◎郭濱

作為公共服務(wù)供給機(jī)制的重要?jiǎng)?chuàng)新，PPP項(xiàng)目模式有效實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)資本的對接。經(jīng)過四年多的發(fā)展，PPP項(xiàng)目模式在我國已經(jīng)日益成熟。財(cái)政部PPP中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年第一季度入庫的PPP項(xiàng)目超過了7000個(gè)，總投資達(dá)到11.5萬億元。政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中，受內(nèi)外部多方因素的影響出現(xiàn)了一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如果風(fēng)險(xiǎn)得不到控制和解決，則會(huì)影響到PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)營。因此，探索PPP項(xiàng)目運(yùn)營中的財(cái)政問題，制定相關(guān)的財(cái)政支撐政策，成為一項(xiàng)有重大研究意義的創(chuàng)新課題。

存在的主要財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)兩類。內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要來源于相關(guān)法律體系不完善、缺少科學(xué)的項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、項(xiàng)目監(jiān)督不到位和財(cái)政管理人員的相關(guān)專業(yè)知識欠缺等。外部風(fēng)險(xiǎn)主要來自市場波動(dòng)、自然災(zāi)害、政治變化和技術(shù)革新等偶然性因素。PPP項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避難度大，但可以通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等相關(guān)措施，把這種偶然性風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失降到最低。

1.部分承諾不兌現(xiàn)

從市場回報(bào)率看，PPP項(xiàng)目的整體盈利性較低，對于社會(huì)資本吸引力不夠大。在這種情況下，一些地方政府為了吸引社會(huì)優(yōu)質(zhì)資本參與項(xiàng)目，會(huì)采取項(xiàng)目回報(bào)率承諾的方式，用政府信用為PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資擔(dān)保。盡管這種做法符合市場發(fā)展規(guī)律，在一定程度上能促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，但會(huì)產(chǎn)生較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定，國家機(jī)關(guān)不能作為保證人，除非得到國務(wù)院的批準(zhǔn)。根據(jù)國家發(fā)改委、財(cái)政部關(guān)于PPP項(xiàng)目的工作通知，也明令禁止地方政府通過承諾實(shí)現(xiàn)變相融資。如國家發(fā)改委于2017年發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》，明確禁止地方政府將承諾最低收益的條款列入合同。因此，從法律及政策角度看，政府要跟合同方共同承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)，這種回報(bào)率承諾并不符合相關(guān)規(guī)定。

相對于項(xiàng)目回報(bào)率承諾來說，政府對合同方給出的項(xiàng)目開發(fā)量承諾則是被法律和政策允許的，政府可以通過激勵(lì)措施保障社會(huì)資本的合理收益。如財(cái)政部于2015年印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》，指出了政府激勵(lì)手段的重要性。項(xiàng)目開發(fā)量承諾并不屬于融資擔(dān)保，更多是一種激勵(lì)措施。在PPP項(xiàng)目的合同中，項(xiàng)目開發(fā)量是按照事先測算確定的，這是社會(huì)資本獲取合理回報(bào)率的一個(gè)根本保證。但是地方政府為了提高項(xiàng)目對社會(huì)優(yōu)質(zhì)資本的吸引力，在實(shí)際操作過程中通常會(huì)給予項(xiàng)目開發(fā)量承諾，即設(shè)立項(xiàng)目開發(fā)的最低量。這種承諾從表面上看能夠增加對社會(huì)資本的激勵(lì)，但也會(huì)明顯提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)镻PP項(xiàng)目開發(fā)量不能達(dá)標(biāo)時(shí)，地方政府依然要承擔(dān)兌現(xiàn)責(zé)任，財(cái)政壓力急劇加大，有可能影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行。

2.適用范圍過大

按照相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目的適用范圍集中在交通運(yùn)輸、能源開發(fā)以及市政工程等公共服務(wù)領(lǐng)域。政府引入PPP項(xiàng)目模式是為了緩解財(cái)政方面的壓力，通過社會(huì)資本的協(xié)助使公共服務(wù)水平得到提升，并實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。但是一些地方政府為了吸引社會(huì)資本，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長，將公共服務(wù)范圍之外的一些項(xiàng)目披上PPP項(xiàng)目外衣，無形中擴(kuò)大了PPP項(xiàng)目的適用范圍。從社會(huì)資本角度來看，違規(guī)擴(kuò)大PPP項(xiàng)目的適用范圍，可能會(huì)帶來短期較高的收益，但從長期發(fā)展看，存在損失前期投入的巨大風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槊恳粋€(gè)PPP項(xiàng)目都會(huì)進(jìn)入國家財(cái)政部的項(xiàng)目庫，若在日后被查出違規(guī)情況，這些違規(guī)商業(yè)項(xiàng)目則會(huì)被移出項(xiàng)目庫，不再享受財(cái)政預(yù)算方面的支持。從地方政府角度來看，也會(huì)面臨著被社會(huì)資本要求履行責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，造成政府信用下降，影響到其他合規(guī)的PPP項(xiàng)目的申報(bào)與運(yùn)行。

