◎董立人 張莉

在新型城鎮(zhèn)化建設的背景下，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”治理模式的弊端日益凸顯，難以再維持治理的高效。今年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，聚焦縣鄉(xiāng)，著力提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力。于此，河南省委、省政府創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展舉措，將中小城市尤其是縣級城市定為新時代新型城鎮(zhèn)化工作主要載體，預計用5年時間加快106座縣級城市的建設與發(fā)展，簡稱“百城建設提質(zhì)工程”。其以縣級城市為主體，以加強產(chǎn)業(yè)支撐、提升城鎮(zhèn)功能、優(yōu)化公共服務為重點，找準接口、分類施策，大力提升基礎設施和公共服務設施水平，完善城鎮(zhèn)功能，提升承載能力，改善人居環(huán)境，激發(fā)新型城鎮(zhèn)化蘊藏的巨大內(nèi)需潛力。

主要問題

1.工作合力有待增強

多數(shù)職能部門主動作為，擔當盡責，想方設法開展各項工作，但是也有一些部門工作不到位，配合不積極，并未形成部門合力。如工作不深不細，沒有相關系統(tǒng)資料，對問題說不清楚、講不明白；一些市縣對當前污染防治攻堅大形勢下，如何有效開展新型城鎮(zhèn)化建設缺少深入研究，應對不足，措施乏力，造成一些項目受環(huán)保管控影響，建設成本增大，建設進度受到影響。

2.建設用地供應困難

一些市縣土地利用管理方式粗放，一方面批而未供和閑置土地總量居高不下，另一方面還要求追加新增建設用地；不積極開展土地整治，落實耕地占補平衡指標難度比較大；違法違規(guī)用地問題突出，批而未供和閑置土地“前清后亂”問題未能很好解決。一些市縣沒有編制土地收儲供應計劃，土地資源家底不清，有的雖然編制了土地儲備供應計劃，但前期開發(fā)程度不高，基本處于“粗加工”階段，土地資源價值提升空間不高、作用不大。一些騰退后的土地收益不高，有的甚至不足以支付補償費用；一些廢舊工礦、廢棄廠房沒有考慮污染檢測和治理，未做到“凈地”出讓。

3.項目融資難度加大

自2017年以來，中央和地方相繼出臺一系列文件，嚴格規(guī)范PPP項目、各類產(chǎn)業(yè)基金和政府購買服務行為，PPP項目受財政紅線管控和融資利率上浮等影響，融資形勢趨緊，出現(xiàn)了“合規(guī)難、入庫難、融資難、落地難”的問題，影響了一部分市政基礎設施建設和民生工程項目。各市縣由于投融資平臺實力偏弱，融資渠道狹窄，優(yōu)質(zhì)資源少、發(fā)展和管理水平滯后等，存在融資難、融資貴的問題，資金供需的矛盾日漸凸顯，項目建設普遍資金缺口較大，一些項目遲遲不能開工或工期一拖再拖，成為縣級城市基礎設施發(fā)展的瓶頸。

4.“四治”成效尚未鞏固

對所有縣市而言，當務之急是在“軟件”建設上抓好“四治”，即交通秩序的治“亂”、市容衛(wèi)生的治“臟”、生態(tài)環(huán)境的治“污”、公共服務的治“差”。但目前仍有一些市縣城市精細化管理水平偏低，臟亂差現(xiàn)象不同程度存在。

5.人口轉移進展緩慢

原因分析

1.思想認識不到位

少數(shù)市縣對百城提質(zhì)工程認識不高，計劃落實不到位，個別市縣沒有建立統(tǒng)籌推進機制，研究處理工作中存在困難和問題，工作力度不夠大，措施不夠多，謀劃項目少，進展緩慢；一些市縣工作機制不健全，個別省轄市對所轄縣(市)工作疏于指導；一部分市縣和部門缺少創(chuàng)新工作方法，仍然把寬馬路、大廣場視為城市建設的突出成績，把高層建筑視為城市發(fā)展的標志，出現(xiàn)了建設大面積廣場、成規(guī)模移植大樹等問題。

2.融資環(huán)境收緊

近年來，國家加強對地方政府融資行為的規(guī)范和整頓，特別是對銀行實行穿透式監(jiān)管以后，融資渠道變窄，資金鏈條收緊。個別地方政府債務問題凸顯，特別是一些進入還款高峰期的地區(qū)，債務風險明顯增加。

