蘇科 黃志亮

摘要：三峽重慶庫區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中受到經(jīng)濟底子薄弱、發(fā)展空間狹窄和生態(tài)環(huán)境脆弱三重疊加約束，這是新時代推進西部大開發(fā)中必須攻克的難題。破解三重約束疊加難題必須正確定位政府和市場在發(fā)展中的角色和地位，具體而言，在當前三峽重慶庫區(qū)追趕全國人民平均生活水平這一特殊時期，應(yīng)采取政府主角—市場配角模式，三箭齊發(fā)：破解經(jīng)濟底子薄弱難題，必須建立內(nèi)生動力培育長效機制并推動庫區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)高速發(fā)展;破解發(fā)展空間狹窄難題，必須跳出庫區(qū)，在重慶全域范圍內(nèi)來重構(gòu)生產(chǎn)力和城鄉(xiāng)大格局;破解生態(tài)環(huán)境脆弱難題，必須由長江中下游生態(tài)受益區(qū)對三峽地區(qū)生態(tài)建設(shè)進行補償。同時，要積極育新育大育強市場主體;充分發(fā)揮市場在庫區(qū)微觀資源配置中的決定作用。

關(guān)鍵詞：三峽庫區(qū);發(fā)展空間;生態(tài)環(huán)境;政府角色定位;市場角色定位;資源配置

中圖分類號：F123.9;F127文獻標志碼：A文章編號：1674-8131（2019）04-0014-15

正如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者劉易斯所說：“政府的失敗既可能是由于它們做得太少，也可能是由于它們做得太多?！盵1]政府與市場的關(guān)系是一個世界性難題，數(shù)個世紀以來的爭論和實踐一直未停止過。政府和市場這兩只“看得見的手”和“看不見的手”，作為兩種基本的資源配置方式，是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的基本動力，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行、優(yōu)化資源配置的兩種最基本的制度安排。政府與市場作為經(jīng)濟社會的兩大系統(tǒng)，其調(diào)節(jié)功能在整個國家中的作用已得到了較為充分和全面的認識、重視，黨的十九大報告也重申，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。但關(guān)于政府和市場在特定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的作用，尤其是在欠發(fā)達的限制開發(fā)區(qū)域中如何科學(xué)定位兩者的角色、發(fā)揮兩者的合力，國內(nèi)的研究還較為少見。

三峽庫區(qū)地處長江經(jīng)濟帶上游，是指受三峽工程影響而淹沒的地區(qū)，是長江經(jīng)濟帶上游的重要組成部分。三峽庫區(qū)涉及湖北省的4個縣、重慶市的15個區(qū)縣，本文三峽重慶庫區(qū)指其中重慶市除渝北、巴南兩個主城區(qū)外的萬州、涪陵、長壽、江津、開州、武隆、豐都、忠縣、云陽、奉節(jié)、巫山、巫溪和石柱13個區(qū)縣，其中萬州、涪陵、豐都、忠縣、開州、云陽、奉節(jié)和巫山8個區(qū)縣為重點庫區(qū)。三峽重慶庫區(qū)在現(xiàn)實發(fā)展中面臨著三重約束：經(jīng)濟底子薄弱、發(fā)展空間狹窄和生態(tài)環(huán)境脆弱，這是新時代推進西部大開發(fā)中必須攻克的難題。三重約束下如何科學(xué)界定政府與市場的作用，學(xué)界雖有關(guān)于某一約束下兩者關(guān)系的論述，但缺乏系統(tǒng)研究?，F(xiàn)實中，三峽重慶庫區(qū)存在著對兩者作用的關(guān)系處理不協(xié)調(diào)的問題。

一、文獻綜述

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這一新的重大理論觀點，代替已沿用21年的“市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”的提法，并指出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”。在新的背景下，國內(nèi)學(xué)者對政府和市場的關(guān)系進行了進一步梳理、探究。袁恩楨（2016）結(jié)合社會主義市場經(jīng)濟特色，提出“強政府，強市場”的社會主義市場經(jīng)濟雙強模式[2]。楊瑞龍（2018）認為政府要更好發(fā)揮作用，還需在制度層面、改革層面、宏觀調(diào)控、中觀層面、微觀層面等發(fā)揮不同程度的作用[3]。黃桂田（2018）認為，沒有一成不變的政府與市場的關(guān)系，所以一個國家在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，政府和市場之間的關(guān)系是不一樣的，因而需立足中國實際，構(gòu)建中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制中政府與市場的關(guān)系[4]。

蘇科，黃志亮：底子薄、空間窄、生態(tài)弱地區(qū)發(fā)展中政府—市場角色定位研究

三峽庫區(qū)因三峽工程而成為各界關(guān)注的焦點，對三峽庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的研究按時間特征可分為移民搬遷及整個三峽工程竣工之前、后兩個階段。前一階段研究較為系統(tǒng)、宏觀，如郭康新和楊家發(fā)（2004）認為三峽庫區(qū)涉及兩個省級行政區(qū)域，應(yīng)予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同開發(fā)，中央和地方政府作用不可替代[5]。尤其是在起步階段，政府要加強引導(dǎo)，發(fā)揮催化劑等作用。后一階段的研究更為細化、多元，但缺乏系統(tǒng)性論述三峽庫區(qū)發(fā)展整體思路的研究，而是多從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)化及社會等具體維度進行研究，研究的過程中大多體現(xiàn)出政府干預(yù)的思想。如傅鴻源和段力誌（2009）認為三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)集群的形成與發(fā)展不僅要依賴于市場機制，而且還有賴于政府的調(diào)節(jié)，應(yīng)發(fā)揮好政府的規(guī)劃、引導(dǎo)和服務(wù)作用[6]。周超和黃志亮（2017）認為應(yīng)將三峽庫區(qū)小城鎮(zhèn)及其基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入重慶市城鎮(zhèn)體系大格局，重點推進生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)[7]。

1.經(jīng)濟底子薄弱地區(qū)發(fā)展中政府與市場的角色

經(jīng)濟底子薄弱地區(qū)面臨的首要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟，提高人民的收入水平。桁林（2003）認為不同國家、不同階段政府在其中所扮演的角色不同，因而導(dǎo)致不同類型的政府與市場關(guān)系[8]。江建強（2006）指出欠發(fā)達地區(qū)面臨著人才、技術(shù)、資金缺乏等三大制約經(jīng)濟發(fā)展的難題，僅靠“看不見的手”很難解決，政府角色的導(dǎo)入非常重要[9]。胡曉東和盛海波（2010）認為在推進和實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展過程中，應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展實際，將市場與政府兩者有機耦合，進行主配關(guān)系建構(gòu)，才是最現(xiàn)實的選擇[10]。何元鋒和李香菊（2011）認為市場機制對欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的抑制表明，欠發(fā)達地區(qū)要縮小與發(fā)達地區(qū)的差距，依靠政府推動是破解市場抑制、加快欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的必然選擇[11]。

