文 葉堂林 王雪瑩 李 璐

抓好國家進行“十四五”規(guī)劃這一戰(zhàn)略機遇，京津冀三地要完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，確立適合京津冀協(xié)同發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃重點產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域內(nèi)布局，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)精準施策，保證京津冀三地在產(chǎn)業(yè)上的合理錯位，避免同質(zhì)化競爭。

京津冀協(xié)同發(fā)展五年來，區(qū)域整體實力和競爭力顯著增強，經(jīng)濟總量穩(wěn)步提升、發(fā)展水平日益提高，發(fā)展結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化、發(fā)展動能轉(zhuǎn)換明顯，為實現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。但在產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面還面臨著以下問題。

第一，先天不足、后天不良，協(xié)作基礎(chǔ)差。

所謂先天不足，指的是三地原有發(fā)展基礎(chǔ)帶來的產(chǎn)業(yè)定位不銜接，北京在產(chǎn)業(yè)鏈中定位于高端研發(fā)、總部經(jīng)濟、品牌營銷，但這些環(huán)節(jié)是服務(wù)于全國的，對服務(wù)區(qū)域關(guān)注不足；天津是我國國家重器聚集區(qū)，有大火箭、大飛機、大煉油、大無縫，企業(yè)主要是央企和外資企業(yè)的制造和組裝環(huán)節(jié)，在產(chǎn)業(yè)鏈上依賴北京總體不高，且外溢明顯不足；河北在長期的產(chǎn)業(yè)選擇過程中，為了避免優(yōu)質(zhì)資源向北京集聚，走了一條獨特的工業(yè)化之路，重點發(fā)展重化工業(yè)（如鋼鐵、水泥、石化）和資源密集型產(chǎn)業(yè)（如勞動密集型產(chǎn)業(yè)、土地密集型產(chǎn)業(yè)和礦產(chǎn)品等）。

后天不良即市場力量發(fā)育不足。產(chǎn)業(yè)鏈中國企、央企等比重較大，民營企業(yè)和中介組織發(fā)展不足，導致整個產(chǎn)業(yè)鏈缺乏活力和彈性，市場的外溢效益嚴重不足，很難形成產(chǎn)業(yè)配套和產(chǎn)業(yè)生態(tài)。其中，市場意識、競爭意識和服務(wù)意識不足是關(guān)鍵所在。

第二，產(chǎn)業(yè)鏈斷鏈、缺鏈現(xiàn)象嚴重，接續(xù)難度大。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力落差大，增加了產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的接續(xù)難度。京津冀三地無論是在創(chuàng)新投入還是創(chuàng)新產(chǎn)出方面都存在巨大差距，新產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)品更新?lián)Q代狀況參差不齊，導致產(chǎn)業(yè)鏈條的各環(huán)節(jié)發(fā)展不均衡，接續(xù)難度不斷增加，制約產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。企業(yè)大量集中于產(chǎn)業(yè)鏈的部分環(huán)節(jié)，配套企業(yè)協(xié)作能力弱。特別是長鏈條產(chǎn)業(yè)，其縱向包括研發(fā)、設(shè)計、制造、服務(wù)和銷售等不同的輔助環(huán)節(jié)，企業(yè)大多集中于某些環(huán)節(jié)甚至是某個環(huán)節(jié)的某些部分。以機械制造業(yè)為例，企業(yè)大多集中于關(guān)鍵設(shè)備的研發(fā)與制造，但重要部件的生產(chǎn)占比較小，加大了產(chǎn)業(yè)配套半徑，生產(chǎn)成本增加。小企業(yè)在補齊產(chǎn)業(yè)鏈上的重要作用有待進一步發(fā)揮。在產(chǎn)業(yè)鏈中，對于一些利潤空間較小、需求量較少的輔助環(huán)節(jié)，小企業(yè)往往發(fā)揮著重要的支撐作用。當前京津冀制造業(yè)尤其是現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展不足及產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系不完善，導致對這類小企業(yè)需求拉動不足，制約了其發(fā)揮填補產(chǎn)業(yè)鏈的輔助環(huán)節(jié)的作用。