3.超出公共預(yù)算比例

PPP項(xiàng)目的經(jīng)營時(shí)限通常都在十年以上，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方政府推行的PPP項(xiàng)目在公共預(yù)算比例中應(yīng)低于10%，但實(shí)際上有個(gè)別PPP項(xiàng)目超出了這一比例。一是直接超出比例。對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，由于固定投資比較高，地方政府急于拉動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，未經(jīng)上級政府批準(zhǔn)私自擴(kuò)大PPP項(xiàng)目在公共預(yù)算中的比例，使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。二是間接超出比例。地方政府在PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證過程中，有意隱瞞財(cái)政支出能力，導(dǎo)致項(xiàng)目報(bào)告測算錯(cuò)誤。如沒有對政府的配套投入、股權(quán)投資和財(cái)政補(bǔ)貼等進(jìn)行完全統(tǒng)計(jì)，沒有對已實(shí)施的PPP項(xiàng)目情況進(jìn)行完全匯總等。在這種情況下，PPP項(xiàng)目會(huì)間接超出公共預(yù)算比例，而且隱蔽性較強(qiáng)，一旦發(fā)生意外情況會(huì)產(chǎn)生更大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響到地方財(cái)政在其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的作用發(fā)揮。

4.績效考核指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

在PPP項(xiàng)目推行過程中，績效考核是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定了地方政府履行支付責(zé)任的考量標(biāo)準(zhǔn)?？冃Э己嗣媾R的問題有三：一是考核方法比較單一。在當(dāng)前常用的PPP項(xiàng)目考核方法中，一般是按照合同約定進(jìn)行考核，直接對項(xiàng)目成果按照考核標(biāo)準(zhǔn)打分，政府根據(jù)打分情況支付款項(xiàng)。這種考核方法統(tǒng)一性較強(qiáng)，但是缺少專門指標(biāo)，容易出現(xiàn)不科學(xué)的考核結(jié)果。二是考核重心出現(xiàn)偏移。各利益方在PPP項(xiàng)目績效考核中沒有深入理解相關(guān)功能，將項(xiàng)目建設(shè)期與運(yùn)營期人為分離，設(shè)置建設(shè)指標(biāo)和運(yùn)營指標(biāo)，且在很多情況下建設(shè)指標(biāo)容易被忽略，主要以運(yùn)營指標(biāo)為準(zhǔn)，使得資本實(shí)際投入難以列入考核方案，導(dǎo)致考核重心出現(xiàn)偏移。三是考核體系不健全。在PPP項(xiàng)目的績效考核中，獲取經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較容易，而且這類指標(biāo)易于量化，因此經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在績效考核中使用最多。但PPP項(xiàng)目屬于公共服務(wù)產(chǎn)品，應(yīng)體現(xiàn)出社會(huì)職能的公益性，如果經(jīng)濟(jì)指標(biāo)過多，則不能全面反映PPP項(xiàng)目的整體效應(yīng)?？冃Э己梭w系不健全、不科學(xué)將影響到地方政府支付責(zé)任的履行，由此引發(fā)一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

