、新格局。這四大職能的重新劃分是來(lái)之不易的，檢察機(jī)關(guān)要采取實(shí)際行動(dòng)，在機(jī)構(gòu)配置上、人員配置上、辦案的業(yè)務(wù)量上，使這四大塊業(yè)務(wù)處在平衡狀態(tài)，從而切實(shí)改變過(guò)去長(zhǎng)期形成的 “重刑輕民”的檢察格局不平衡狀態(tài)。實(shí)踐表明， “重刑輕民”的觀念是制約檢察發(fā)展的最大瓶頸，目前是到改變這一狀態(tài)的時(shí)候了。

三、處理好懲罰職能、監(jiān)督職能和服務(wù)職能三者之間的關(guān)系

懲罰犯罪是檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)職能，也是檢察機(jī)關(guān)的基本職能。但是除此之外，檢察機(jī)關(guān)還有監(jiān)督職能和服務(wù)職能。監(jiān)督職能不僅僅局限于訴訟監(jiān)督，還有行政監(jiān)督，更重要的還要在監(jiān)督中體現(xiàn)出服務(wù)職能。檢察機(jī)關(guān)要通過(guò)辦案深度參與到社會(huì)治理的格局中去，從而使檢察機(jī)關(guān)成為社會(huì)每一個(gè)角落都能見(jiàn)到的一支建設(shè)性、保障性、服務(wù)性力量。這三大職能用學(xué)術(shù)性范式轉(zhuǎn)換過(guò)來(lái)說(shuō)實(shí)際上就是三大檢察：懲罰職能就是政策性檢察、監(jiān)督職能是法理性檢察、服務(wù)職能是治理性檢察。目前需要做的是將這三大檢察的順位顛倒過(guò)來(lái)，重新反思新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)的新使命。

四、處理好辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量之間的關(guān)系

在司法實(shí)踐中，辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量有時(shí)會(huì)發(fā)生沖突。這里試舉公益訴訟為例加以說(shuō)明。截止到2018年11月底，各縣級(jí)檢察院已實(shí)現(xiàn)了公益訴訟全覆蓋；一年來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件113160件，其中提出檢察建議和發(fā)布公告102975件、提起公益訴訟3228件，與2015年7月至2017年7月兩年公益訴訟試點(diǎn)期間相比分別上升了11.5倍、12倍和1.81倍?？梢?jiàn)，公益訴訟的數(shù)量增加非常之快，這是令人鼓舞的。然而同時(shí)又要看到，公益訴訟的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)卻不是很理想：一方面，絕大多數(shù)公益訴訟案件都僅僅經(jīng)歷了一個(gè)訴前程序，而沒(méi)有走完完整的訴訟過(guò)程，訴前程序占整個(gè)公益訴訟案件總量的約90%；另一方面，從案件類型來(lái)看，民事公益訴訟案件僅占約5%，其他皆為行政公益訴訟案件和刑事附帶民事公益訴訟案件。這就造成了兩個(gè)失衡：一是訴前程序和訴訟程序的失衡，二是行政公益訴訟和民事公益訴訟的失衡。

筆者以為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將 “行主民輔”的實(shí)施路徑改變?yōu)?“行民并重”的推進(jìn)策略，更加重視民事公益訴訟的實(shí)踐功能。這樣的轉(zhuǎn)變有助于使公益得到切實(shí)保障，有助于構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)雙贏共贏的和諧關(guān)系，同時(shí)還可以利用行政機(jī)關(guān)的力量為訴訟服務(wù)，減少民事公益訴訟的困難、障礙和成本，確保民事公益訴訟產(chǎn)生理想的訴訟結(jié)果，從而形成保護(hù)公益的合力和規(guī)模效應(yīng)，最終有利于構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的由淺入深、由易到難、層層遞進(jìn)、張弛有度的公益訴訟內(nèi)在結(jié)構(gòu)和順暢機(jī)制。

五、處理好靜態(tài)檢察和動(dòng)態(tài)檢察之間的關(guān)系

目前檢察機(jī)關(guān)呈現(xiàn)出的狀況與法院類似，存在著 “等米下鍋”的現(xiàn)象，屬于被動(dòng)性檢察，沒(méi)有體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有的主動(dòng)性和能動(dòng)性，幾乎沒(méi)有實(shí)施主動(dòng)檢察的機(jī)制和制度。建議推廣巡回檢察機(jī)制，開(kāi)出流動(dòng)的檢察機(jī)構(gòu)，使檢察機(jī)關(guān)能夠?yàn)槿嗣袢罕娂皶r(shí)利用，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與人民群眾之間的 “零距離”，成為人民群眾家門口的檢察機(jī)關(guān)。這將有助于解決目前老百姓長(zhǎng)期抱怨的“控告難”、 “申訴難”等瓶頸式問(wèn)題，這也是以人民為中心、司法為民、檢察為民、便民司法的應(yīng)有之義。再者，還要關(guān)注和加強(qiáng)派駐檢察室的建設(shè)，不僅要將檢察室派到監(jiān)獄等勞動(dòng)教養(yǎng)、改造機(jī)關(guān)和社區(qū)，而且還要派到行政機(jī)關(guān)和人民法院，形成主動(dòng)監(jiān)督的格局和態(tài)勢(shì)。