第三，產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈發(fā)展不協(xié)同，嚴重影響創(chuàng)新成果落地。一是創(chuàng)新研發(fā)能力與產(chǎn)業(yè)梯度的巨大落差嚴重制約創(chuàng)新成果落地。京津冀三地產(chǎn)業(yè)梯度大，創(chuàng)新研發(fā)能力的落差在一定程度上拉大產(chǎn)業(yè)梯度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展落差，需要提升津冀兩地的創(chuàng)新實力，提高承接轉(zhuǎn)化北京創(chuàng)新研發(fā)成果的能力。二是創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化專業(yè)服務(wù)機構(gòu)與專業(yè)人才隊伍缺乏。一方面，由于技術(shù)轉(zhuǎn)移項目普遍存在周期長、成功率低的特點，京津冀區(qū)域自負盈虧的技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)機構(gòu)發(fā)育不足，制約了創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)落地；另一方面，高校尚未設(shè)立技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)專業(yè)，僅通過技術(shù)轉(zhuǎn)移專員培訓培育技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)人員，無論在數(shù)量還是質(zhì)量上都無法滿足創(chuàng)新成果落地轉(zhuǎn)化的需要。

形成這些問題的原因，主要在于治理體系不完善，尚未形成多元主體、網(wǎng)絡(luò)化治理體系。

一是政府主導作用發(fā)揮不足。在推動京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展初期，政府發(fā)揮著主導作用，由于京津冀三地的行政劃分，在跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理及產(chǎn)業(yè)鏈布局中，三地政府部門協(xié)商時間長，時間成本高，減弱了政府主導作用發(fā)揮。二是市場力量有待加強，中介組織亟須培育。在京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展進行到一定階段后，政府應(yīng)發(fā)揮引導性或助推性作用，通過制度化方式促進市場發(fā)揮主導作用，如發(fā)揮社群和行業(yè)協(xié)會等中介組織的橋梁和紐帶作用，使其在企業(yè)融資、人才招聘和產(chǎn)權(quán)交易等方面起到重要作用。當前京津冀產(chǎn)業(yè)鏈中國企、央企等比重較大，民營企業(yè)和中介組織發(fā)展不足，已成為制約區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局的重要因素。三是尚未形成網(wǎng)絡(luò)化的治理體系。多元主體形成的組織間網(wǎng)絡(luò)或網(wǎng)絡(luò)化治理是區(qū)域治理的主要特征之一。當前京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同中的多元主體存在缺位或越位等現(xiàn)象，治理體系有待形成和完善。

原因之二是政策體系不銜接，需進一步加強政策創(chuàng)新。

京津冀三地的產(chǎn)業(yè)協(xié)同是不同工業(yè)化階段地區(qū)之間的協(xié)同，北京、天津處于后工業(yè)化階段，而河北處于工業(yè)化中期階段，三地在產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求上面臨著許多需要磨合和解決的難題。長久以來，行政區(qū)劃“藩籬”造成了京津冀三地間產(chǎn)業(yè)政策銜接度不高。一是資質(zhì)標準互認問題。企業(yè)如果在跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局中采用子公司、新設(shè)公司形式，原有繳稅記錄、業(yè)績證明、專利發(fā)明、認證體系等不能獲得遷入地的認可，影響其融資、政府補貼和優(yōu)惠政策；若采用分公司形式，則享受不了遷入地的優(yōu)惠政策等。二是統(tǒng)計口徑銜接問題。企業(yè)以分公司形式落地，其經(jīng)濟指標無法屬地入統(tǒng)，但能耗、環(huán)保等指標納入屬地統(tǒng)計。三是稅收分享問題。2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》發(fā)布，其對于分享范圍及分享比例的劃分較為簡單，不足以滿足當前產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移的需要。遷出地與遷入地政府有關(guān)稅收分享的協(xié)商協(xié)議面臨即將到期的情況，下一步稅收分享問題解決亟須政策上的創(chuàng)新與突破。通過政策創(chuàng)新推動京津冀政策體系有效銜接是推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同和產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域內(nèi)布局的重要保障。如京冀兩地在生物醫(yī)藥領(lǐng)域通過政策創(chuàng)新，實行異地監(jiān)管政策，有效促進了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈在京津冀區(qū)域布局。