5.融資結(jié)構(gòu)不規(guī)范

一些地方政府在推行PPP項(xiàng)目過程中，通過多條途徑進(jìn)行融資，以便開拓更多的社會(huì)資本，但是融資結(jié)構(gòu)不規(guī)范造成了較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一是政府的自有資金不足。按照國家對投資的相關(guān)政策規(guī)定，自有資金要在固定資產(chǎn)投資中占據(jù)一定比例，而且這些資金必須是非債務(wù)性的。但是有一些PPP項(xiàng)目卻存在政府自有資金不足的問題，為了進(jìn)行更大的融資，部分地方政府通過“以債代股”的違規(guī)模式，破壞了科學(xué)的融資結(jié)構(gòu)，使得財(cái)政資金的杠桿率不斷提升，增加了財(cái)政危機(jī)。二是項(xiàng)目貸款的發(fā)放存在違規(guī)現(xiàn)象。金融機(jī)構(gòu)作為參與方之一，通常以貸款的方式為PPP項(xiàng)目方提供資金，而項(xiàng)目方則通過經(jīng)營權(quán)質(zhì)押、產(chǎn)權(quán)質(zhì)押等方式從金融機(jī)構(gòu)獲取部分貸款，同時(shí)由自身控制金融風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)一些地方政府為了達(dá)到控制資金的目的，通常會(huì)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行違規(guī)擔(dān)保，以增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的參與積極性，通過政府信用提高金融機(jī)構(gòu)出資的信心。但是違規(guī)發(fā)放項(xiàng)目貸款可能會(huì)造成PPP項(xiàng)目產(chǎn)生較多的潛在風(fēng)險(xiǎn)，如果碰上金融政策收緊，PPP項(xiàng)目有可能出現(xiàn)資金鏈斷裂的情況。三是PPP項(xiàng)目證券化。在市場經(jīng)濟(jì)中，證券化是再融資的一條主要渠道，有利于資產(chǎn)流動(dòng)性的提升。國家允許PPP項(xiàng)目進(jìn)行證券化，還款來源是預(yù)算中的財(cái)政補(bǔ)貼。而從實(shí)際情況來看，社會(huì)資本一般是施工類企業(yè)，主要優(yōu)勢在建筑領(lǐng)域，對于PPP項(xiàng)目運(yùn)營缺少經(jīng)驗(yàn)，這會(huì)影響項(xiàng)目現(xiàn)金流的可持續(xù)性與穩(wěn)定性，由此產(chǎn)生現(xiàn)金流問題，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目證券化產(chǎn)品的質(zhì)量不高，一旦各投資方變現(xiàn)退出，則會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)金流缺口，造成巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目的財(cái)政支撐政策

1.確定政府財(cái)政承受能力測試的政策

財(cái)政部2015年印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》明確指出，各地政府要有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，確保政府履行項(xiàng)目合同的義務(wù)，使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)得到有效防范與控制。在確定政府財(cái)政承受能力政策的支撐下，各地政府應(yīng)結(jié)合PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出特性、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的源頭等多方面因素，對自身的財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行綜合測算，更加準(zhǔn)確地掌握自身的財(cái)政承受能力，包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力、項(xiàng)目補(bǔ)貼能力以及股權(quán)投資能力等，由此得出當(dāng)前財(cái)政承受能力是否符合PPP項(xiàng)目的結(jié)論。如果結(jié)論“符合”，則可以將PPP項(xiàng)目納入財(cái)政預(yù)算；如果結(jié)論“不符合”，則需要重新考量或中止項(xiàng)目。

2.實(shí)施財(cái)政預(yù)算管理與監(jiān)管的政策

當(dāng)?shù)胤秸鶕?jù)相關(guān)政策確定財(cái)政承受能力之后，對于符合財(cái)政承受能力的PPP項(xiàng)目須進(jìn)一步明確財(cái)政支出責(zé)任，形成合理的財(cái)政預(yù)算管理方案。2016年國家發(fā)改委、財(cái)政部共同印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》，明確指出政府對PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼要適度，必須要符合財(cái)政預(yù)算管理方案。為了使PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)得到嚴(yán)格控制，地方政府應(yīng)根據(jù)政策要求建立財(cái)政支付臺賬，確保財(cái)政支付可以控制，并且要將財(cái)政支付義務(wù)納入到政府財(cái)務(wù)報(bào)告中。同時(shí)還要構(gòu)建科學(xué)合理的績效考核機(jī)制，從PPP項(xiàng)目建設(shè)到運(yùn)營都需要進(jìn)行全生命周期考核，得出的考核結(jié)果要及時(shí)公開。此外，地方政府還應(yīng)實(shí)施財(cái)政預(yù)算監(jiān)管政策。2017年，財(cái)政部推出《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，明確指出要強(qiáng)化地方政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)管工作，使政府購買公共服務(wù)得到進(jìn)一步規(guī)范，及時(shí)防范財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)。這就需要地方政府確立財(cái)政部門對預(yù)算的監(jiān)管職責(zé)，設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與人員，使PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)得到有效防范。同時(shí)還要推動(dòng)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的常態(tài)化，不斷提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)與工作人員的責(zé)任心。