政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，尤其是經(jīng)濟底子薄弱地區(qū)的發(fā)展過程中起著重要作用。在具體作用上，學(xué)界多從兩個方面進行研究。一方面主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。劉金山和凌子山（2014）認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要采取新供給主義政策，欠發(fā)達地區(qū)政府要著重培養(yǎng)企業(yè)家精神，減稅與減費并重，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資、促進產(chǎn)業(yè)體系成長[12]。趙文丁和祁文輝（2015）指出承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是欠發(fā)達地區(qū)突破發(fā)展瓶頸、實現(xiàn)經(jīng)濟崛起的有效路徑，政府在招商引資、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中要發(fā)揮作用[13]。另一方面體現(xiàn)在簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能上。陳國階（2003）認為三峽庫區(qū)發(fā)展滯后，短期內(nèi)加大國家的支持力度無可厚非，但從長遠市場經(jīng)濟發(fā)展上看，應(yīng)該培育自身的發(fā)展能力，在競爭中求發(fā)展[14]。張同斌和劉琳（2017）認為政府主導(dǎo)與“市場失靈”在市場經(jīng)濟初期提高了資本的累積速度，推動了資源的合理配置;隨著市場化進程的推進，應(yīng)逐步減少政府對資源的直接配置，簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能[15]。

2.發(fā)展空間狹窄地區(qū)發(fā)展中政府與市場的角色

宋棟（2000）認為對大河流域的綜合治理開發(fā)，政府需要依法干預(yù)，通過“有形的手”來糾正“無形的手”在資源配置過程中所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟和區(qū)域發(fā)展不公平等問題[16]。楊燦明（2001）認為如三峽工程等大型水利工程由于存在巨大的外部性，因而需要政府進行干預(yù)[17]。唐曉燕等（2013）對美國和加拿大的水利工程生態(tài)管理進行了系統(tǒng)分析，認為其存在間接（宏觀）管理和直接管理兩方面，對我國從政府層面加強水利工程生態(tài)管理具有借鑒及啟示意義[18]。

在流域開發(fā)管理模式方面，肖文燕（2010）通過分析歐美發(fā)達國家流域開發(fā)管理經(jīng)驗，認為這些國家在流域管理上都強調(diào)了政府作用，建立了強有力的流域管理機構(gòu)，促進流域協(xié)調(diào)規(guī)劃、法律體系建設(shè)[19]。余世勇（2012）從加強三峽庫區(qū)生態(tài)建設(shè)的角度提出應(yīng)實行生態(tài)與經(jīng)濟同步建設(shè)，因而需要加大對三峽庫區(qū)發(fā)展的投入力度，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施的投入，完善庫區(qū)綜合統(tǒng)一的管理體制[20]。常亮和楊春薇（2016）指出跨區(qū)域流域管理屬于社會管理和公共服務(wù)范疇，應(yīng)該以“政府+市場”的“準市場”模式進行管理，即在不否認“政府”主導(dǎo)地位及“政府在轉(zhuǎn)變職能”的前提下“有限”參與市場行為的過程[21]。還有學(xué)者專門以美國田納西流域為對象進行深入研究，認為美國田納西河流域管理局對該流域進行了卓有成效的開發(fā)與管理，政府的作用非常重要[22-23]。通過近些年國內(nèi)研究可看出，在大型水利工程建設(shè)及其相應(yīng)的流域開發(fā)管理過程中，由于存在巨大的外部性，使其必須進行政府干預(yù)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在成立統(tǒng)一的管理機構(gòu)、進行統(tǒng)籌規(guī)劃、提供法律保障、加大投入力度等方面。同時應(yīng)積極促進多方參與，在微觀層面上發(fā)揮市場作用。

3.生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)發(fā)展中政府與市場的角色

三峽庫區(qū)是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，已被國家規(guī)劃為限制開發(fā)的主體功能區(qū)?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，將我國國土空間按主體功能劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)（含農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)）和禁止開發(fā)區(qū)域。《規(guī)劃》將重點生態(tài)功能區(qū)界定為“生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要，資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件，必須把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，從而應(yīng)該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)”[24]。三峽庫區(qū)作為重點生態(tài)功能區(qū)中的水土保持生態(tài)功能區(qū)，其發(fā)展方向被國家界定為鞏固移民成果、植樹造林、恢復(fù)植被、涵養(yǎng)水源、保護生物多樣性。國家對限制開發(fā)區(qū)域的劃分，雖增強了對區(qū)域開發(fā)的空間指導(dǎo)和約束功能，但由此也帶來了發(fā)展與保護的矛盾性問題。國家雖指明限制開發(fā)不是限制發(fā)展，但重點生態(tài)功能區(qū)基本都屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，極易因回流效應(yīng)而陷入“經(jīng)濟社會發(fā)展落后——限制開發(fā)——經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢——經(jīng)濟社會發(fā)展落后”的循環(huán)中，并將逐步拉大與發(fā)達地區(qū)、中心地區(qū)的差距，加劇社會問題。

針對限制開發(fā)區(qū)域的發(fā)展問題，國內(nèi)相關(guān)研究主要立足政府維度，聚焦于政策體系設(shè)計和具體的分類管理政策兩方面。在政策體系設(shè)計方面，高國力（2008）認為生態(tài)補償機制是保障利益補償?shù)闹匾獧C制，財政轉(zhuǎn)移支付是實施利益補償?shù)闹饕侄?，?yīng)統(tǒng)籌實施利益補償?shù)呐涮妆Ｕ洗胧?，發(fā)揮相關(guān)政策體系的綜合優(yōu)勢和整體合力[25]。陳映（2015）認為西部限制開發(fā)區(qū)域尤其需要根據(jù)其特殊區(qū)情，形成規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立和完善生態(tài)補償機制，扶持和培育資源環(huán)境，科學(xué)合理布局產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)人口有序轉(zhuǎn)移[26]。在分類管理政策方面，主要包含財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、土地政策、農(nóng)業(yè)政策、人口政策等，其中又主要以財政政策和產(chǎn)業(yè)政策的研究居多。胡際蓮（2011）建議 “后三峽時代”庫區(qū)在生態(tài)恢復(fù)與保護、生態(tài)移民、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展以及公共服務(wù)均等化等方面采取補償性財稅政策，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[27]。陳映（2015）認為在生態(tài)補償、財政轉(zhuǎn)移支付之外，還應(yīng)設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶持基金，有選擇地扶持和培育兼具生態(tài)效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展[26]。在現(xiàn)有的研究成果中，盡管已從各個方面對限制開發(fā)區(qū)域進行了有益的探索、嘗試，但就市場機制如何在限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮作用的研究還較為薄弱，研究成果較少。如杜黎明（2010）僅是在研究主體功能區(qū)配套政策體系時提出，要形成市場主體行為符合區(qū)域主體功能定位的利益導(dǎo)向機制，明確政策的直接作用對象，以提高政策的針對性[28]。

