刁大明

[內容提要] 自上臺以來，特朗普政府對外政策及其影響始終備受關注。就過去兩年多的現實觀察，特朗普政府對外政策的邏輯體現為“大國競爭”的戰(zhàn)略框架、“美國優(yōu)先”的政策目標以及決策中的“碎片化分工”與“小集團思維”的“共振”組合。如此復雜邏輯的成因是美國對國際環(huán)境變化的回應、美國國內身份認同的重構、特朗普所面對的選舉政治壓力以及特朗普與建制派精英的“合流”等因素同步交互共振的結果。目前，特朗普對外政策已造成不可逆的負面影響，同時預示著美國對外戰(zhàn)略與政策已進入重大方向性調整階段。

2019年以來，隨著新一屆總統(tǒng)選舉周期的啟動，美國特朗普政府在對外政策上的利弊得失再次引發(fā)了聚焦與討論。按照美國總統(tǒng)政治的一般規(guī)律，經歷了兩年多磨合與調整的特朗普政府應該在對外政策上展現出相對確定的總體目標與較為清晰的內在邏輯，進而為外界對其做出系統(tǒng)且明確的評價與預判提供了可能。(1)William B. Quandt, “The Electoral Cycle and the Conduct of Foreign Policy,” Political Science Quarterly, Vol.101., No.5., 1986, pp.825-837.從退出多個多邊國際機制到向全世界揮舞貿易制裁大棒，從強調美國軍事實力到施壓盟友分擔安全義務，從深度介入中東事務到以印太戰(zhàn)略承接美國強化亞太地區(qū)主導地位的需求，特朗普政府的對外政策同步顯現出不同乃至相互沖突的傾向，很難被貼上慣常使用的某個已知標簽。盡管如此，對特朗普兩年多來對外政策實踐進行相對系統(tǒng)的總結還是有必要也是有可能的。

一、關于特朗普政府對外政策的主要討論

自特朗普上臺以來，外界對其對外政策的分析與預估就從未真正停止。相應地，在不同議題上迥異的解釋與視角之間的爭議也始終存在。

討論焦點之一是特朗普個人因素與決策風格對美國對外政策的塑造。一方面，外界普遍認為商業(yè)經歷、反建制派傾向等特朗普個人層面的因素不同程度地牽動了其對外決策。(2)楚樹龍、周蘭君：“特朗普政府外交特性及其影響”，《現代國際關系》，2018年第8期，第23～30頁。比如，獨特而單一的商業(yè)經歷決定了對外決策中的“逐利性”，也導致了商業(yè)化的交易思維在政策中的廣泛運用；又如，特朗普早年對軍人的青睞被理解為與其對軍人的重用以及對美國軍事力量的重視密切相關。(3)刁大明：“特朗普政府對外決策的確定性與不確定性”，《外交評論》，2017年第2期，第65～84頁。另一方面，特朗普的個人因素直接反映在其最初對外決策團隊的構建之中，進而自然會引出一定政策影響。外界認為，特朗普決策過程中商人、軍人、缺乏政治經驗的年長者以及更多白人而非少數族裔人士的參與，極大提升了其對外政策的不確定性以及總統(tǒng)個人本身的主導性。(4)袁征：“試論特朗普政府對外政策趨向”，《和平與發(fā)展》，2017年第1期，第17～33頁。

值得注意的是，特朗普個人因素的影響也顯現出明顯的局限性。就兩年來的對外實踐看，其政策要比最初預料的更為穩(wěn)定，不但未出現由個人色彩帶來的巨大不確定性，而且在一些議題上的政策選擇也與競選期間的政見宣誓差異較大。(5)Michael Nelson, Trump’s First Year, Charlottesville, VA: University of Virginia Press, 2018, pp.114-120.其原因主要在于，具有總統(tǒng)個人色彩的政策傾向遭遇了來自決策團隊內部不同利益、執(zhí)行專業(yè)層以及兩黨建制派前所未有的挑戰(zhàn)、重塑乃至修正，進而最終達成某種“妥協”。(6)達?。骸疤乩势照绹鴥?yōu)先’外交政策：初步觀察與分析”，《中國國際戰(zhàn)略評論2017》，第72～83頁。在具體決策過程中，副總統(tǒng)邁克·彭斯(Mike Pence)、國務卿邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)以及白宮總統(tǒng)國家安全事務助理約翰·博爾頓(John Bolton)等熟悉華盛頓政治與共和黨外交傳統(tǒng)的決策參與者也被認為正在以避免與總統(tǒng)公開直接沖突的方式來發(fā)揮關鍵的調節(jié)作用，甚至是部分主導作用。(7)Eloit A. Cohen, “American’s Long Goodbye: The Real Crisis of the Trump Era,” Foreign Affairs, Vol. 98., No.1., Jan/Feb 2019, pp.138-146.

