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        淺談我國修志行政合同

        2019-11-17 21:48:22
        黑龍江史志 2019年6期
        關(guān)鍵詞:責(zé)任書修志公共利益

        張 旭

        (黑龍江省法學(xué)研究所 黑龍江 哈爾濱 150090)

        中國地方志指導(dǎo)小組秘書長、中國地方志知道小組辦公室主任冀祥德在《2019 年全國地方志工作安排及要求》中強(qiáng)調(diào):“今年要持續(xù)推進(jìn)依法治志,強(qiáng)力推進(jìn)《史志法》的進(jìn)程,堅(jiān)持法治思維,增強(qiáng)法治意識(shí),深化對(duì)依法治志重要性、必要性的認(rèn)識(shí),深入開展調(diào)查研究,進(jìn)一步修改完善《史志法》立法建議稿”。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在《史志法》中增加修志行政合同條款,這不僅是修志工作的創(chuàng)新之舉,也豐富了我國行政合同在地方志實(shí)際工作中的具體應(yīng)用,更加彌補(bǔ)了行政合同在地方志事業(yè)管理中的理論空白。

        一、修志行政合同的含義及意義

        所謂修志行政合同,是指由地方志行政管理部門與承編修志的行政機(jī)關(guān),以及承編修志的行政機(jī)關(guān)與專業(yè)修志的文化公司、專業(yè)修志人員簽訂的以編纂地方志為內(nèi)容的書面格式合同。修志行政合同主要包括兩種,一是由地方志行政機(jī)關(guān)與各個(gè)承編單位所簽訂的編修地方志初稿的行政確認(rèn)合同,這相當(dāng)于代替過去修志格局下雙方簽訂的承編責(zé)任書;二是由承編單位對(duì)外與專業(yè)修志的文化公司、專業(yè)修志人員簽訂的修志承包合同,其性質(zhì)屬于民事上的委托承包合同。

        建議增加修志行政合同的意義在于使修志工作更加法治化,使整個(gè)修志過程更加透明、公開,修志的主體雙方權(quán)利義務(wù)更明確,所有參與修志工作的主體都有法可依,將以前行政命令式的承編責(zé)任書以行政合同的法律方式固定下來。面向全社會(huì)公開招聘修志人才,用法律手段推動(dòng)以專業(yè)修志的文化公司為代表的社會(huì)力量積極參與到國家地方志文化建設(shè)中來,這是新時(shí)代依法治志將修志從行政工作轉(zhuǎn)型為一項(xiàng)偉大事業(yè)的具體表現(xiàn),把修志事業(yè)市場(chǎng)化、專業(yè)化、科學(xué)化、法治化的一次有益嘗試。

        修志行政合同的前提是地方志行政機(jī)構(gòu)作為依法治志的主體,是國家在地方志事業(yè)上進(jìn)行管理的行政機(jī)關(guān),必須具備行政主體資格,將地方志工作機(jī)構(gòu)改為地方志工作機(jī)關(guān),成為行政主體。地方志工作機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法組織地方志的編纂、管理、使用、開發(fā)、利用等具體工作,對(duì)修志行為享有行政指導(dǎo)權(quán)、行政管理權(quán)、行政檢查權(quán),行政督促權(quán),行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán);對(duì)于違反地方志法的行為,要依法予以追究,進(jìn)行行政處罰,構(gòu)成犯罪的,依法追究其刑事責(zé)任。對(duì)地方志工作機(jī)關(guān)所做出的行政行為有異議的,行政相對(duì)人可以進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟。如此才能不斷擴(kuò)大地方志行政機(jī)關(guān)的法律地位和社會(huì)影響力,有效地提升地方志在全社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展中的合理使用,實(shí)現(xiàn)新時(shí)代賦予地方志工作機(jī)構(gòu)的歷史使命。

        二、修志行政合同顛覆了現(xiàn)有的修志格局,是新時(shí)代修志工作法治化的重要表現(xiàn)

        我國編纂地方志的工作體制是堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主持、編委會(huì)組織實(shí)施,地方志編委會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),具體執(zhí)行部門是編委會(huì)下設(shè)的地方志辦公室。要完成這項(xiàng)規(guī)模大、時(shí)間長的修志工作,需要調(diào)動(dòng)政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等各方力量,組織人力、物力、資金,爭取各部門積極參與?,F(xiàn)階段,地方志辦公室作為政府的內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)不能以自己的名義獨(dú)立進(jìn)行行政行為,只能不斷地提請(qǐng)其所在的人民政府下文督促、檢查各個(gè)參與修志單位的工作進(jìn)度。根據(jù)《黑龍江地方志工作規(guī)定》第八條“地方志書編纂實(shí)行承編責(zé)任制度,按照下列規(guī)定簽訂承編責(zé)任書:1.以省、市級(jí)行政區(qū)域名稱冠名的地方志書的承編單位應(yīng)當(dāng)與省人民政府簽訂承編責(zé)任書;2.以縣級(jí)行政區(qū)域名稱冠名的地方志書的承編單位應(yīng)當(dāng)與市級(jí)人民政府簽訂承編責(zé)任書?!背芯庁?zé)任書中具體規(guī)定,省政府委托省地方志辦公室,按責(zé)任書的要求,對(duì)志書承編情況進(jìn)行督促檢查;承編責(zé)任書中具體規(guī)定工作要求、質(zhì)量要求、時(shí)間要求、責(zé)任要求和實(shí)施辦法,并規(guī)定了將承編任務(wù)列入省政府目標(biāo)管理責(zé)任制,承編單位要按目標(biāo)完成年度計(jì)劃,接受省政府目標(biāo)完成情況考核,并按省政府目標(biāo)管理辦法實(shí)行獎(jiǎng)懲。