綜上所述，學(xué)術(shù)界對政府與市場關(guān)系雖一直在研究和爭論，但對于具體的區(qū)域，尤其是經(jīng)濟底子薄弱、發(fā)展空間狹窄、生態(tài)環(huán)境脆弱的三重疊加地區(qū)，政府與市場兩者關(guān)系還缺乏系統(tǒng)性研究。在現(xiàn)有涉及區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中政府和市場關(guān)系的研究中，主要集中在兩個方面：一是強調(diào)政府與市場關(guān)系的動態(tài)變化、調(diào)整，如桁林（2003）、袁恩楨（2016）認為國家在不同階段有不同類型的政府與市場關(guān)系[8][2]，黃桂田（2018）認為沒有一成不變的政府與市場的關(guān)系[4];二是注重研究政府和市場在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的作用，如劉金山等（2014）認為欠發(fā)達地區(qū)政府要加大基礎(chǔ)設(shè)施投資、促進產(chǎn)業(yè)體系成長[12]，馮新舟等（2016）認為政府應(yīng)主導(dǎo)資源配置方向[29]。但從政府和市場協(xié)調(diào)、耦合角度研究經(jīng)濟底子薄弱的限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展問題的成果極少。近幾年僅胡曉東等（2010）在論及區(qū)域一體化時認為，在推進和實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展過程中，只有將市場與政府兩者有機耦合，進行主配關(guān)系建構(gòu)，才是最現(xiàn)實的選擇[10]。筆者認為，從資源配置效率的角度而言，政府和市場各有優(yōu)劣，也都具有不完善性、都存在缺陷和失靈。因此，一定要充分發(fā)揮兩者的優(yōu)勢，相互補充，共同調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，并需要就不同的時期、區(qū)域?qū)煞N方式進行有機耦合，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。

二、三峽重慶庫區(qū)面臨的三重發(fā)展約束分析

移民搬遷結(jié)束十年來，三峽重慶庫區(qū)經(jīng)濟社會取得較大發(fā)展，成績斐然。但與全國和發(fā)達地區(qū)比較，仍有較大差距。

1.三峽庫區(qū)長期貧困落后引致的經(jīng)濟底子薄弱約束

三峽庫區(qū)地處深山峽谷，自然條件惡劣，經(jīng)濟發(fā)展長期滯后，是長江經(jīng)濟帶少有的集中連片特困區(qū)。從歷史上看，三峽庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展長期處于較為落后狀態(tài)。新中國成立后至改革開放前期，三峽庫區(qū)經(jīng)濟雖取得了較大發(fā)展，但無論與所在的川、鄂兩省比較，還是與全國平均水平相比都存在較大差距。據(jù)統(tǒng)計，三峽庫區(qū)19個市、縣1984年人均社會總產(chǎn)值568元，僅為全國水平的45.2%;人均國民收入309元，只占全國水平的53%。直到1992年，三峽庫區(qū)農(nóng)民人均收入仍然只有300～500元，不僅大大落后于全國農(nóng)村人均年收入764元的水平，而且與四川省農(nóng)村人均年收入620元的水平也有相當大的差距[30]。重慶直轄以后，隨著重慶經(jīng)濟的快速發(fā)展及國家政策的大力扶持，三峽重慶庫區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，但仍遠遠落后于重慶市平均水平。如2004年重慶庫區(qū)的8個國家貧困縣，其絕對貧困人口、相對貧困人口還分別高達64.4萬人和193.9萬人，均占全市總量的70%[31];到2016年，重慶重點庫區(qū)人均GDP為4.22萬元，遠低于重慶市的平均水平5.79萬元，且一半的區(qū)縣低于3萬元，巫山、巫溪更是低至2.22萬元、2.11萬元。除萬州、涪陵外，2016年豐都、開州、云陽、奉節(jié)、巫山、巫溪和石柱7個水庫腹心區(qū)縣居民人均可支配收入都明顯低于重慶市平均水平，其中最高的開州為全市平均水平的80.6%，最低的巫溪僅為55.6%;9個腹心區(qū)縣小城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)設(shè)施水平均低于全市小城鎮(zhèn)的平均水平[7]。

低補償移民缺乏抗風(fēng)險能力。三峽庫區(qū)規(guī)劃移民總數(shù)為113萬人，靜態(tài)總投資400億（1993年5月末價格水平），計劃人均移民補償3萬元。國家雖然計劃人均移民靜態(tài)補償3萬元，但移民補償資金真正用于個人部分較少，80%以上用于關(guān)停的企業(yè)、公路、碼頭等專項設(shè)施的復(fù)建工作，以及城鎮(zhèn)搬遷和基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)[32]，人均得到的補償只有5 000元左右[33]。由此可見，三峽庫區(qū)移民補償標準偏低，在失去了原來賴以生存的土地、商鋪后，移民生產(chǎn)生活水平的恢復(fù)、提高難以保障。加之移民的總體綜合素質(zhì)不高，進一步弱化了其抗風(fēng)險能力。

長期的欠發(fā)達積累既造成了三峽重慶庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的底子薄，也成為進一步發(fā)展的重要制約因素。與庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后相伴生的是與教育、文化、理念、制度和管理的落后，而這些因素又是未來經(jīng)濟發(fā)展的動力和基礎(chǔ)，且起著根本性的長遠作用。

2.三峽庫區(qū)發(fā)展的空間狹窄約束

（1）三峽庫區(qū)特殊地理空間里的人地矛盾

三峽庫區(qū)地處四川盆地與長江中下游平原的結(jié)合部，跨越鄂中山區(qū)峽谷及川東嶺谷地帶，北屏大巴山、南依川鄂高原;地勢沿河流、山脈起伏，南北高、中間低，區(qū)域人口相對密集，自然地理空間狀況較差，土地系統(tǒng)比較脆弱。三峽庫區(qū)人多地少，人地矛盾突出，加上耕地多坡地少平地、水土流失嚴重，進一步加劇了人地矛盾，對經(jīng)濟發(fā)展造成了嚴重制約。坡耕地大量的水土流失，不僅造成耕地質(zhì)量加快下降，而且大量的入庫泥沙威脅水庫安全。水庫蓄水前，三峽庫區(qū)（含湖北、重慶）人口密度高達260人/平方公里，遠超全國平均人口密度110人/平方公里;人均耕地僅有0.92畝，為全國平均水平的75%。耕地中80%以上是坡地，其中25度到40度的坡耕地占30%[34]。2017年重慶庫區(qū)移民安置區(qū)農(nóng)村人口人均耕地僅0.35畝，遠低于全國平均水平數(shù)據(jù)來源于筆者2017年在三峽庫區(qū)進行的實地調(diào)研。 。

（2）庫區(qū)發(fā)展空間狹窄致使大量人口流出重慶庫區(qū)