討論焦點之二是特朗普“美國優(yōu)先”等特有政治理念在對外政策上的影響與體現。一般認為，特朗普政府內外政策的出發(fā)點是“美國優(yōu)先”和“讓美國再偉大”，在對外政策上折射出某種“新孤立主義”傾向。(8)袁征：“試論特朗普政府對外政策趨向”。而這種折射過程本質上是特朗普的“美國優(yōu)先”與其決策群體中其他理念(如博爾頓等“新保守主義”、建制派的“干預主義”等)之間平衡與妥協的過程。于是，所謂“新孤立主義”的“新”，在于強調自身國內事務、一切以國內利益為唯一導向，同時強調軍事力量對國家絕對安全的關鍵意義；一方面避免不可控的軍事介入，另一方面不排斥可以增進實際利益的對外軍事存在。(9)Brian Bennett, “President Trump Showed His Contradictory Foreign Policy Doctrine in Iraq. Call It ‘Hawkish Isolationism’ ,” Time, December 27, 2018, http://time.com/5489044/donald-trump-iraq-hawkish-isolationism/.(上網時間：2019年4月25日)事實上，特朗普政府在中東地區(qū)既要完成反恐、控制敘利亞局勢、遏制伊朗乃至所謂“世紀協議”等既定戰(zhàn)略目標，又要竭力避免直接軍事介入的矛盾性做法正是這一判斷的典型體現。也是由于其中微妙的矛盾性，特朗普的“新孤立主義”也被冠之以“鷹派孤立主義”(Hawkish Isolationism)或“好戰(zhàn)極簡主義”(Belligerent Minimalism)等新的組合標簽。(10)Marc Lynch, “Belligerent Minimalism: The Trump Administration and the Middle East,” The Washington Quarterly, Vol.39., No.4., 2016, pp.127-144.

從對“新孤立主義”的復合新界定出發(fā)，特朗普政府對外政策在整體上也被認為是一種“轉型體”或者“復合體”。所謂“轉型”，是指特朗普政府的“美國優(yōu)先”意味著其對外政策至少反映出了從自由主義轉向現實主義、從國際主義轉向本土主義的兩大轉變。同時議題導向也轉為戰(zhàn)略導向，以相對獲益最大化為主要目標、以交易為主要手段。(11)達?。骸疤乩势照绹鴥?yōu)先’外交政策：初步觀察與分析”。而所謂“復合”，是將特朗普政府的對外政策理解為包含著“民粹主義”“自由國際主義”“國家主義”等多元素復合而成的獨一無二的“特朗普主義”(Trump Doctrine)。(12)Michael Anton, “The Trump Doctrine: An Insider Explain the President’s Foreign Policy,” Foreign Policy, April 20, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/04/20/the-trump-doctrine-big-think-america-first-nationalism/.(上網時間：2019年4月25日)當然，也有一些歷史性的考察指出，如今特朗普政府在對外事務上所展現的現實、保守乃至孤立等特質并非歷史罕見，其本質完全是所謂“杰克遜主義”(Jacksonianism)的再次回歸與重現。(13)石秋峰、楊衛(wèi)東：“杰克遜主義與美國特朗普政府的外交政策”，《國際論壇》，2018年第1期，第72～78頁；張建輝、鄭易平：“特朗普政府對外戰(zhàn)略的調整、原因及前景分析”，《世界經濟與政治論壇》，2018年第6期，第27～44頁。

