◎袁明

政府購買服務(wù)（PurchaseOfServiceContracting，POSC）是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過撥款和公開招標(biāo)的方式，交由具有資質(zhì)的企業(yè)或服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來支付服務(wù)費(fèi)[1]。一方面，政府購買服務(wù)可以降低服務(wù)成本，提升服務(wù)傳輸質(zhì)量與服務(wù)效率[2]，又不至于過度擴(kuò)大政府的行政機(jī)構(gòu)規(guī)模；另一方面，這一模式通常可以實(shí)現(xiàn)社會組織資金穩(wěn)定，培育社會組織獨(dú)立性和自主性并幫助其建立聲譽(yù)和認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)社會組織的合法性。政府購買服務(wù)日益成為當(dāng)代西方公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的主流，是目前許多國家應(yīng)對福利制度危機(jī)而進(jìn)行政府改革的主要內(nèi)容和世界各國政府治理的最重要工具之一[3]。但在實(shí)踐中政府購買失敗的情況屢見不鮮，甚至出現(xiàn)“民營化危機(jī)”。美國政府購買服務(wù)的發(fā)展具有典型性，可以看作是這一政策工具在各國發(fā)展?fàn)顩r的縮影。考察其效果，有助于我們更加科學(xué)全面地認(rèn)識和評價(jià)政府購買服務(wù)制度，有效推進(jìn)我國政府購買服務(wù)改革。

風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

1.美國政府購買服務(wù)的基本情況

美國政府購買服務(wù)興起于20世紀(jì)60年代，經(jīng)過近50年的發(fā)展，美國已經(jīng)構(gòu)建起了較為完善的公共服務(wù)購買體系，非營利組織已成為美國重要的公共服務(wù)供應(yīng)者之一。1962年通過的《社會安全法案》系列修正案允許州政府向具備一定資質(zhì)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)購買特定的社會服務(wù)，成為美國政府購買服務(wù)的開端。隨后，美國又出臺了一系列法律和政策，極大地推動了其發(fā)展，尤其是經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代的財(cái)政危機(jī)后，為減少政府財(cái)政支出、提高公共服務(wù)供給效率，美國政府大規(guī)模推行了民營化及政府再造改革，探索出諸如公共服務(wù)合同外包、公私合作伙伴關(guān)系、部門整合式供給、地方間合作供給等替代性服務(wù)供給方式。到20世紀(jì)90年代，政府購買服務(wù)已經(jīng)成為美國各級政府公共服務(wù)供給的普遍采用形式。

然而，在這之后，美國政府購買服務(wù)失敗案例逐漸增多，公共服務(wù)質(zhì)量下降、公共責(zé)任缺失和尋租腐敗等問題不斷涌現(xiàn)，促使政策制定者、實(shí)踐者及研究者開始反思，這一政策在美國各地的發(fā)展也越發(fā)謹(jǐn)慎，公共服務(wù)供給變得更加理性和務(wù)實(shí)，政府回購服務(wù)開始成為新世紀(jì)以來歐美國家政府改革的新取向[4]。

2.美國政府購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

（1）責(zé)任與公平風(fēng)險(xiǎn)。從理論上來講，政府購買公共服務(wù)并不會降低政府的責(zé)任，但實(shí)踐中政府購買服務(wù)未必存在公平競爭，競爭性的政府購買服務(wù)行為未必帶來成本節(jié)約，而且也可能縮小政府公共責(zé)任，降低政府能力，造成公共責(zé)任的斷裂，引發(fā)社會問題和民主風(fēng)險(xiǎn)。甚至出現(xiàn)強(qiáng)勢社會團(tuán)體裹挾政府購買超出基本公共服務(wù)范疇或者不符合公共利益的服務(wù)或產(chǎn)品的現(xiàn)象。另外，有些政府購買公共服務(wù)行為只是實(shí)現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變了自身對市場的壟斷，并未實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效用最大化。政府購買服務(wù)不易形成公平競爭的市場，緣于五個(gè)因素：一是私人收益較低，二是產(chǎn)出不容易測量，三是衡量周期長、花費(fèi)時(shí)間多，四是產(chǎn)出無形，五是服務(wù)供應(yīng)商不足。