由于庫區(qū)發(fā)展空間狹窄，致使重慶庫區(qū)成為人口流出最多的地區(qū)之一，尤其是到沿海地區(qū)、成渝城市群務(wù)工人員大量增加，這大大改變了三峽庫區(qū)的社會結(jié)構(gòu)，空巢老人村、留守兒童村和貧困村等現(xiàn)象普遍存在，鄉(xiāng)村衰落趨勢顯現(xiàn)。2016年，三峽重慶重點庫區(qū)（不含萬州、涪陵）各區(qū)縣常住人口與戶籍人口之比僅為70%左右，遠低于全市90%的平均水平，意味著有近30%的戶籍人口流出了重點庫區(qū)，且其中多數(shù)為農(nóng)村人口。新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村人才的流失成為制約和影響三峽庫區(qū)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵因素之一。

3.三峽庫區(qū)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境脆弱約束

三峽庫區(qū)是長江流域具有重要戰(zhàn)略意義的生態(tài)屏障地區(qū)，也是典型的生態(tài)脆弱區(qū)，主要表現(xiàn)在庫區(qū)潛在的滑坡地段多、水土流失嚴重、自然災(zāi)害頻繁等方面。《規(guī)劃》明確將三峽庫區(qū)劃分為水土保持生態(tài)功能區(qū)，重慶市也將庫區(qū)大部分區(qū)縣納入三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)重慶市統(tǒng)計信息資料將所有區(qū)縣劃分為都市經(jīng)濟發(fā)達圈、渝西經(jīng)濟走廊、三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，其中“三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”界定為：包括除都市經(jīng)濟發(fā)達圈和渝西經(jīng)濟走廊以外的19個區(qū)縣，其中含除江津區(qū)以外的12個三峽庫區(qū)區(qū)縣。為便于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可得，本部分主要以三峽重慶庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)數(shù)據(jù)來進行分析討論。 ，主要強調(diào)其水土保持、生態(tài)涵養(yǎng)功能。在這樣的功能定位下，明確限制進行大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，從而使庫區(qū)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展嚴重受限。

（1）三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)約束

在經(jīng)濟發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級遵循著相應(yīng)的經(jīng)濟規(guī)律。在經(jīng)濟發(fā)展初期，第二產(chǎn)業(yè)對整體經(jīng)濟有著極大的推動作用。重點生態(tài)功能區(qū)對產(chǎn)業(yè)的選擇和發(fā)展有著較為嚴格的要求和限制，限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，短期內(nèi)會對本就經(jīng)濟發(fā)展水平落后的地區(qū)造成一定的負面影響。三峽重慶庫區(qū)由于自然、歷史等原因?qū)е陆?jīng)濟發(fā)展較為落后，在限制開發(fā)的功能定位下又進一步使產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到生態(tài)約束，增加了發(fā)展難度。截至2016年，重慶市三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為122∶465∶413，看似優(yōu)于渝西經(jīng)濟走廊117∶52.9∶353的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。但是，三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)人均GDP為4.23萬元，明顯低于渝西經(jīng)濟走廊的4.95萬元。由此可知，三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、優(yōu)化并不是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律自發(fā)演化的結(jié)果，是受其他因素影響所導(dǎo)致的。由于工業(yè)發(fā)展受限及人口外流，三峽庫區(qū)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化問題，人均工業(yè)增加值很低。2011年重慶市三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)人均工業(yè)增加值（按戶籍人口計算）為渝西經(jīng)濟走廊的69%、重慶市的61%，到2016年下降為渝西經(jīng)濟走廊的58%、重慶市的60%，產(chǎn)業(yè)空心化問題進一步凸顯。

通過具體分析可知（見圖1），重慶市三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占比恰好在《規(guī)劃》公布后的2011年開始急速下降，由2011年的55.9%下降到2013年的47.4%（下降了8.5個百分點），然后趨于平穩(wěn);與此相應(yīng)，經(jīng)濟增長率也由2011年的178%下降到2013年的132%（下降了45個百分點）。顯而易見，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制開發(fā)政策的約束，并進一步影響了經(jīng)濟增長水平。

（2）三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的生態(tài)約束

由于受生態(tài)環(huán)境功能定位約束，限制了三峽地區(qū)進行大規(guī)模高強度的城鎮(zhèn)化開發(fā)，三峽庫區(qū)近幾年城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢。由圖2可知，截至2016年，重慶市三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低，僅有47.25%，不但遠低于重慶市62.6%的平均水平，也低于57.35%的全國水平。如把2016年城鎮(zhèn)化率低于45%作為評判城鎮(zhèn)化相對滯后的標準，則該區(qū)域有15個區(qū)縣城鎮(zhèn)化水平相對滯后15個區(qū)縣中有9個為三峽重慶庫區(qū)區(qū)縣：開州區(qū)、武隆區(qū)、豐都縣、忠縣、云陽縣、奉節(jié)縣、巫山縣、巫溪縣、石柱縣。 。同時，三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展中建設(shè)用地短缺，使得城鎮(zhèn)建成區(qū)面積極小，每平方公里人口密度較大。如巫山縣2015年建成區(qū)面積僅有7.2平方公里，人口密度為471人/平方公里，遠高于重慶市平均水平366人/平方公里。

4.三重約束疊加對三峽庫區(qū)發(fā)展造成的難題判斷

三峽重慶庫區(qū)地處渝鄂川陜四省交界地帶、秦巴山連片特困地區(qū)，集大庫區(qū)、大山區(qū)、大農(nóng)村于一身，是重慶欠發(fā)達地區(qū)，在經(jīng)濟社會發(fā)展方面與長江中下游地區(qū)也存在著較大的差距（圖3）。近十幾年來，三峽重慶庫區(qū)經(jīng)濟社會得到了快速發(fā)展，但由于存在經(jīng)濟底子薄弱、發(fā)展空間狹窄和生態(tài)環(huán)境脆弱三重約束，且三重約束疊加、交織，使得庫區(qū)發(fā)展難度進一步增大。

黨的十九大報告指出，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會決勝期。但三峽重慶庫區(qū)發(fā)展還相對滯后，在全面小康的重要測量指標人均GDP、城鎮(zhèn)化等方面與全國平均水平相比還有較大差距。黨的十九大報告指出的“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，新時代的這個主要矛盾在重慶突出表現(xiàn)為三峽重慶庫區(qū)與其他地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，三峽重慶庫區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展不充分，尤其是小城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展嚴重落后。

特別不能忽視的是，三峽庫區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)，負有水土保持、生態(tài)涵養(yǎng)功能，從而亟須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟社會發(fā)展方式、提升經(jīng)濟效率，在不損害生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，形成環(huán)境友好型的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及和諧共生型的社會結(jié)構(gòu)。但由于貧困的歷史積累與水庫狹窄空間約束，使得三峽庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低、自我積累能力弱，在限制開發(fā)的主體功能定位下，在短期內(nèi)要靠自身實現(xiàn)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和社會進步等無疑困難重重。應(yīng)該認識到，三峽重慶庫區(qū)發(fā)展滯后是自然、歷史和經(jīng)濟社會長期綜合作用的產(chǎn)物，其發(fā)展需要經(jīng)歷長期的艱苦奮斗。