討論焦點之三是對特朗普政府對外政策的邏輯及影響的評估。持負面態(tài)度者認為特朗普及其政府已對美國外交造成了極具破壞性的消極效果，特朗普政府目前的對外政策調整的影響是不可逆的，美國外交正在因特朗普所代表的國內政治極化、孤立與民粹趨勢而無法恢復。(14)Daniel W. Drezner, “This Time is Different: Why U.S. Foreign Policy Will Never Recover,” Foreign Affairs, Vol. 98., No.3., May/June 2019, pp.10-17.特朗普政府的這種“破壞性強勢外交”在一段時間內的頑固執(zhí)行，必然對世界經濟穩(wěn)定發(fā)展、地區(qū)問題以及大國關系帶來破壞、危害與危險。(15)楚樹龍、周蘭君：“特朗普政府外交特性及其影響”。當然，也有觀點主張不能對特朗普政府的對外政策過早做出簡單否定。歷史也曾經證明一些有缺陷的政策未必不會導致成功的結果，比如喬治·巴頓(George Patton)或理查德·尼克松(Richard Nixon)在對外政策上的成功，相反，應該對其目標、戰(zhàn)略、政策及其服務于美國國家利益的績效來進行仔細評估。(16)Robert D. Blackwill, “Trump’s Foreign Policies Are Better Than They Seem,” Council Special Report, No.84, April, 2019, https://www.cfr.org/report/trumps-foreign-policies-are-better-they-seem. (上網時間：2019年4月25日)

另外一種為特朗普政府對外政策辯護的觀點認為，如果放在美國外交戰(zhàn)略總體演變趨勢中加以判斷，目前的政策只是當今美國“收縮”態(tài)勢無法改變的延續(xù)，特朗普也只是在何為“收縮”以及如何“收縮”等選擇上給出了自己的回答，(17)Eloit A. Cohen, “American’s Long Goodbye: The Real Crisis of the Trump Era,” Foreign Affairs, Vol. 98, No.1, Jan/Feb 2019, pp.138-146.他的這種選擇并非徹底顛覆，其仍以亞太為重點，仍強調同盟體系的重要作用，反映出明確而穩(wěn)定的延續(xù)性。(18)袁征：“試論特朗普政府對外政策趨向”。保守派立場還指出，特朗普政府的對外政策從根本上只是糾正美國以往的錯誤，回歸到了美國應有的常態(tài)，而且還采取了一種相對“軟著陸”的方式。(19)Michael Anton, “The Trump Doctrine: An Insider Explain the President’s Foreign Policy”.

總體而言，關于特朗普政府對外政策的討論雖然得出了不同的論斷，但基本上反映出了針對兩個方向上變化或不確定的關切。一是特朗普個人作為反建制派政治人物掌握核心權力之后，給美國政治現實以及內外決策過程帶來的難以預期的不確定；二是當今美國在國際環(huán)境與國內訴求劇烈變動的情況下對自身國際角色的定位及其實現手段的長期調整所帶來的不確定。兩種“不確定”的交叉無疑增加了評價特朗普政府對外政策的難度，但同步形成的“共振”也為推進相關研究提供了相對完整的視角。

二、特朗普政府對外政策的邏輯

在梳理主要討論觀點時可以看到，研究視角自然從微觀到宏觀，從特朗普個人層面等多變的短期因素到國家乃至國際層面等相對穩(wěn)定的長期因素。但要完整搭建起一個展現所謂“共振”邏輯的框架，則應該回到決策過程的一般順序。就特朗普政府的對外政策而言，本文將其基本邏輯歸納為戰(zhàn)略框架上的“大國競爭”、政治目標上的“美國優(yōu)先”以及決策過程中的“碎片化分工”與“小集團思維”傾向三個層面的嵌套。

第一是以“大國競爭”作為戰(zhàn)略框架的核心內容。2017年年末特朗普政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報告認為，美國處于一個“競爭的世界”之中。雖然極端恐怖主義組織等反恐目標仍被提及，朝鮮、伊朗等所謂“流氓國家”也被列為威脅，但中國與俄羅斯被確定為“修正型力量”(Revisionist Power)，構成美國的首要競爭對手。(20)The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.(上網時間：2019年4月30日)如此清晰的轉向在特朗普政府其后兩年多的對外政策實踐中得以具體落實：美對華政策日漸鮮明地表現為在經貿關系、臺灣問題、南海問題、印太戰(zhàn)略、意識形態(tài)等議題上的同步摩擦與角力；而對俄政策雖然最初因為特朗普個人的因素而乍現緩和可能，但在美國國內建制派精英的決定性塑造下又快速回到大國競爭的軌道。(21)Amy MacKinnon, “Trump May Like Putin. His Administration Doesn’t,” Foreign Policy, April 29, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/04/29/trump-may-like-putin-his-administration-does-not-russia-policy-rapprochment/.(上網時間：2019年5月2日)