（2）社會組織異化風(fēng)險(xiǎn)。政府作為監(jiān)管者和資源提供者，其干預(yù)和影響可能會使社會組織過于依賴公共資源，導(dǎo)致組織目標(biāo)稀釋和合法性侵蝕，甚至淪為政府執(zhí)行公共政策的工具；還可能會對非營利組織造成壓力，改變他們的內(nèi)部流程。如控制社會服務(wù)組織對項(xiàng)目和客戶的選擇，影響組織資源、問題定義、組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部決策過程等。

（3）社會組織自主性風(fēng)險(xiǎn)。在政府購買服務(wù)中保持非營利組織的自主性是保證非營利組織多元化收入來源和政府?dāng)U大參與社會服務(wù)的關(guān)鍵之一。但是，非營利組織在追求政府支持時(shí)，可能會遵從主要利益相關(guān)者或資源提供者提出的要求，降低自主權(quán)。近年來，為了促進(jìn)資金來源的多元化，許多社會組織承接了越來越多的經(jīng)營性項(xiàng)目以減少組織的依賴性，其結(jié)果是社會組織的志愿性特點(diǎn)逐漸消失，變得越來越像企業(yè)[5][6]。另外一種傾向是社會組織的“準(zhǔn)政府化”。一些社會組織和政府關(guān)系密切，甚至是由作為購買者的政府直接發(fā)起或倡導(dǎo)建立起來的，這一狀況導(dǎo)致了購買行為的內(nèi)部化。社會組織往往會按照政府對于公共服務(wù)供給方資格以及服務(wù)模式的要求提供社會服務(wù)，隨時(shí)接受來自政府指派的任務(wù)，逐漸成為政府部門的延伸。

（4）腐敗風(fēng)險(xiǎn)。由于購買合作過程復(fù)雜、信息不對稱及權(quán)力壟斷等，導(dǎo)致政府很可能在購買過程中產(chǎn)生尋租等腐敗行為。政府在決定由誰來承接項(xiàng)目時(shí)可能會利用其決策權(quán)力或所掌握的關(guān)鍵信息謀取私利，或者政府官員與非營利組織進(jìn)行暗箱操作，以低廉價(jià)格獲得承包權(quán)后實(shí)行分紅。由于腐敗過程較為隱秘，也許無法準(zhǔn)確地衡量政府購買服務(wù)過程中腐敗風(fēng)險(xiǎn)存在的范圍和程度，但可以肯定的是，政府購買服務(wù)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)造成了惡劣的影響，限制了政府購買服務(wù)的實(shí)行效果。

縱觀美國政府購買服務(wù)過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)不難發(fā)現(xiàn)，政府購買服務(wù)是創(chuàng)新，但并非是解決公共服務(wù)問題的萬靈藥，只有在滿足相應(yīng)制度條件的前提下，才能實(shí)現(xiàn)效率、民主、有效治理與政府責(zé)任的目標(biāo)。

啟示

我國政府購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)越來越引起各界的關(guān)注和重視，但目前關(guān)于政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的探索和研究大部分都停留在直覺判斷和一般性描述上，缺乏實(shí)證數(shù)據(jù)和實(shí)證經(jīng)驗(yàn)的支撐。因此，設(shè)計(jì)和開發(fā)適用于我國政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和防范體系意義重大。

近年來，黨和政府一直致力于改進(jìn)社會治理方式，財(cái)政部、民政部等國家職能部門紛紛出臺政府購買服務(wù)相關(guān)政策舉措；地方政府也積極出臺政府購買服務(wù)管理實(shí)施辦法。經(jīng)過近七年的運(yùn)行，我國的公共服務(wù)供給模式已經(jīng)初步進(jìn)入政府購買服務(wù)時(shí)代，逐步形成了“政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的格局。但是我國政府購買服務(wù)的制度安排還不夠系統(tǒng)，內(nèi)含可能的風(fēng)險(xiǎn)，如交易成本增加、服務(wù)對象瞄準(zhǔn)不清、腐敗和尋租現(xiàn)象、機(jī)構(gòu)喪失獨(dú)立性、目標(biāo)置換現(xiàn)象、社會組織能力問題和社會公眾公共精神缺失等。因此，基于對美國政府購買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)及治理經(jīng)驗(yàn)的分析，我國在推進(jìn)政府購買服務(wù)中需要從四方面入手：