3.配套制度不完善

對于農(nóng)民來講，土地不僅是生產(chǎn)資料，還有著兜底保障的功能，附著了幾千年農(nóng)業(yè)文明遺留下來的財富認知，有些農(nóng)民特別是郊區(qū)農(nóng)民擔心征地拆遷進城后會損失了自己已有的權利，更怕戶口一旦遷出就“回不了鄉(xiāng)”，使得農(nóng)民不敢“進城”。地方政策和部門規(guī)定多與戶籍掛鉤，由于城市公共服務體制二元差異，很多農(nóng)民進城謀生賺錢促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但在城市就業(yè)、醫(yī)療、教育和住房等多方面受到諸多限制，無法平等享受公共服務和便利，造成非戶籍人口難以融入城市，農(nóng)民不愿意“進城”。

4.綜合承載能力不足

基礎設施建設滯后，綜合承載能力不強，治理能力和治理體系薄弱。一些城市新區(qū)和老區(qū)的二元結構突出，差別較大。老城區(qū)基礎設施欠賬多，“污”“堵”“臟”“差”問題嚴重，新城區(qū)雖然硬件不錯，但配套設施不全，面臨“未老先病”的窘境。從全省看，環(huán)保、交通、市政和服務設施等方面都存在不少短板。環(huán)?；A設施不足，一些地方垃圾、污水處理設施亟需擴容。交通基礎設施缺口較大，公共服務基礎設施供給也不足，不能滿足日益增多的城鎮(zhèn)人口需求。以教育為例，由于學校建設不足，造成學位緊張，2017年全省城鎮(zhèn)小學、初中、高中大班額比例分別達18.3%、40%和68.4%，比全國分別高出12.9個、26個和38個百分點。

5.影響進度因素較多

一是報批周期較長。一些社會資本項目中標后過度關注經(jīng)濟效益，對項目進度、社會效益等，消極應付，嚴重影響了工程進度。二是根據(jù)當前加強生態(tài)文明建設及污染防治攻堅戰(zhàn)要求，一些地方原材料生產(chǎn)企業(yè)開工嚴重不足，項目建設所需的鋼筋、砂石、混凝土和瀝青等原材料價格居高不下，造成建設成本增加，也延遲了項目建設進度。

對策建議

1.完善執(zhí)行聯(lián)動機制

（1）建立組織機構。建議成立綜合協(xié)調(diào)、宣傳報道、規(guī)劃推進、項目融資與工作推進等工作小組，加強對實施情況的協(xié)調(diào)指導、監(jiān)督考核等工作，統(tǒng)籌推進全省百城建設提質(zhì)工程的實施。各省轄市、縣（市）建立相應的組織機構和推進機制，負責指導督促所轄縣（市）百城提質(zhì)工程具體工作進展，解決具體問題，協(xié)調(diào)推進重大項目實施，建立健全政策制定機制、協(xié)調(diào)推進機制、督導考核機制和觀摩機制等工作機制，確保工作落到實處。

（2）實施部門聯(lián)動。百城建設提質(zhì)工程是河南省委省政府作出的重大決策部署，涉及面廣、時間跨度長，指導、協(xié)調(diào)、推動、督導工作量很大。省直各部門要配合聯(lián)動、相互協(xié)作、形成合力、全力推進。各地各部門由黨政主要領導親自掛帥，加強組織保障，落實部門分工，確保百城建設提質(zhì)工程順利高效開展。

（3）建立工作機制。建立分工負責、協(xié)調(diào)配合、各司其職、合力推動的百城建設提質(zhì)工程推進工作機制，確保各項任務的落實。一是完善領導小組會議議事制度，二是建立觀摩學習機制，三是建立項目管理機制，四是建立督查考評機制。

（4）實施分類指導。一是建立工作臺賬，實行跟蹤問效，根據(jù)各縣（市）不同的基礎條件和資源稟賦，科學劃分，區(qū)別對待，因地制宜，分類施策。對首批選定的31個試點縣（市）要高標準要求，快節(jié)奏推進，其他縣（市）也要快速啟動實施。二是建立融資平臺，對于有平臺公司且具備較強融資能力的縣（市），主要幫助其平臺公司策劃項目，設計融資方案，協(xié)調(diào)對接金融機構和各類城鎮(zhèn)化基金；對少數(shù)沒有平臺公司也不具備融資能力的縣（市），按照“同類、區(qū)域、流域”聚合和“以盈補虧、以商補公、以豐補欠”的資源配置原則，策劃出滿足社會資本和金融資金收益要求的項目。三是依照先急后緩原則，確定項目建設時間順序，編制完成項目可行性研究報告，分類明確利用資金類型，完善項目建設前期各類手續(xù)。