事實上，轉向大國競爭并非特朗普政府獨有的調整，而是美國一個時期以來逐步醞釀、緩慢移動的對外戰(zhàn)略重心調整的必然趨勢。冷戰(zhàn)落幕后，面對國際關系新現實與新世紀的挑戰(zhàn)，成為唯一超級大國的美國陷入了外交與安全戰(zhàn)略重新定位的摸索階段。克林頓政府選擇在經濟全球化與人權等意識形態(tài)意義上維護美國主導的自由主義國際秩序，對俄羅斯與中國在總體上并未展現出很強的戰(zhàn)略競爭性。(22)[美]史蒂文·胡克、約翰·斯帕尼爾著，白云鎮(zhèn)等譯：《二戰(zhàn)后的美國對外政策》，金城出版社，2015年，第211～221頁。與民主黨的理想主義傾向不同，共和黨對外交與安全戰(zhàn)略的新定位凸顯帶有冷戰(zhàn)思維的現實主義。2000年大選期間，共和黨總統(tǒng)候選人小布什就曾多次強調與中、俄之間的競爭。(23)Janine Yagielski, “Bush Lays Out Foreign Policy Vision,” Time, Nov 19, 1999, http://www.cnn.com/ALLPOLITICS/stories/1999/11/19/bush.speech/index.html.(上網時間：2019年4月29日)雖然“大國競爭”最終被小布什帶入了白宮，但“9·11”事件卻很快將美國的戰(zhàn)略重點轉向反恐。在小布什八年任內的兩份《國家安全戰(zhàn)略》報告中對俄羅斯與中國也存在著不同程度的負面表達，但總體上強調了積極合作的姿態(tài)，完全繞開了大國競爭。(24)“The National Security Strategy of The United States of America”, National Security Strategy Archive, available at: http://nssarchive.us/NSSR/2006.pdf.(上網時間：2019年5月5日)隨后的奧巴馬政府期間，美國對外政策和安全戰(zhàn)略呈現出從反恐到反衰落的加速調整，雖然拋出了旨在鞏固美國領導地位的亞太戰(zhàn)略，但仍未將大國競爭明確為戰(zhàn)略重心。針對俄羅斯，奧巴馬政府在強調應對俄羅斯在軍事、地緣以及網絡等維度上的多重挑釁的同時，仍舊重視全球軍控合作；針對中國，奧巴馬政府雖然多次對中國軍力發(fā)展和地區(qū)戰(zhàn)略存在表示關切，但也明確提出過美國“歡迎穩(wěn)定、和平與繁榮的中國的崛起”。(25)National Security Strategy Archive, “National Security Strategy,” http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf.(上網時間：2019年5月5日)而自2017年特朗普政府就位以來，雖然在內外政策上都顯現出所謂“逢奧必反”的強趨勢，但在戰(zhàn)略選擇上卻頗有延續(xù)意味：一方面延續(xù)了奧巴馬政府急于結束反恐戰(zhàn)爭、“不做傻事”以及“后排領導”(lead from behind)等基本傾向；另一方面強化了對奧巴馬政府所提威脅關切的回應，明確推進對外戰(zhàn)略重心從反恐轉向大國競爭。

需要指出的是，2000年小布什在競選期間拋出的大國競爭理念更多是共和黨陣營富有意識形態(tài)偏見的新保守主義世界觀，其強調的是俄羅斯、中國等“他者”大國對美國安全的潛在威脅與挑戰(zhàn)。相比之下，如今特朗普政府快速轉向的大國競爭雖然也存在意識形態(tài)偏見與冷戰(zhàn)思維，但其出發(fā)點已超越了對潛在威脅的防范，而完全是對維持國家實力地位現狀與安全的迫切需求，直接體現在特朗普政府突出強調自身軍力建設、提高軍費特別是軍事科技絕對領先地位的實際動作之中。換言之，基于新世紀以來的世界政治權力變動，美國逐漸形成了“中國、俄羅斯等大國對美國所主導的世界秩序乃至美國自身發(fā)展模式構成了顛覆性挑戰(zhàn)”的戰(zhàn)略認知，其中綜合國力與國際地位持續(xù)上升的中國無疑更具威脅。(26)在2019年6月1日美國國防部正式發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報告》中已明確區(qū)分中俄：俄羅斯被界定為“復蘇的邪惡力量”，而仍作為“修正型力量”而發(fā)起“全面競爭”者只有中國。參見 The Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report”, https://media.defense.gov/2019/May/31/2002139210/-1/-1/1/DOD_INDO_PACIFIC_STRATEGY_REPORT_JUNE_2019.PDF.(上網時間：2019年6月11日)這也意味著，如今以大國競爭作為重點的戰(zhàn)略框架所反映的是美國跨黨派政治精英的共同關切與情緒，是任何黨派主導的政府都無法拒絕的基本框架，也是特朗普政府對外決策中的最大遵循。