原因之三是承接地基礎(chǔ)配套不足，公共服務(wù)水平落差較大。

一是大規(guī)模的企業(yè)轉(zhuǎn)移對承接地基礎(chǔ)配套形成挑戰(zhàn)。在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，大量北京企業(yè)疏解至津冀區(qū)域。在硬配套方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅需要一定的時間周期，還離不開大量的資金投入，這給承接地帶來了較大挑戰(zhàn)。在軟配套方面，專業(yè)技術(shù)人員供應(yīng)不足、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)融資渠道不暢都是亟須解決的難題。二是公共服務(wù)資源配置不均衡影響區(qū)域人才流動。區(qū)域優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源多集聚在京津兩地，河北與京津公共服務(wù)水平落差大，很大程度上制約了人才在京津冀間的自由流動和合理布局，不利于產(chǎn)業(yè)鏈在區(qū)域內(nèi)的布局。

建議，一要制定京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展專項規(guī)劃，積極引導區(qū)域全產(chǎn)業(yè)鏈布局。抓好國家進行“十四五”規(guī)劃這一戰(zhàn)略機遇，京津冀三地要完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，確立適合京津冀協(xié)同發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃重點產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域內(nèi)布局，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)精準施策，保證京津冀三地在產(chǎn)業(yè)上的合理錯位，避免同質(zhì)化競爭。一是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，細化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。立足京津冀三地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，細化產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和發(fā)展方向，當三地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位有所重合時，要盡量細化到產(chǎn)業(yè)鏈的某個環(huán)節(jié)，特別是在高精尖產(chǎn)業(yè)鏈布局方面，錯位發(fā)展，避免同質(zhì)競爭或資源浪費，北京應(yīng)側(cè)重研發(fā)、品牌、營銷等高端環(huán)節(jié)，天津應(yīng)側(cè)重成果轉(zhuǎn)化和先進制造業(yè)等中間環(huán)節(jié)，河北應(yīng)側(cè)重于加工制造、商貿(mào)物流等產(chǎn)業(yè)鏈配套環(huán)節(jié)。二是產(chǎn)業(yè)鏈布局要有的放矢。選擇區(qū)域內(nèi)幾個資源稟賦突出和具有戰(zhàn)略性的主導產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈布局，集中資源優(yōu)勢進行發(fā)展；要提前布局新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，新興產(chǎn)業(yè)的成長需要較長時間周期，提前布局有利于促進新興產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，更好實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。三是將搭建合作交流平臺、園區(qū)共建、重點項目推進、龍頭企業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建等作為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的重點內(nèi)容。京津冀共同支持、合力辦會，組織策劃京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重點議題和對接活動，打造產(chǎn)業(yè)合作對接交流平臺，促進京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。加快園區(qū)共建，優(yōu)先支持納入合作的重點項目，扶植和培育龍頭企業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)鏈，促進產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。四是規(guī)劃制定包含成果轉(zhuǎn)化、稅收分享等全方位的產(chǎn)業(yè)政策體系。京津冀三地聯(lián)合在園區(qū)共建、科技成果轉(zhuǎn)化落地、新興產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等方面出臺政策措施，研究制定在產(chǎn)值分計、稅收分享以及高新技術(shù)企業(yè)、產(chǎn)品、專業(yè)技術(shù)人才和勞動用工資質(zhì)互認等方面的政策措施。