三、政府主角—市場配角：破解三峽重慶庫區(qū)三重發(fā)展難題的學(xué)理探析

三峽重慶庫區(qū)發(fā)展受到經(jīng)濟底子薄弱、發(fā)展空間狹窄、生態(tài)環(huán)境脆弱等三重約束，在國家全面建成小康社會的時間限定下，厘清政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮兩者的作用，成為促進三峽重慶庫區(qū)這類欠發(fā)達限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展的重要命題。

1.破經(jīng)濟底子薄弱約束難題需政府主角—市場配角

（1）學(xué)理依據(jù)：經(jīng)濟底子薄弱地區(qū)的追趕型發(fā)展中需要政府發(fā)揮更大作用

經(jīng)濟底子薄弱地區(qū)在追趕型發(fā)展過程中，由于歷史欠賬較多，自我發(fā)展能力普遍不足，要在不長的時間里提高總體經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入水平，要提高小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基本公共服務(wù)設(shè)施水平，如果僅僅依靠“看不見的手”配置各種資源，逐步累積經(jīng)濟發(fā)展所需的各種基礎(chǔ)條件，則效率較為低下并需要較為漫長的時間。同時，經(jīng)濟發(fā)展的某些條件不能僅僅靠市場進行累積，必須依靠政府主導(dǎo)作用予以建立，比如基礎(chǔ)設(shè)施、制度環(huán)境等。

綜上可知，由于底子較差，各種經(jīng)濟發(fā)展條件的積累所需時間較長，在三峽重慶庫區(qū)處于補償性發(fā)展的同時，國內(nèi)其它相對發(fā)達地區(qū)則在更快發(fā)展。因而依靠市場力量、按照自由競爭法則，短期內(nèi)三峽重慶庫區(qū)很難實現(xiàn)快速發(fā)展，這就必須導(dǎo)入有為政府，加大政府干預(yù)。依據(jù)政府主角—市場配角的模式進行資源配置和制定政策，最大限度地動員區(qū)域內(nèi)外資源，依靠行政組織的力量，創(chuàng)造更高的效率，促進區(qū)域發(fā)展。具體而言，政府可以充分發(fā)揮在發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財政投入等方面的干預(yù)作用，但在具體的生產(chǎn)、銷售等領(lǐng)域，則應(yīng)由相應(yīng)的市場微觀主體在市場機制下運作。

（2）經(jīng)驗依據(jù)：曾經(jīng)貧窮落后的韓國在政府主導(dǎo)作用下的追趕型發(fā)展

韓國國土狹小、人口稠密、資源稀缺，并且曾經(jīng)是世界上最為貧窮的國家之一。20世紀60年代至80年代，韓國經(jīng)濟持續(xù)高速增長三十余年，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長高達8.9%，21世紀初邁入高收入國家行列，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟增長史上的“漢江奇跡”，其發(fā)展經(jīng)驗更被譽為“東亞模式”。韓國經(jīng)濟發(fā)展政策可分為前后兩個階段。第一個階段主要是采用以政府為主導(dǎo)的發(fā)展模式，依靠行政組織的力量，最大限度地調(diào)配資源，創(chuàng)造了更高的效率，在幾十年時間里完成了經(jīng)濟趕超。一是實行對外開放政策、出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略，主動積極承接歐美等西方發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，積極融入世界分工體系（姬超，2013）[35]。二是積極干預(yù)型政府的強力主導(dǎo)，通過一系列的發(fā)展政策引導(dǎo)民間經(jīng)濟部門發(fā)展并制定、推進經(jīng)濟計劃和實施相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策。韓國政府能夠敏感捕捉國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的契機，根據(jù)自身比較優(yōu)勢，制定產(chǎn)業(yè)政策，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（陳漢林，2003）[36]。政府在進行產(chǎn)業(yè)扶持時，給予了大量的資金和政策支持。如在發(fā)展集成電路產(chǎn)業(yè)時，政府和大企業(yè)都投入了巨額資金。政府還干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向以及技術(shù)標準的制定，并對國內(nèi)市場進行封鎖與保護，從而實現(xiàn)快速發(fā)展（桁林，2003）[8]。三是重視物質(zhì)資本與人力資本投資，為營造良好的投資環(huán)境，政府直接投資建設(shè)公路、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，擴充社會間接資本（趙玉璞 等，2010）[37]。隨著本國經(jīng)濟社會的變化及東亞金融危機的爆發(fā)，韓國經(jīng)濟發(fā)展政策進入第二個階段：一是出口導(dǎo)向與振興內(nèi)需聯(lián)合驅(qū)動經(jīng)濟。隨著人均收入水平的提高，韓國的內(nèi)需成為拉動經(jīng)濟發(fā)展的強勁力量。二是從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)。東亞金融危機的打擊促使韓國利用國際經(jīng)驗強化市場經(jīng)濟成分，轉(zhuǎn)變政府職能，根除弊端，促進中小企業(yè)尤其是民營企業(yè)的良性發(fā)展（朱灝，2007）[38]。

4.政府—市場在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中主配角關(guān)系的總體學(xué)理分析

市場與政府是各自具備能動性的獨立子系統(tǒng)，是兩種不同的經(jīng)濟組織方式，現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展中離不開兩者的交融。因而在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，應(yīng)將兩者耦合為有機整體，相互協(xié)調(diào)、取長補短，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)整體系統(tǒng)的最優(yōu)化發(fā)展。但兩者在耦合性系統(tǒng)中，不應(yīng)是絕對的均衡，而應(yīng)根據(jù)區(qū)域的發(fā)展階段、區(qū)情、定位，找準兩者的平衡，厘清角色定位，實現(xiàn)兩者的主配之分，以兩者的有機耦合促進區(qū)域社會經(jīng)濟和諧發(fā)展。根據(jù)國內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，市場與政府的角色組合在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的耦合模式不外乎“市場主角—政府配角”“市場主角—政府主角”“市場配角—政府主角”“市場配角—政府配角”等四種，政府與市場主、配角地位是根據(jù)兩者在推進和實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展中所起的作用而界定的（胡曉東 等，2010）[10]。

如前所述，政府與市場作為經(jīng)濟組織的兩種不同形式，各具優(yōu)劣和作用。相較而言，市場在資源配置方面具有更強的動力，微觀效率更高;因而在市場機制和法規(guī)健全的前提下，應(yīng)發(fā)揮市場在資源配置方面的決定作用。但在欠發(fā)達的限制開發(fā)區(qū)域，要么由于市場機制不健全，要么由于內(nèi)外部約束強烈，市場的自發(fā)作用不能破解經(jīng)濟底子薄弱、發(fā)展環(huán)境狹窄、生態(tài)環(huán)境脆弱等區(qū)域發(fā)展難題，從而需要引入強大的政府干預(yù)，即以人民為中心、以全體人民的利益為根本導(dǎo)向來協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系，進行政府和市場的有機耦合。