第二是以“美國優(yōu)先”作為政治目標。外交是內政的延續(xù)。正如特朗普在競選期間所言，“外交政策永遠將美國人民、美國安全放在第一位。這將是我做每個決定的基礎。……‘美國優(yōu)先’將是主要且永遠的主題”。(27)“Read Donald Trump’s ‘America First’ Foreign Policy Speech,” Time, April 27, 2015, http://time.com/4309786/read-donald-trumps-america-first-foreign-policy-speech/.(上網時間：2019年5月10日)從這個意義上講，任何美國總統(tǒng)的對外政策都應該是“美國優(yōu)先”的，但關于對外政策要服務的國家利益的界定則存在著差異。國家利益是政治精英或政策專才理解中的長遠考慮，還是國內民眾所關注的切實利益？即便是切實利益，到底是國內民眾的普遍關切還是某些特定群體的特殊關切？這些問題決定了“美國優(yōu)先”的程度與邊界。

比較而言，特朗普政府“美國優(yōu)先”的特殊之處在于其并不接受精英們關于國家利益的構建，而是強調回應在政治意義上對其至關重要的基本盤(共和黨傳統(tǒng)選民)與關鍵盤(藍領中下層等可能出現搖擺的選民)群體。這些群體的訴求如果具有“全民性”(比如美國全民對朝核問題所引發(fā)安全隱患的廣泛擔憂)，那么特朗普政府的“美國優(yōu)先”隨之反映“全民性”。特朗普政府的“美國優(yōu)先”極具政治性，即將“美國優(yōu)先”視為政治目標，這完全是因為美國政治中原有的黨爭不涉及對外政策的傳統(tǒng)已被打破，任何“民粹化”的政策即便不具備共識，也只會遭遇到極化的抨擊，而不會面對有悖于國家利益的壓倒性阻力。(28)Stephen M. Walt, “America’s Polarization is A Foreign Policy Problem, Too,” Foreign Policy, March 11, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/03/11/americas-polarization-is-a-foreign-policy-problem-too/.(上網時間：2019年5月10日)而“美國優(yōu)先”也直接導致了特朗普對外政策中的“孤立主義”色彩。這種“孤立”一方面體現為更多放棄國際責任的沖動，代表性的傾向即在同盟體系中要求盟友分擔更多義務。換言之，美國似乎表現出一種“不做加法”的領導，即不以投入新資源來持續(xù)并更新領導力，完全以其難以撼動的領導地位或體量來實現維持現狀的“靜態(tài)領導”。另一方面，“孤立”也體現為避免直接干預與深度介入、避免讓美國陷入“新泥潭”的克制。這恰恰符合多年反恐戰(zhàn)爭后美國國內的民意狀態(tài)以及集中資源投入大國競爭的必然需要。