1.公共性和公益性是政府購買服務(wù)的根本屬性，也是政府購買服務(wù)的最終目的和歸宿

“公眾”不僅是政府購買服務(wù)的消費(fèi)主體，也是非營利組織設(shè)計(jì)項(xiàng)目獲得資金支持的必備條件，公眾有權(quán)利也有必要參與服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和服務(wù)項(xiàng)目選擇，有責(zé)任對政府購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)。但是，目前在政府購買服務(wù)過程中，購買服務(wù)項(xiàng)目未能符合公眾需求、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和評估中公眾參與不足以及部分非營利組織忽視公共利益等諸多因素導(dǎo)致“公眾缺位”現(xiàn)象比較普遍，進(jìn)而引發(fā)“公共性流失”。建議進(jìn)一步提升公眾參與意識，拓展公眾參與渠道，建立健全政府購買服務(wù)購買和評估機(jī)制，加強(qiáng)對非營利組織的規(guī)范與管理，保障公共服務(wù)項(xiàng)目公益性和公共性，促進(jìn)社會公共利益實(shí)現(xiàn)和有效回應(yīng)公共需求。

2.政府購買服務(wù)是政府實(shí)現(xiàn)社會治理的政策工具或治理工具

政府購買服務(wù)是國家和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、重構(gòu)國家—社會關(guān)系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是政府公共服務(wù)提供及公共責(zé)任履行的重要方式。政府購買服務(wù)作為解決某一社會問題或達(dá)成一定政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式，可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給和社會福利轉(zhuǎn)化。因此，要進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，完善政府購買服務(wù)法律法規(guī)，修訂和完善《政府采購法》，厘清政府購買邊界，提升購買流程的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化程度，加強(qiáng)行政監(jiān)管和社會監(jiān)督，防止把工具異化為目的，把手段異化為目標(biāo)[7]。

3.正確處理政府與社會組織之間的關(guān)系

我國政府購買服務(wù)是在政府職能轉(zhuǎn)變、事業(yè)單位改革以及“小政府、大社會”的大背景下逐漸發(fā)展起來的，往往不是從服務(wù)成本、服務(wù)效率、政府績效及精準(zhǔn)服務(wù)等方面進(jìn)行考量，更多地是將其置于社會組織發(fā)展、國家與社會關(guān)系重構(gòu)、事業(yè)單位改革的思維邏輯中。各級地方政府為了爭取橫向競爭優(yōu)勢，出現(xiàn)了大量提供政府購買服務(wù)項(xiàng)目的現(xiàn)象，政府錯位、越位和缺位問題普遍，甚至有部分地方政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同，將“政府購買服務(wù)”當(dāng)作舉債融資的工具。部分非營利組織抱著投機(jī)心理、試圖通過承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目，大搞“圈錢運(yùn)動”，甚至采用賄賂手段謀取暴利，政府與非營利組織逐漸形成利益捆綁，極有可能引發(fā)政府信任危機(jī)。因此，要防止在政府購買服務(wù)過程中資本與權(quán)力結(jié)合，進(jìn)一步完善政社合作機(jī)制，規(guī)范政府購買服務(wù)相關(guān)制度和程序，清晰政府與非營利組織邊界，厘清政府與非營利組織職能分工和角色定位，建立多方協(xié)同參與機(jī)制，構(gòu)建合法公正、平等協(xié)商、透明有效、合理有序的政社關(guān)系。

4.建立政府購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范體系

政府購買服務(wù)作為一種新的制度，由于缺乏完善的制度條件和組織保障情況，在政府購買服務(wù)的各個(gè)階段暗藏大量的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，而且不同性質(zhì)的承接主體所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)及后果也不同。因此，采取“標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)”來識別和防范購買風(fēng)險(xiǎn)有失偏頗，且宏觀的指標(biāo)體系也不能從細(xì)節(jié)上針對我國政府購買服務(wù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)展開深入地探索和研究。對此，有必要采取科學(xué)方法對政府購買服務(wù)過程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、評估和管理，有針對性地提出防范風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，優(yōu)化政府購買服務(wù)機(jī)制，提出有效的風(fēng)險(xiǎn)防范對策，提升公共服務(wù)供給效能。在政府購買服務(wù)過程中，堅(jiān)持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，重塑風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值理念，營造良好的政府購買市場環(huán)境和購買秩序，在重視政府購買服務(wù)的同時(shí)關(guān)注政府回購服務(wù)，減少或避免損失的發(fā)生。