在政府—市場的主配角關(guān)系中，兩者的作用和范圍有所區(qū)別。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的宏觀規(guī)劃和協(xié)調(diào)、法律制度的建立和完善、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的維護與保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)與限制、公共事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施的投資和供給等方面。市場的主導(dǎo)作用主要表現(xiàn)為微觀經(jīng)濟主體積極、主動地參與到市場經(jīng)濟體系中，依據(jù)市場規(guī)律進行競爭，通過不斷改進創(chuàng)新、提高生產(chǎn)率提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，獲取利潤。在政府—市場的主配角關(guān)系中，不論誰為主角、誰為配角，都不應(yīng)以一方替代另一方;任何一方占主體，經(jīng)濟中都會有另一方的存在。即在現(xiàn)實經(jīng)濟關(guān)系中，兩者只有強弱之分，而無替代的可能性。

政府—市場的主配角關(guān)系從來都不是一成不變的，它會隨著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展階段、區(qū)域經(jīng)濟各種力量的強弱而呈現(xiàn)出各種不同的主配關(guān)系。就如同赫希曼所認為的，由于涓滴效應(yīng)和極化效應(yīng)力量對比的差異，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，會造成區(qū)域差異的變化[44]。在外部約束條件較為強烈或存在較為嚴重“市場失靈”現(xiàn)象時，政府就應(yīng)進行干預(yù)和調(diào)控，承擔(dān)主角角色，市場作用被削弱。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，市場環(huán)境漸趨寬松、市場約束漸趨減少或“政府失靈”較為嚴重時，則應(yīng)讓市場機制發(fā)揮主要作用，擔(dān)當主角。而當市場作用進一步發(fā)揮到一定程度后，或又將出現(xiàn)新的“市場失靈”現(xiàn)象時，政府又將加強干預(yù)和調(diào)控，再次擔(dān)任主角。最終依此反復(fù)，循環(huán)上升，市場與政府之間聯(lián)系、耦合愈趨緊密，功能作用發(fā)揮愈加顯著。

5.三重約束疊加和受時間限制共同指向政府—市場主配角

三峽重慶庫區(qū)是集經(jīng)濟底子薄弱、發(fā)展空間狹窄區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱為一體的地區(qū)。在這里，經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間存在著一定的邏輯悖論，即一方面，因其生態(tài)環(huán)境脆弱，所以需要保護;另一方面，因其經(jīng)濟底子薄弱、發(fā)展空間狹窄，所以需要大量投入資源進行開發(fā)，實現(xiàn)追趕型發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。因而，在構(gòu)思三峽重慶庫區(qū)這種欠發(fā)達的限制開發(fā)區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略時，需要打破“保護—開發(fā)”非此即彼的簡單兩分法，協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟的雙贏。在經(jīng)濟底子薄弱、發(fā)展空間狹窄和生態(tài)脆弱的三重約束下，在2020年以前全國將全面建成小康社會的時間限定下，要實現(xiàn)三峽重慶庫區(qū)與全國同步小康、共同富裕就不能主要依靠市場力量，在現(xiàn)階段應(yīng)該堅持政府主角—市場配角模式，不僅要發(fā)揮市場的資源配置作用，而且要發(fā)揮有為政府的主導(dǎo)保障作用，促使人民能增收致富、環(huán)境能山青水綠。

如前所述，政府—市場的主配角關(guān)系不是一成不變的。欠發(fā)達的限制開發(fā)區(qū)域，在經(jīng)歷一段時間的政府主導(dǎo)的發(fā)展后，隨著經(jīng)濟起飛的各項條件漸趨堅實，市場漸趨規(guī)范完善和統(tǒng)一，為避免出現(xiàn)政府的過度干預(yù)或“政府失靈”，政府應(yīng)逐漸減少或退出一些領(lǐng)域的干預(yù)?？傮w而言，對于三峽重慶庫區(qū)這種經(jīng)濟底子薄弱加限制開發(fā)區(qū)域，在庫區(qū)居民收入尤其是移民收入未達到全國平均水平時，很有必要發(fā)揮有為政府積極干預(yù)的主導(dǎo)作用，幫助其進行經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性變革和達到居民生活水平提高的目標。在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用時，一定要注意政府作用的范圍，同時，在政府的宏觀目標、規(guī)劃的導(dǎo)引下，充分激發(fā)市場微觀主體的活力，發(fā)揮市場的資源配置作用。只有經(jīng)過一定時間的累積、建設(shè)和變革，經(jīng)濟社會取得了長足進步和發(fā)展，具備獨立發(fā)展的內(nèi)生實力時，才能依據(jù)新的條件較多發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。

在特定范圍一定時期內(nèi)確立政府—市場的主配角關(guān)系，是否有違黨的十九大提出的“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”精神？沒有。在全國大多數(shù)地區(qū)使市場在資源配置中起決定性作用，并不排斥在特定地區(qū)在一定時期更多更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用;并且即使是在更多更好發(fā)揮政府主導(dǎo)作用時，也并不排除市場對微觀資源配置的決定作用，并不排除激發(fā)市場微觀主體的活力。鄧小平曾說：“計劃和市場都是經(jīng)濟手段。社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕?！盵45]在三峽重慶庫區(qū)這一特定空間，在其追趕全國人民平均生活水平這一特殊時期，在新時代推進西部大開發(fā)的關(guān)鍵時期，為解決發(fā)展空間狹窄、生態(tài)環(huán)境脆弱和經(jīng)濟底子薄弱三重約束疊加的特殊矛盾，將政府定位為主角，更多更好地發(fā)揮政府作用，將市場定位為配角，充分發(fā)揮市場對微觀資源配置的決定作用，正是以人民為中心的思想在三峽重慶庫區(qū)的能動落實，也是馬克思主義唯物辯證法的生動體現(xiàn)。

四、確立政府與市場的定位，破解庫區(qū)三重約束難題的政策建議

對于三峽重慶庫區(qū)這類三重約束疊加的西部地區(qū)，為防止陷入貧困惡性循環(huán)，并能在較短時間內(nèi)實現(xiàn)脫貧致富，必須采取政府主角—市場配角模式，充分發(fā)揮兩者的主配角作用。在新時代推進西部大開發(fā)的攻堅克難時刻，政府主角、市場配角，兩手并用，圍繞抓重點、補短板、強弱項、調(diào)結(jié)構(gòu)，促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。

1.確立政府在三峽重慶庫區(qū)經(jīng)濟追趕時期建立內(nèi)生動力培育長效機制并推動高質(zhì)高速發(fā)展過程中的主角地位，攻克長期積累的經(jīng)濟底子薄弱難題