雖然看似超越了傳統(tǒng)的窠臼，但特朗普政府推行“美國優(yōu)先”還是存在著內外兩個維度上的顯性約束。一方面，“美國優(yōu)先”是在大國競爭的戰(zhàn)略框架之內才能追求的政治目標。如果“美國優(yōu)先”與大國競爭高度吻合，其政策議程將得到持續(xù)推進。如果“美國優(yōu)先”妨礙了大國競爭，其政策將被最終叫?；蛑厮?。當然，由于政策評估的滯后性以及總統(tǒng)外交權的主導地位，這種戰(zhàn)略框架的“糾偏”未必能快速實現。另一方面，“美國優(yōu)先”內部也具有優(yōu)先次序，體現為“關鍵盤優(yōu)先于基本盤”，即在確?；颈P不松動的情況下選擇強化關鍵盤支持的政策。比如，面對貿易摩擦必然對美國經濟與普通民眾帶來的負面影響，特朗普政府采取“強化關鍵盤優(yōu)先于穩(wěn)定基本盤”的選擇。在農業(yè)利益群體受累而形成一定政治壓力的情況下，特朗普政府并未回歸理性軌道。為了持續(xù)得到藍領中下層這一關鍵盤的支持，特朗普政府以承諾補貼等方式回應作為基本盤的農業(yè)利益群體，盡量避免其在選舉中“跑票”。因為相比而言，以貿易保護主義政策持續(xù)滿足藍領中下層群體的眼前訴求，才是以“美國優(yōu)先”穩(wěn)定關鍵政治支持的更重要議程。從過去兩年多的民調觀察，民眾對特朗普政府在貿易議題上的滿意度與不滿意度長期處于四成比五成左右的水平，與其執(zhí)政以來總體滿意度與不滿意度幾乎一致，甚至有時貿易議題的滿意度還略高于總體水平。(29)“President Trump and the Trump Administration,” Polling Report, http://www.pollingreport.com/trump_ad.htm.(上網時間：2019年5月5日)這也說明，特朗普政府爭議巨大的“美國優(yōu)先”貿易保護政策遠非是政治減分項，反而可能有助于穩(wěn)定其政治上的關鍵盤，進而也決定了其政策調整可能性并不大。

特朗普政府的“美國優(yōu)先”雖然在短期內可能實現政治目標，但其實際政策效果極可能被扭曲。一方面，“美國優(yōu)先”所要實現的政策目標可能僅是讓其政治基本盤和關鍵盤所滿意，未必是問題本身的解決。比如，在朝核問題上，在特朗普政府上臺之初，至少51%的美國普通民眾將朝鮮視為美國“首要威脅”，(30)“Majority of Americans Now Consider Russia A Critical Threat”, Gallup, February 27, 2019, https://news.gallup.com/poll/247100/majority-americans-consider-russia-critical-threat.aspx.(上網時間：2019年5月5日)且共和黨基本盤選民更具鷹派傾向，這也是特朗普就職后就馬上要求軍方制定直接打擊方案的原因所在。(31)“Almost Half of Republicans Want War with North Korea, A New Poll Says. Is It the Trump Effect?” The Washington Post, October 15, 2017, https://www.washingtonpost.com/news/the-fix/wp/2017/10/14/almost-half-of-republicans-want-war-with-north-korea-says-a-new-poll-is-it-the-trump-effect/?utm_term=.10219192d40a.(上網時間：2019年5月5日)但隨著國內外因素的共同作用，特朗普政府轉而采取極限施壓與接觸的方式，盡可能快速回應民意。2018年上半年，美朝領導人的成功會晤對美國民意形成了微妙牽動：五成左右的美國民眾對特朗普政府在半島事務上的處理表示滿意，超越了其總體滿意度水平。(32)“President Trump and the Trump Administration,” Polling Report.民意的改善助長了特朗普政府急于再度會晤的意愿。另一方面，“美國優(yōu)先”所要回應的民意自相矛盾，也導致了相應政策的矛盾性。比如，在北約問題上，特朗普政府要求北約盟友分擔更多義務，這顯然符合48%的美國民眾認定北約作為太少、49%認為美國沒有義務保護不承擔更多負擔盟友的民意狀態(tài)，但當面對俄羅斯的競爭時，美國民眾中又有七成左右希望保留北約。(33)RJ Reinhart, “Majorities of American See the Need for NATO and the UN,” Gallup, March 4, 2019, https://news.gallup.com/poll/247190/majorities-americans-need-nato.aspx；Moira Fagan, “NATO is See Favorably in Many Member Countries, But Almost Half of Americans Say It Does Too Little,” Pew Research Center, July 9, 2018, https://www.pewresearch.org/fact-tank/2018/07/09/nato-is-seen-favorably-in-many-member-countries-but-almost-half-of-americans-say-it-does-too-little/; Phil Stewart, “Nearly Half of Americans Link Defense of NATO to Allies’ Spending: Reuters/Ipsos Poll,” Reuters, July 19, 2018, https://www.pewresearch.org/fact-tank/2018/07/09/nato-is-seen-favorably-in-many-member-countries-but-almost-half-of-americans-say-it-does-too-little/.(上網時間：2019年5月5日)于是，特朗普政府在維持乃至強化北約的同時，又要求北約成員國更多“買單”。再如，在反恐戰(zhàn)爭議題上，為回應美國國內的厭戰(zhàn)情緒，特朗普急于宣布戰(zhàn)勝“伊斯蘭國”極端組織，急于從敘利亞撤軍；但面對著59%的美國注冊選民仍希望美國保持在敘利亞的軍事存在的現實，又不得不很快調整了撤軍計劃。(34)Matthew Sheffield, “Poll: Most Americans Want US Troops in Syria,” The Hill, January 17, 2019, https://thehill.com/hilltv/what-americas-thinking/425803-poll-most-americans-still-want-a-us-military-presence-in-syria.(上網時間：2019年5月5日)