        雖然許多地方都規(guī)定了承編責(zé)任書制度,但根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)來看,只有在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)重視修志工作時(shí),承編責(zé)任書才能有效地制約各個(gè)承編單位按時(shí)、保質(zhì)保量地完成修志任務(wù),大多數(shù)情況下,承編責(zé)任書對(duì)具體承編修志單位的約束力十分有限。地方志工作機(jī)構(gòu)在整個(gè)龐大、有序的公權(quán)力政府面前顯得弱不禁風(fēng),而修志工作在整個(gè)政府行政工作中、在一些領(lǐng)導(dǎo)眼中則更顯得微不足道。所以,在開展地方志編修工作中,地方志工作機(jī)構(gòu)只能以弱勢(shì)地位,緊緊依托本級(jí)政府黨委、承編部門黨委來進(jìn)行推動(dòng),針對(duì)個(gè)別單位工作屢推不進(jìn)時(shí),只能向其發(fā)出工作建議函,同時(shí)還必須要得到各個(gè)單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示才能真正地推進(jìn)修志工作。這種工作方式與工作格局勢(shì)必造成修志工作進(jìn)展緩慢,效率低,極大地挫傷地方志工作人員的積極性,嚴(yán)重制約地方志事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

        現(xiàn)行地方志工作機(jī)構(gòu)的修志行為實(shí)質(zhì)上是一種行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部行政行為,屬于政府的內(nèi)部事務(wù),不具有可訴性,一旦出現(xiàn)糾紛將不能適用行政復(fù)議或行政訴訟的方式來解決,而是依據(jù)行政機(jī)關(guān)上、下級(jí)以及內(nèi)部工作規(guī)章來處理問題。作為同級(jí)人民政府的內(nèi)部修志機(jī)構(gòu),地方志工作機(jī)構(gòu)只有行政指導(dǎo)權(quán)、行政檢查權(quán)、行政督促權(quán)等非強(qiáng)制性的行政權(quán)力,不能對(duì)違反修志工作的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人進(jìn)行有效地行政管理,采取強(qiáng)硬的行政處罰措施來保證修志工作的順利開展。

        建議增加的修志行政合同中,行政主體一方享有如下權(quán)利:1. 選擇合同相對(duì)方的權(quán)利;2.對(duì)合同履行的監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)權(quán);3.單方面變更或解除合同的權(quán)利;4.對(duì)不履行或不適當(dāng)履行合同義務(wù)的行政相對(duì)方的制裁權(quán)等。同時(shí)行政主體必須承擔(dān)如下義務(wù):1. 履行合同;2.保證提供修志資料;3.兌現(xiàn)其應(yīng)當(dāng)給付合同相對(duì)方的報(bào)酬等等。行政相對(duì)方享有的權(quán)利是:1.取得報(bào)酬權(quán);2.損害賠償請(qǐng)求權(quán)和行政機(jī)關(guān)特權(quán)行為損害的補(bǔ)償權(quán);3.不可預(yù)見的困難情況的補(bǔ)償權(quán)。同時(shí)必須履行的義務(wù)包括:1.按照合同規(guī)定的要求和期限認(rèn)真履行合同;2.接受行政機(jī)關(guān)管理監(jiān)督和指導(dǎo)等。修志行政合同在履行中出現(xiàn)糾紛時(shí),可以通過行政復(fù)議和行政訴訟來實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。

        現(xiàn)實(shí)中,許多地方志機(jī)關(guān)開始引進(jìn)新的修志格局,比如:根據(jù)2018 年北京地方志學(xué)會(huì)頒布的《關(guān)于文化公司加入北京地方志學(xué)會(huì)的若干規(guī)定(試行)》中指出,已有不少修志文化公司參與到北京市的地方志工作。凡是成立時(shí)間在三年以上,具有工商行政部門出具的企業(yè)經(jīng)營資格證明和稅務(wù)部門出具的完稅證明;有穩(wěn)定的編輯隊(duì)伍,人數(shù)達(dá)到10 人以上;編纂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))志書達(dá)到 5 本以上,北京地方志學(xué)會(huì)會(huì)吸收部分優(yōu)秀文化公司加入。這就是說將編纂地方志作為一項(xiàng)對(duì)外可以承包的文化項(xiàng)目已經(jīng)在北京開始運(yùn)作了,地方志的修志格局已打破了舊有的傳統(tǒng)模式,朝著更加市場(chǎng)化、專業(yè)化、法治化的方向在積極探索中??梢哉f,只有從行政體制的層面打破現(xiàn)有修志格局的行政模式,以現(xiàn)代化的修志行政合同取代過去的修志承編責(zé)任書,將是一種必然趨勢(shì)。