要解決經(jīng)濟底子薄弱難題及其所引致的相應(yīng)社會問題，就應(yīng)從內(nèi)生動力的培育方面著手突破。長期積累形成的經(jīng)濟底子薄弱難題，加上三峽移民搬遷的補償性質(zhì)，需要政府持續(xù)的積極作為和市場理性的有效作為，才能使三峽庫區(qū)這一發(fā)展“洼地”從根本上躍入發(fā)達地區(qū)。

（1）必須確立持久的教育和培訓(xùn)制度，長期培育庫區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力。包括建立和完善扶持基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育的制度，構(gòu)建庫區(qū)職業(yè)勞動者的入職、階段性職業(yè)能力培訓(xùn)和終身培訓(xùn)制度。

（2）在全市范圍內(nèi)進行勞動力及人口的生態(tài)遷移和配置。包括制定政策激勵符合庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的高端勞動力和專業(yè)人才向庫區(qū)轉(zhuǎn)移，予以住房、庫區(qū)津貼等的有力支持;有步驟地引導(dǎo)庫區(qū)的一般勞動力和人口向都市區(qū)、渝西地區(qū)對應(yīng)的勞動密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，予以享受相應(yīng)地區(qū)同等的公共服務(wù)待遇。

（3）繼續(xù)推動庫區(qū)在一定時期的高質(zhì)高速發(fā)展，建立三峽庫區(qū)發(fā)展的長期穩(wěn)定的后扶機制。包括加大對庫區(qū)主導(dǎo)和支柱產(chǎn)業(yè)的支持力度，建立城鄉(xiāng)交通通訊信息等基礎(chǔ)設(shè)施、社會文化設(shè)施、教育醫(yī)療衛(wèi)生健康等公共設(shè)施的穩(wěn)定的后扶機制，直到庫區(qū)達到并超過全市平均水平。

（4）建立中央和地方財政兜底的三峽庫區(qū)社會保障制度。主要包括對生活在庫區(qū)的城市移民、農(nóng)村貧困人口實施失業(yè)保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、最低生活保障等，主要手段是恰當運用中央、市級財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)受益地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。這種轉(zhuǎn)移支付隨庫區(qū)居民自生及發(fā)展能力的提高而逐漸減弱。

2.必須跳出庫區(qū)在重慶全域范圍內(nèi)來重構(gòu)生產(chǎn)力和城鄉(xiāng)發(fā)展大格局，確立政府在這樣的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性變革方面的主角地位，攻克發(fā)展空間狹窄的難題

三峽庫區(qū)自然地理狀況較差、人地矛盾突出，沒有較為突出的比較優(yōu)勢，資金、技術(shù)和市場都難以聚集。因而需以政府為主導(dǎo)調(diào)整生產(chǎn)力的空間布局，因勢利導(dǎo)形成綠色支柱產(chǎn)業(yè)體系，促進區(qū)域發(fā)展。

（1）制定重慶四大板塊的生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)劃重慶市按照地理空間結(jié)構(gòu)將所有區(qū)縣劃分為都市區(qū)（9區(qū)）、渝西地區(qū)（12區(qū)縣）、三峽重慶庫區(qū)（13區(qū)縣）、渝東南地區(qū)（5區(qū)縣）四個板塊。 ，在重慶市域范圍內(nèi)對生產(chǎn)力的空間結(jié)構(gòu)布局進行統(tǒng)籌調(diào)整。將重慶按都市區(qū)、渝西地區(qū)、三峽重慶庫區(qū)、渝東南地區(qū)進行生產(chǎn)力的宏觀布局。都市區(qū)以高端制造業(yè)、高端服務(wù)業(yè)為主，渝西地區(qū)以一般制造業(yè)、一般服務(wù)業(yè)以及為都市區(qū)配套的高端制造業(yè)、高端服務(wù)業(yè)為主，三峽重慶庫區(qū)以生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色制造、旅游業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等為主，渝東南地區(qū)以生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)工業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)等為主，依此進行生產(chǎn)力的空間結(jié)構(gòu)布局調(diào)整。

（2）根據(jù)重慶的生產(chǎn)力空間結(jié)構(gòu)新格局和庫區(qū)優(yōu)勢調(diào)整三峽庫區(qū)現(xiàn)有生產(chǎn)力空間格局、三次產(chǎn)業(yè)格局和相應(yīng)的城鄉(xiāng)人口格局。三峽庫區(qū)退出高耗地、高污染、高耗勞力產(chǎn)業(yè)。多數(shù)土地緊張的區(qū)縣必須停止或縮小工業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)模，恢復(fù)生態(tài)建設(shè)或者轉(zhuǎn)變原工業(yè)園區(qū)功能，城鄉(xiāng)人口適當和有序向都市區(qū)和渝西地區(qū)流動。大力支持庫區(qū)建設(shè)康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)等綠色特色產(chǎn)業(yè)體系。

（3）鼓勵央企、重慶市屬國企在三峽庫區(qū)投資上述支柱產(chǎn)業(yè)體系，并與民營企業(yè)合作發(fā)展上述產(chǎn)業(yè)。圍繞上述產(chǎn)業(yè)定位激活集體經(jīng)濟組織、合作企業(yè)、家族企業(yè)，通過法律、政策等手段培育微觀主體活力。

（4）爭取中央財政、金融政策對三峽庫區(qū)上述綠色特色產(chǎn)業(yè)體系進行支持，加大重慶市的產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、勞動政策、要素配套政策等對上述產(chǎn)業(yè)的支持力度。

3.必須由長江中下游生態(tài)受益區(qū)對三峽庫區(qū)進行生態(tài)補償，確立政府在生態(tài)保護和生態(tài)積累方面的主角地位，攻克生態(tài)環(huán)境脆弱難題

三峽庫區(qū)所具有的生態(tài)戰(zhàn)略意義及其生態(tài)脆弱性，使其成為限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，在長江經(jīng)濟帶共抓大保護、不搞大開發(fā)的總體要求下，需要充分發(fā)揮有為政府的主導(dǎo)作用，才能處理好生態(tài)保護成本與收益不對稱的問題，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的協(xié)同。

（1）制定三峽重慶庫區(qū)治理條例，對三峽重慶庫區(qū)的干支流、面源污染進行長期治理?？茖W(xué)劃定三峽重慶庫區(qū)環(huán)境保護的生態(tài)紅線，建立生態(tài)改善的長效機制，使三峽重慶庫區(qū)森林覆蓋率由2017年的51.8%提高到2050年的70%以上。

（2）根據(jù)庫區(qū)生態(tài)建設(shè)的重要性和緊迫性，中央應(yīng)加大對三峽庫區(qū)的后扶支持力度，地方更應(yīng)增加投入力度，提高三峽重慶庫區(qū)生態(tài)環(huán)境設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，預(yù)防庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害，保障庫區(qū)生態(tài)安全。