第三是決策過程中的“碎片化分權”與“小集團思維”。經過兩年多的調整與磨合，特朗普政府對外決策團隊日漸穩(wěn)定，共和黨建制派色彩加重，對特朗普政府及其目標的“認同度”與“忠誠度”也更高。(35)Thomas Wright, “Trump’s Foreign Policy Is No Longer Unpredictable,” Foreign Affairs, January 18, 2019, https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2019-01-18/trumps-foreign-policy-no-longer-unpredictable.(上網時間：2019年5月20日)但即便如此，其決策團隊內部成員還是在具體政策選擇上傾向迥異，軍人、商人、家人以及共和黨建制派等不同“小圈子”并存，本土主義、新保守主義、貿易保護主義、重商溫和派、基督教福音派、意識形態(tài)鷹派等諸多派別雜糅其中，這也決定了其對外政策決策生態(tài)與過程的復雜性。

混搭的決策團隊要遵循特朗普政府的總體目標，即在大國競爭的戰(zhàn)略框架內實現“美國優(yōu)先”的政治目標。一方面，決策參與者要遵循大國競爭的框架。一般認為彭斯、蓬佩奧以及博爾頓等人的存在維持并強化了特朗普政府對外政策中大國競爭、特別是對華強硬的傾向。(36)Robert Sutter, “Pushback: America’s New China Strategy,” The Diplomat, November 2, 2018, https://thediplomat.com/2018/11/pushback-americas-new-china-strategy/.(上網時間：2019年5月20日)另一方面，決策參與者大都接受、至少不違背“美國優(yōu)先”的原則。值得注意的是，由于“美國優(yōu)先”所回應選民訴求的變動性與寬泛性，不同決策參與者通過提出不同政策路徑而展開競爭，試圖在不違背特朗普政府總體目標的情況下實現各自的政策目標。這就意味著，特朗普政府對外決策團隊的個性特質是在大國競爭框架和“美國優(yōu)先”目標的交互影響下發(fā)揮作用的。具體而言，其對外決策過程呈現出“碎片化分權”，且可能出現某些群體之間在同一議題上的競爭，并最終可能導致一個相對固化、封閉的“小集團思維”主導決策，其政策產出也不可避免地具有特定傾向和片面性。(37)[美]歐文·賈尼斯著，張清敏等譯：《小集團思維：決策及其失敗的心理學研究》，中央編譯出版社，2016年，第227～228頁。

在那些符合大國競爭框架與“美國優(yōu)先”目標的政策議題上，由于戰(zhàn)略與政治目標明確一致，雖然存在“分權”可能，但將很快形成較為確定的“小集團思維”。比如，在對華經貿摩擦議題上，相對溫和的商業(yè)精英、強硬現實的鷹派貿易官員以及有意識形態(tài)偏見的保護主義學者都參與其中并展開競爭，但最終呈現的是以貿易代表羅伯特·萊特希澤(Robert Lighthizer)、白宮貿易與產業(yè)政策辦公室主任彼得·納瓦羅(Peter Navarro)等為代表的貿易鷹派占據主導的局面。(38)Michael Sheetz, “China Trade Negotiations Will Be Led By Robert Lighthizer and Include Trade Hawk Peter Navarro,” CNBC, January 28, 2019, https://www.cnbc.com/2019/01/28/china-trade-negotiations-will-be-led-by-robert-lighthizer-and-include-trade-hawk-peter-navarro.html.(上網時間：2019年5月10日)