        三、修志行政合同的理論價(jià)值

        第一,修志行政合同填補(bǔ)了行政合同的理論空白。行政合同又叫行政契約,是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益,實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)之目的,與相對(duì)人之間經(jīng)過協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。目前,我國政府審批權(quán)大量下放,政府部門的職能分配趨于合理,政府在社會(huì)治理與維護(hù)公共利益等方面發(fā)揮的作用越來越大,但是目前,我國法律還沒有關(guān)于行政合同的相關(guān)立法,理論界也未達(dá)成共識(shí),對(duì)行政合同在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用與意義的相關(guān)研究也并不多見,實(shí)際應(yīng)用的典型案例也很少,可以說,在行政合同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域仍屬于處女地。

        行政合同制度的立法價(jià)值,主要體現(xiàn)在政府對(duì)公共利益最終實(shí)現(xiàn)為目的。地方志行政機(jī)構(gòu)作為地方志事業(yè)的行政主體,作為維系我國方志文化,或者說中國傳統(tǒng)文化保護(hù)者的公共利益代表,有著極強(qiáng)的歷史使命感與維護(hù)國家文化安全的重任,公共利益的實(shí)現(xiàn)即是其職權(quán)的實(shí)現(xiàn)與義務(wù)的履行。修志行政合同對(duì)于涉及公共利益的相關(guān)條款,只有作為修志的行政主體一方才可以作為公共利益的代表有權(quán)獨(dú)自作出解釋。修志行政主體在進(jìn)行修志行政管理活動(dòng)中,對(duì)于公共利益的理解以及應(yīng)以何種履行方式才能更大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益應(yīng)當(dāng)較之于合同相對(duì)方有著更清楚的認(rèn)識(shí)。

        中華傳統(tǒng)文化是我國最深層次的文化根基,方志文化作為中華傳統(tǒng)文化的代表,在整個(gè)國家文化安全中起著重要的作用。地方志工作中的舊志整理,地情信息網(wǎng)建設(shè),方志館以及大量的地方志信息化工作,撰寫鄉(xiāng)土教材進(jìn)入中小學(xué)課堂,實(shí)行鄉(xiāng)土教育等等都是為了更好地保存、整理、使用、開發(fā)我國的傳統(tǒng)文化。一直以來,地方志機(jī)構(gòu)存史的作用比較被人重視,但資政、育人的功能比較弱,為了捍衛(wèi)我國國家文化安全,要求地方志工作機(jī)構(gòu)必須加大工作力度,拓寬宣志、用志渠道,更好地實(shí)現(xiàn)資政、育人的地方志功能,把我國建設(shè)成為文化強(qiáng)國,因此從這個(gè)角度來講,只有修志行政機(jī)構(gòu)才能更好地闡釋修志行政合同所維系的歷史責(zé)任與公共利益,在這一點(diǎn)上完全填補(bǔ)了行政合同理論的空白。

        第二,修志行政合同擴(kuò)寬了我國行政合同在現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)用領(lǐng)域。以往的行政合同較多應(yīng)用在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、文化事業(yè)等公用事業(yè)中,法國有一整套完整的行政合同法律體系可供我國借鑒,例如:法國萊茵區(qū)文化事務(wù)局和國家就簽訂了文化發(fā)展的行政合同,共同出錢建立了一個(gè)流動(dòng)博物館。在我國行政合同已廣泛應(yīng)用于教育、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、計(jì)劃生育、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、廉租住房、治安管理、行政強(qiáng)制等系列重要領(lǐng)域,作為一種新的社會(huì)治理方式,形成了服務(wù)行政的生態(tài)網(wǎng),并在政府行為中發(fā)揮越來越重要的作用。作為修志行政合同,還是我國的行政合同在修志領(lǐng)域的新嘗試,可以說是行政合同完全沒有實(shí)踐過的領(lǐng)域。

        隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步,大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來,地方志本身就是一座尚未被完全發(fā)掘的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的“大數(shù)據(jù)寶庫”。在大數(shù)據(jù)時(shí)代,地方志事業(yè)的發(fā)展也將迎來前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn),“智能修志”亦完全能夠?qū)崿F(xiàn)。通過利用人工智能、修志軟件、方志文化公司、專業(yè)修志人才進(jìn)行市場(chǎng)化、職業(yè)化修志,各地方志網(wǎng)站、地情網(wǎng)站、地方志數(shù)據(jù)庫等信息化建設(shè)規(guī)模會(huì)越來越大,一些地方志工作機(jī)構(gòu)與政府門戶網(wǎng)站、圖書館網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)鏈接,地方志工作機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)能力將大大提高。新時(shí)代要求地方志事業(yè)加速轉(zhuǎn)型,修志行政合同正是在這一整體背景下提出的大膽創(chuàng)新模式,從體制上、制度上、法治化的層面積極回應(yīng)這一歷史趨勢(shì)的新嘗試。

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