六、處理好深化辦案和推動(dòng)立法完善的關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能，所面臨的立法狀況與法院有天壤之別，法院行使審判權(quán)所需要的程序、規(guī)范和制度在立法的供給上都是相對(duì)完善、相對(duì)齊備、相對(duì)成熟的，其所依托立法規(guī)范所進(jìn)行的司法解釋的空間也是寬闊的，而檢察機(jī)關(guān)則往往面臨著諸多法治的空白和盲區(qū)，甚至經(jīng)常會(huì)陷入無(wú)法可依的狀態(tài)和窘境。立法空缺的情形主要表現(xiàn)在民事檢察、行政檢察和公益訴訟領(lǐng)域，在刑事檢察領(lǐng)域則基本不存在這種嚴(yán)重的問(wèn)題。在民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督的領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)可資利用的法律條文只有 《民事訴訟法》和 《行政訴訟法》的幾個(gè)條文，缺乏必要的可操作性。公益訴訟更是如此，一個(gè)公益訴訟一個(gè)條文， 《民事訴訟法》第55條規(guī)定了民事公益訴訟， 《行政訴訟法》第25條規(guī)定了行政公益訴訟。

法律條文少，必然訴諸司法解釋，而司法解釋因位階低具有一定局限性。比如說(shuō)，調(diào)查核實(shí)權(quán)的問(wèn)題，早在2012年修改 《民事訴訟法》時(shí)就已入法，2018年剛剛通過(guò)的修改后的 《人民檢察院組織法》也將其寫入法律之中，這是民行檢察制度和公益訴訟制度的一大進(jìn)步。然而這樣的規(guī)定也不無(wú)遺憾之處，因?yàn)檎{(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏強(qiáng)制性手段加以保障，從而難以使之與普通的調(diào)查核實(shí)權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái)，也難以在實(shí)踐中真正落地。調(diào)查核實(shí)權(quán)或調(diào)查取證權(quán)是檢察機(jī)關(guān)行使民行法律監(jiān)督權(quán)和公益訴訟權(quán)所必須具備的查明事實(shí)和收集證據(jù)的必要權(quán)限，缺乏這一權(quán)限，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)和公益訴訟權(quán)就勢(shì)必寸步難行，缺乏必要的證據(jù)和事實(shí)依據(jù)，法律監(jiān)督和公益訴訟都難以收取應(yīng)有的效果。重要的不是立法是否賦予檢察機(jī)關(guān)形式上的調(diào)查核實(shí)權(quán)，也不是倡導(dǎo)性地規(guī)定任何單位和個(gè)人對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)行為都應(yīng)當(dāng)支持和配合，而是在檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)遭遇障礙時(shí)，檢察機(jī)關(guān)是否享有強(qiáng)制性地排除這些障礙或阻力的權(quán)力。因此，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)當(dāng)有與之相匹配的采取強(qiáng)制措施的權(quán)限，比如對(duì)妨礙調(diào)查核實(shí)和調(diào)查取證者進(jìn)行罰款或拘留的權(quán)限。

恰恰相反，由于立法上對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)的性質(zhì)定位失之模糊化，致使現(xiàn)有的哪怕是檢察機(jī)關(guān)自己做出的司法解釋也都申明其不享有限制人身自由等采取強(qiáng)制措施的權(quán)限。這就不能不使檢察機(jī)關(guān)所享有的法律監(jiān)督權(quán)和公益訴訟權(quán)陷于困頓，制約其實(shí)踐效果的優(yōu)化。再比如說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)為了通過(guò)公益訴訟實(shí)現(xiàn)公益維護(hù)的目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)在立法上配置以相應(yīng)的必要權(quán)限。針對(duì)正在進(jìn)行著的排污等損害公益的行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有直接發(fā)出禁止排污、停止侵權(quán)的訴前禁令的權(quán)限，而不必再?gòu)澋老蚍ㄔ禾岢錾暾?qǐng)，由法院作出停止侵權(quán)的訴前保全裁定。然而，2018年3月最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的 《關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》卻要求按照 《民事訴訟法》和 《行政訴訟法》辦事，而 《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定任何人要采取保全措施都必須向法院提出申請(qǐng)。這就將公益訴訟和私益訴訟同等對(duì)待了，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體所發(fā)動(dòng)的公益訴訟理應(yīng)享有特殊的權(quán)限。

上述種種問(wèn)題和困惑的產(chǎn)生，與支撐檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的法律規(guī)范供給嚴(yán)重不足有密切關(guān)聯(lián)。為了使檢察機(jī)關(guān)在新時(shí)代更加卓有成效地履職盡責(zé)，確保法律監(jiān)督權(quán)的貫徹落實(shí)，確保公益訴訟的順利推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)盡快將相關(guān)法律提上立法規(guī)劃的議事日程。這其中尤為迫切的立法有兩部：一是 “人民檢察院監(jiān)督法”，一是 “人民檢察院公益訴訟法”。對(duì)于 “人民檢察院監(jiān)督法”和 “人民檢察院公益訴訟法”的制定起草，檢察機(jī)關(guān)責(zé)無(wú)旁貸，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)牽頭積極推動(dòng)、深入調(diào)研，盡快使之出臺(tái)問(wèn)世，成為檢察機(jī)關(guān)履職盡責(zé)的重要遵循。