二要通過強鏈、補鏈和延鏈，推動產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域內(nèi)布局。

針對京津冀產(chǎn)業(yè)鏈存在的斷鏈、缺鏈現(xiàn)象，要通過強鏈、補鏈和延鏈實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈布局，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展實力。一是加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建，推動重點產(chǎn)業(yè)鏈在京津冀園區(qū)內(nèi)布局。以北京高精尖產(chǎn)業(yè)和區(qū)域內(nèi)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為重點，圍繞新一代信息技術(shù)、智能制造和新材料、節(jié)能環(huán)保及新能源、現(xiàn)代交通等產(chǎn)業(yè)，在天津濱?！嘘P(guān)村科技園、河北曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、北京新機場臨空經(jīng)濟合作區(qū)、河北張承生態(tài)功能區(qū)等園區(qū)內(nèi)推動產(chǎn)業(yè)鏈布局。針對非首都功能疏解，應(yīng)積極發(fā)揮市場作用，支持津冀建設(shè)若干個產(chǎn)業(yè)項目集中承接地。二是沿著重點產(chǎn)業(yè)鏈開展招商引資。針對產(chǎn)業(yè)鏈中缺失或薄弱的環(huán)節(jié)，進行招商引資，吸引國內(nèi)外龍頭企業(yè)落地，充分發(fā)揮行業(yè)龍頭企業(yè)或關(guān)鍵企業(yè)的集聚效應(yīng)。三是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈融合方式。鼓勵北京企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展實際，結(jié)合津冀資源稟賦，通過投資共建、參股、并購、授權(quán)委托、品牌輸出等多種方式，實現(xiàn)強鏈目標。

三要推動優(yōu)勢政策互動共享，引導資本、人才要素在區(qū)域內(nèi)集聚。

一是推動優(yōu)勢政策互動共享，打造區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策高地。京津冀有著眾多產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，如中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策、天津自貿(mào)區(qū)政策、北京市服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點政策、雄安新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策等。積極爭取這些優(yōu)勢政策在區(qū)域內(nèi)交叉覆蓋、疊加發(fā)力，并通過對外合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)將政策逐步推廣至其他地區(qū)。二是搭建多渠道融資體系，保證產(chǎn)業(yè)的資金投入。京津冀可設(shè)立產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展基金，支持中小企業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投融資體系建設(shè)；鼓勵各類銀行在重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展信用貸款、股權(quán)質(zhì)押貸款、小額貸款保證保險等融資產(chǎn)品創(chuàng)新；支持企業(yè)通過并購、信托、債券等進行融資。三是創(chuàng)新人才培育、交流模式，建立人才共享機制。京津冀三地政府應(yīng)出臺職稱互認、專業(yè)技術(shù)人員異地執(zhí)業(yè)等方面的區(qū)域性統(tǒng)一政策，努力實現(xiàn)京津冀人才支持政策相互銜接。積極促進人才交流和聯(lián)合培養(yǎng)，完善跨區(qū)域人才服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，努力實現(xiàn)工作體系相互對接、資源市場相互貫通、發(fā)展平臺相互支撐。共同建立京津冀人才數(shù)據(jù)庫，搭建三地高層次人才資源交流共享平臺。

四要完善稅收分享、GDP分計機制，打造區(qū)域利益共同體。

一是創(chuàng)新稅收分享模式，完善分享機制。京津冀三地政府主管部門通過深入調(diào)研，針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)的具體情況研究設(shè)立稅收分享政策。如在京津冀共建園區(qū)稅收分享方面，積極探索研究按要素投入比例共享稅收收入等方面的利益共享機制和具體實施細則，積極推動產(chǎn)業(yè)資源跨區(qū)域進行優(yōu)化配置。二是加強信息評估交流，實現(xiàn)信息共享。一方面，定期開展京津冀全產(chǎn)業(yè)鏈布局、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展動態(tài)評估，加強對政策創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展、企業(yè)集聚等建設(shè)進展情況的跟蹤、分析；另一方面，推動跨部門、跨區(qū)域信息交流平臺建設(shè)，有效整合各類信息渠道，及時發(fā)布動態(tài)信息，加強京津冀三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同相關(guān)數(shù)據(jù)交流。