目前的招標代理機構大部分為自負盈虧，投標單位越多，則招標代理機構賣出的招標書就越多，其收入就越高，這在一定程度上促成了圍標問題的產(chǎn)生。因此要加強招標代理機構管理改革，不要使其成為掙錢的機構，要使其成為公正的代表，強化其招標的管理職能。建議招標代理所有費用由業(yè)主承擔，并納入項目預算，招標書只收取工本費，不可隨意加價，確保招標代理機構全心全意地為招標服務。

（5）實施監(jiān)督考評。制定完善的考核評價指標體系，并納入省委、省政府對各地各部門責任目標考核范圍。對百城建設提質(zhì)工程項目進展、創(chuàng)新模式、管理能效和融資平臺等進行綜合評估。各省轄市、縣（市）建立考核機制，將百城建設提質(zhì)工程發(fā)展情況納入對各級領導班子和領導干部的任期責任目標考核體系。

2.創(chuàng)新土地管理制度

（1）探索集約用地模式。大力實施國土綜合整治，分類解決土地批而未征、征而未供、供而未用等突出問題，因地制宜推進低效用地再開發(fā)、農(nóng)村土地綜合整治、工礦廢棄地復墾利用以及污染土地修復，積極利用現(xiàn)有工業(yè)用地和廠房“騰籠換鳥”，盤活空閑土地資源和沉淀其中的大量資金。

（2）做好土地收儲供應。嚴格落實建設用地“凈地”供應制度。供地前要先調(diào)查土地權利是否清晰，再核實安置補償是否已落實到位，地塊位置、容積率、使用性質(zhì)等規(guī)劃條件是否明確，有無法律經(jīng)濟糾紛等問題。土地儲備機構要及時對已完成征收的國有建設用地進行儲備，進行必要的通水、通路、通電和土地平整等前期開發(fā)，為政府供應“凈地”提供有效保障。按照建設用地和土地復墾管理實行凈地入庫，把儲備制度建立起來，百城建設提質(zhì)資金除了經(jīng)營性的項目，兼有公益性和經(jīng)營性的項目，其他的項目可以通過PPP模式合作引進資金，一些純公益性的項目可以通過城市的改造提質(zhì)、土地升值，增加積累、加大投入，改善城市基礎設施，提高城市的承載能力。

（3）用好兩個掛鉤政策。中央明確規(guī)定，一是城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤，關鍵點是要挖掘農(nóng)村建設用地蘊藏的潛力，通過農(nóng)村建設土地的整理和農(nóng)村閑置土地的挖掘?qū)崿F(xiàn)增減掛鉤，保障城鎮(zhèn)建設用地。這方面河南省進行了多年的探索和實踐，最近又實施了宅基地復墾券公開競價交易制度試點，下一步需要總結完善實施過程中的經(jīng)驗和教訓，推廣成熟的運作模式，在規(guī)范管理、規(guī)范操作和規(guī)范運行的基礎上，不斷擴大城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的規(guī)模和范圍。二是城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤，合理分配年度計劃指標，向中小城市和特色小城鎮(zhèn)傾斜，以人定地，保障農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶的合理用地需求。

3.建立多元融資制度

新型城鎮(zhèn)化建設資金需求大、期限長，要充分發(fā)揮財政、稅收和金融政策在促進要素優(yōu)化配置、激活城鎮(zhèn)化動力活力方面的引導作用，按照“政府引導、市場主體，利益共享、風險共擔”原則，逐步建立多元化的籌資機制，吸引社會資本和各類投資主體積極參與百城提質(zhì)建設。