3.配合PPP項(xiàng)目發(fā)展的財(cái)稅政策

為了使PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)得到更好防控，建議國家推出配合PPP項(xiàng)目發(fā)展的財(cái)稅政策。一是對中央政府與地方政府的稅收進(jìn)行合理劃分，以雙方財(cái)力整體穩(wěn)定為前提，通過政策確定共享稅的分享比例，還可以適當(dāng)增加地方政府專項(xiàng)稅的稅收種類，形成中央與地方稅收的合理劃分格局。二是貫徹落實(shí)“營改增”政策，鞏固當(dāng)前的改革成果。在PPP項(xiàng)目投資中，政府自有資金主要依靠征稅進(jìn)行籌集，但是過量征稅或重復(fù)征稅會(huì)影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。社會(huì)資本相對來說比較富余，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入更多的社會(huì)優(yōu)質(zhì)資本，在一定程度上可以降低政府的稅收壓力。PPP項(xiàng)目的整體盈利率并不高，所以社會(huì)資本一般不會(huì)有大量資金主動(dòng)投入，容易產(chǎn)生政府投入與社會(huì)資本投入之間的矛盾。通過“營改增”稅率的優(yōu)化，使稅率結(jié)構(gòu)得到合理設(shè)置，能夠更好地避免過量征稅與重復(fù)征稅現(xiàn)象的產(chǎn)生。三是不斷完善PPP項(xiàng)目稅收方面的優(yōu)惠政策。為提高社會(huì)資本參與項(xiàng)目的積極性，可以通過稅收優(yōu)惠政策的合理制定給予社會(huì)資本更多的信心。從當(dāng)前情況來看，我國已經(jīng)推出PPP項(xiàng)目方面的稅收優(yōu)惠政策，包括公路、碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參與方都能在一定程度上減免企業(yè)所得稅。但整體來看，稅收優(yōu)惠政策覆蓋范圍依然不廣，還需要進(jìn)一步完善。

4.推動(dòng)政府信用體系更好發(fā)展的政策

政府信用體系在PPP項(xiàng)目模式中發(fā)揮重要的作用，國家應(yīng)出臺相關(guān)政策推動(dòng)政府信用體系的發(fā)展，使社會(huì)資本堅(jiān)定參與項(xiàng)目的信心。一是構(gòu)建完善的政府信用監(jiān)督機(jī)制，從內(nèi)部進(jìn)行全面監(jiān)督，包括上下級政府監(jiān)督、紀(jì)委對財(cái)政管理部門監(jiān)督等。如果發(fā)現(xiàn)地方政府發(fā)生失信行為，可以啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制進(jìn)行相關(guān)責(zé)任的追究。二是完善政府失信行為懲戒制度。當(dāng)?shù)胤秸惺判袨榘l(fā)生，上級政府要查明地方政府由于失信行為所造成的后果，責(zé)令地方政府對失信原因進(jìn)行書面說明，并制定相關(guān)的整改方案，在必要情況下追究法律責(zé)任。三是構(gòu)建追償制度。當(dāng)社會(huì)資本已經(jīng)履約，而地方政府卻不能及時(shí)支付相關(guān)費(fèi)用時(shí)，社會(huì)資本可通過有效途徑上報(bào)到上級政府，要求轉(zhuǎn)移財(cái)政預(yù)算資金支付PPP項(xiàng)目費(fèi)用，以確保PPP項(xiàng)目能夠順利運(yùn)行。

5.增強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息公開度的政策

信息公開有利于公眾了解PPP項(xiàng)目的進(jìn)展情況，實(shí)現(xiàn)對政府和項(xiàng)目方的強(qiáng)力約束，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，使PPP項(xiàng)目中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)得到更好地防控。2017年，財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法〉的通知》明確指出，要加強(qiáng)和規(guī)范PPP項(xiàng)目的信息公開工作，促進(jìn)PPP項(xiàng)目各參與方誠實(shí)守信、嚴(yán)格履約，保障公眾知情權(quán)，推動(dòng)PPP市場公平競爭、規(guī)范發(fā)展。PPP項(xiàng)目信息披露應(yīng)做好三點(diǎn)：一是全面公開PPP項(xiàng)目的運(yùn)營信息。在一般情況下，PPP項(xiàng)目采購信息公開的比較多，但運(yùn)營信息偏少，因此要加大運(yùn)營信息的公開力度，不斷增強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營過程中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控水平。二是提高PPP項(xiàng)目公開的信息量。如某個(gè)PPP項(xiàng)目占用的公共資源比較多，或者存在較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，都需要在一定程度上提高項(xiàng)目的公開信息量。又如PPP項(xiàng)目已經(jīng)產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，地方政府則要如實(shí)披露相關(guān)信息，使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的處理過程受到社會(huì)公眾的監(jiān)督。三是強(qiáng)化第三方監(jiān)督。通過第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的引入，科學(xué)評價(jià)與分析PPP項(xiàng)目信息，監(jiān)督信息公開的整個(gè)過程，減少信息失真現(xiàn)象，進(jìn)一步防控PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。