（3）三峽工程受益的長江中下游地區(qū)應(yīng)對三峽庫區(qū)進行生態(tài)補償，建立庫區(qū)生態(tài)補償長效機制。比如：增加三峽總公司發(fā)電收入的提留比例，用于庫區(qū)的生態(tài)補償;協(xié)調(diào)享受庫區(qū)生態(tài)收益的長江中下游地區(qū)，按財政收入的一定比例對三峽庫區(qū)進行生態(tài)補償。

（4）借鑒福建生態(tài)建設(shè)經(jīng)驗，取消對三峽重慶庫區(qū)的GDP考核，建立符合三峽庫區(qū)生態(tài)功能定位的經(jīng)濟社會發(fā)展考核體系。

4.確立市場在攻克三重約束疊加難題過程中的配角地位，積極育新育大育強庫區(qū)市場主體

三峽庫區(qū)生產(chǎn)力的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及相應(yīng)內(nèi)生動力的培育，不可能全靠政府的計劃手段和干預(yù)作用，還需要積極育新育大育強市場主體。

（1）培育新型集體合作經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場、小微企業(yè)、科技型企業(yè)等新型市場主體。政府應(yīng)進一步簡政放權(quán)、降低門檻，培育一批新型市場主體，為庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力、動力。結(jié)合三峽庫區(qū)的自然環(huán)境、資源稟賦，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)體系引領(lǐng)下，大力培育新型合作經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場，整合、挖掘農(nóng)村各種資源，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。進一步培育庫區(qū)市場文化與商業(yè)氛圍，鼓勵小微企業(yè)、科技型企業(yè)發(fā)展，積極創(chuàng)造新產(chǎn)品和新服務(wù)，開展競爭，促進地方經(jīng)濟繁榮。

（2）培育壯大民營經(jīng)濟組織、股份合作企業(yè)、中外合作企業(yè)等現(xiàn)有市場主體。民營經(jīng)濟組織、股份合作企業(yè)、中外合作企業(yè)是我國經(jīng)濟的重要組成部分，對經(jīng)濟社會的發(fā)展起著重要作用。在三峽庫區(qū)，還應(yīng)進一步培育壯大這類現(xiàn)有的市場主體，確立其與國有企業(yè)平等的市場地位，進行公平競爭，共同促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

（3）培育壯大三峽庫區(qū)的國有、集體、民營骨干企業(yè)、高科技企業(yè)、農(nóng)村龍頭企業(yè)等巨型市場主體。這些骨干企業(yè)、高科技企業(yè)、龍頭企業(yè)等具有引領(lǐng)作用，能發(fā)揮集聚效應(yīng)，對三峽庫區(qū)這種經(jīng)濟底子薄弱地區(qū)更為重要，更能拉動當?shù)鼐蜆I(yè)和人力資源開發(fā)，促進區(qū)域發(fā)展。

5.確立市場在攻克三重約束疊加難題過程中的配角地位，充分發(fā)揮市場在庫區(qū)微觀資源配置中的決定作用

政府—市場的主配角關(guān)系必須清晰界定政府和市場的作用范圍和邊界，既發(fā)揮政府在宏觀層面的規(guī)劃、引領(lǐng)、主導(dǎo)作用，又讓市場在微觀資源配置中起決定作用。

（1）引導(dǎo)市場主體主動對接國家長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，對接重慶建設(shè)內(nèi)陸開放高地、山水美麗之地、國際旅游目的地等發(fā)展戰(zhàn)略，主動對接國內(nèi)對口支援省市的發(fā)展優(yōu)勢。庫區(qū)的發(fā)展離不開各級政府的政策支持，需要各類市場主體主動對接國家及地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、尋找契機。同時，為支援三峽庫區(qū)建設(shè)，庫區(qū)各區(qū)縣在國內(nèi)都有相應(yīng)的對口支援省市，各市場主體要積極利用對接省市的發(fā)展優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)商業(yè)機會，尋求商業(yè)合作，實現(xiàn)資源共享。

（2）激發(fā)市場主體在庫區(qū)特色產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、開放發(fā)展、合作發(fā)展等方面的創(chuàng)新活力。立足庫區(qū)生態(tài)保護的定位，依托相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、扶持政策，將微觀資源引向城鄉(xiāng)康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)、教育文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)等綠色特色產(chǎn)業(yè)，激發(fā)微觀主體在這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的創(chuàng)新活力，以更好滿足庫區(qū)人民對美好生活的需要。

概而言之，在新時代推進西部大開發(fā)的關(guān)鍵時期，破解三重約束疊加難題必須三箭齊發(fā)：破解經(jīng)濟底子薄弱難題必須建立內(nèi)生動力培育長效機制并推動庫區(qū)追趕期內(nèi)的高質(zhì)高速發(fā)展，破解三峽重慶庫區(qū)發(fā)展空間狹窄難題必須跳出庫區(qū)在重慶全域范圍內(nèi)來重構(gòu)生產(chǎn)力和城鄉(xiāng)大格局，破解限制開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱難題必須由長江中下游生態(tài)受益區(qū)對三峽地區(qū)生態(tài)建設(shè)進行補償。同時，積極育新育大育強市場主體，充分發(fā)揮市場在微觀資源配置中的決定作用。上述三重疊加難題是市場為主角能夠破解的嗎？不是。是三峽重慶庫區(qū)獨自努力能夠破解的嗎？也不是。必須靠中央和長江流域地區(qū)政府的超前謀劃、積極作為、科學(xué)作為，并通過統(tǒng)籌規(guī)劃、制度規(guī)則、個性政策等引導(dǎo)市場主體理性作為和積極作為，才能從根本上破解三重約束疊加難題。換言之，唯有確立政府—市場的主配角定位才是破解三峽重慶庫區(qū)三重約束難題的不二法寶。

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（1.Yangtze Upriver Economic Research Center， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China;

2. Chongqing Electronics Engineering Vocational College， Chongqing 401331， China）

Abstract： By deeply theoretical analysis and empirical analysis， this paper discusses the leading role and supporting role position of government-market in Chongqing reservoir area of Three Gorges at the special time for Three Gorges reservoir area to catch up average national living level and to solve triple constraints of weak economical foundation， narrow development space and fragile ecological environment in the restricted development zone. Practically， it is necessary to establish a long-term mechanism of endogenous power cultivation and to promote the high-quality and rapid development of the reservoir area in catching up time to make up the restriction， it is necessary to reconstruct productivity and urban-rural pattern in the whole region of Chongqing besides the reservoir area， and it is necessary to be compensated by the benefit areas from the middle and lower reaches of Yangtze River for ecological construction. Therefore， the only way to solve the triple constraints problems is to actively cultivate， enlarge and intensify the leading role of market and to sufficiently let market play a decisive role in microcosmic resources allocation in the reservoir area.

Key words： Three Gorges reservoir area; development space; ecoloyical environment; government actor positioning; market actor positioning; resources allocation