（1）搭建融資平臺。一是充分發(fā)揮省級各類基金平臺作用，依托省投資集團、省豫資公司、省水投、省交投等省級投融資平臺，采取省、市、縣三級財政共同吸引社會資本參與等途徑，全面提升縣級投融資平臺的融資能力，支持縣城基礎設施建設。各縣級城市要對既有投資平臺進行整合，擴大融資平臺規(guī)模，提高融資能力。二是增強縣級投融資機構市場化融資能力。支持省級平臺和縣級平臺嫁接，由省級平臺直接融資籌措社會資金，扶持縣級城市建設。支持省、市兩級融資平臺和基金平臺對縣級融資平臺給予增信。支持和鼓勵縣級城市政府憑借整合資金、資產(chǎn)、資本、資源等途徑，將融資平臺做大做強，提升債券融資能力。

（2）合理運用PPP合作模式。百城建設提質(zhì)工程投資項目數(shù)量多、投資金額規(guī)模大，經(jīng)過大量實踐檢驗，PPP融資模式在城鎮(zhèn)化建設過程中，能夠有效整合財政資金和社會資本，彌補資金缺口，拓寬資金渠道，豐富資金來源，成為推廣運用的主要措施。一是對于具有收費基礎的經(jīng)營性項目，如果收益金額大于投資成本，政府可授予一定時期特許經(jīng)營權，采用BOT（建設-運營-移交）、BOOT（建設-擁有-運營-移交）等模式推進；如果收益金額小于投資成本、需政府補貼部分資金或資源，政府可授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等，采用BOT（建設一經(jīng)營一轉化）、BOO（建設-擁有-運營）等模式推進；對于缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的非收費道路橋梁、綜合管廊、路燈、公共綠地、環(huán)境監(jiān)測與治理等公益性項目，通過政府購買服務的方式推進。二是探索建立項目庫捆綁方式，將生態(tài)建設、基礎設施、土地開發(fā)、公共服務、舊城改造等各類工程納入項目庫，采取經(jīng)營性與非經(jīng)營性項目打捆來配置收益，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的社會融資功能，使項目的社會效益與經(jīng)濟效益相平衡。另外，推廣“咨、投、建、管、運”一體化建設模式，咨詢機構作為獨立第三方，對項目全過程進行協(xié)調(diào)，嚴控建設過程投入，提高財政資金的使用效率，避免在未來運營中出現(xiàn)債務負擔過重的情況。

（3）拓寬融資渠道。一是增加財政支持力度。二是積極爭取政策性金融機構支持，建立融通開發(fā)性金融、政策性金融和商業(yè)銀行中長期貸款的體制機制，爭取更多專項建設基金、棚戶區(qū)改造專項貸款、水利建設貸款等政策性資金。三是爭取要城鎮(zhèn)化基金支持。四是積極推廣社會資本與政府合作的運作模式。五是積極探索招商引資新途徑、新模式，加大招商引資力度。

4.深化戶籍制度改革

百城建設提質(zhì)工程持續(xù)強化“一基本兩牽動三保障”機制，即以產(chǎn)業(yè)為基，就業(yè)為本，住房和就學牽動，基本公共服務保障、社會保障和農(nóng)民權益保障。同時，深化戶籍制度改革，加快完善財政、土地和教育等配套政策，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)村轉移人口舉家進城落戶。一是維護落戶農(nóng)民“三權”（土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權）不變，二是全面實施居住證制度，三是全面放開中小城市戶口，四是完善生活配套政策。

5.抓好城市“四治”

一是生態(tài)環(huán)境治“污”，針對垃圾和“污染圍城”問題，要分類歸集、無害處理、綜合利用和依法管理。針對城市黑臭水體“污染漫城”問題，要抓好污水納網(wǎng)、污水處理和污水排放。針對高污染高排放企業(yè)和其他污染源造成的“污染在城”的問題，要推進工業(yè)退城，抓好散煤治理和市場外遷。針對交通污染造成的“污染穿城”問題，要加快國道、省道改線，新建繞城環(huán)城道路，嚴控重型車輛進城，減少過境污染。二是交通秩序治“堵”，要完善交通網(wǎng)絡、加強交通管理、嚴格交通規(guī)則和完善交通設施。三是市容衛(wèi)生治“臟”，要推進小區(qū)管理物業(yè)化、推進街面管理網(wǎng)格化、推進集市管理規(guī)范化和推進路面清掃機械化。四是公共服務治“差”，要改善教育服務和保障醫(yī)療服務，創(chuàng)新社區(qū)服務，豐富文體服務和發(fā)展康養(yǎng)服務。