在不違背大國競爭框架、可以實現某些“美國優(yōu)先”目標的政策領域，特朗普政府對外決策團隊就更為明顯地陷入“碎片化分權”。比如，在中東事務上，相對熟悉反恐戰(zhàn)爭的穩(wěn)健派軍人、力挺以色列的美國猶太裔精英和基督教福音派保守勢力、持有意識形態(tài)偏見并崇尚軍事介入的新保守主義者等不同群體之間爆發(fā)激烈沖突，最終導致前防長詹姆斯·馬蒂斯(James Mattis)等關鍵決策參與者的離任。在對以色列政策上，出任總統(tǒng)高級顧問的特朗普女婿賈里德·庫什納(Jared Kushner)以及白宮國際談判特別代表賈森·格林布拉特(Jason Greenblatt)等美國猶太裔精英以“小集團思維”扮演著關鍵角色，并在不違背大國競爭框架、有助于強化基督教福音派選民支持的情況下，推進了遷館耶路撒冷、承認戈蘭高地等一系列極端親以政策。(39)Daniel C. Kurtzer, “The Illusion of Trump’s Mideast Peace Plan,” The American Prospect, April 16, 2019, available at: https://prospect.org/article/illusion-trumps-mideast-peace-plan.(上網時間：2019年5月15日)在對伊朗政策上，在共和黨人反對伊核協議卻并未形成有效替代方案的情況下，新保守主義者博爾頓更具主導作用，但其關于不排除通過軍事打擊來改變德黑蘭政權的傾向卻完全不符合特朗普政府的“美國優(yōu)先”原則。(40)Dexter Filkins, “On the Warpath: Can John Bolton Sell An Isolationist President on Military Force?” New Yorker, May 6, 2019, pp.32-45.彭斯、蓬佩奧等人雖然出于共和黨宗教保守派立場而在相關議題上不同程度地助長了庫什納、博爾頓等人的政策議程，但也存在一定差異。(41)Eliana Johnson, “Pompeo and Bolton Tensions Escalate as Iran Debate Intensifies,” Politico, May 17, 2019, available at: https://www.politico.com/story/2019/05/17/bolton-pompeo-trump-iran-1329833.(上網時間：2019年5月20日)

三、特朗普政府對外政策的成因與可能影響

特朗普政府對外政策的復雜邏輯，是對持續(xù)變動的國際與國內現實的回應，是多層面、多因素驅動的結果。具體而言，美國對國際環(huán)境變化的回應、美國國內國家認同的重構、特朗普自身要面對的特殊選舉政治壓力以及特朗普與建制派精英的“合流”等因素形成了“共振”，而其所產生的影響極有可能是不可逆的。

第一，美國正在針對加速變革的國際環(huán)境做出回應。自冷戰(zhàn)結束之后面對“單極時刻”，繼而經歷反恐戰(zhàn)爭，如今面對中國與俄羅斯兩個大國對手，對于劇烈變動的國際環(huán)境，美國必然要做出充分的戰(zhàn)略回應。到目前為止，這種回應就是以維持領導地位為目標的大國競爭戰(zhàn)略。雖然特朗普政府會延用這一戰(zhàn)略框架，但特朗普本人的當選以及倡導的“美國優(yōu)先”原則背后所代表的恰恰是在19世紀末到二戰(zhàn)結束之間阻礙美國“登頂”的“孤立主義”傾向。換言之，如果將美國當年躊躇再三，最終下定決心領導世界的核心原因歸結為國家安全觀念的“全球化”擴展、對自身潛在威脅的必要遏制以及對孤立主義主張的拋棄等理念轉變的話(42)王立新：“躊躇的霸權：美國獲得世界領導地位的曲折歷程”，《美國研究》，2015年第1期，第10～33頁。，如今特朗普政府在對外政策上的種種表現似乎正在解構這些支撐美國霸權的理念，回歸到孤立主義的懷抱之中。

雖然美國在目前狀態(tài)下都不會放棄全球領導地位，也不會情愿放棄在中東等世界關鍵地區(qū)的主導權，但從趨勢上看，美國是否正在緩慢地進入與“躊躇的霸權”相逆的“躊躇的收縮”階段呢？這個問題可能只能留給歷史來回答。但不可否認的是，由于得天獨厚的自然地理與地緣政治條件，美國始終是一個具有濃厚孤立主義情緒的國家。美國確實有可能陷入到一場逐漸退出(部分)領導地位的“收縮”之中，但這個過程也一定是“躊躇”乃至極不情愿的，而這種“不情愿”勢必給世界帶來各種不確定性。

第二，美國國內各層面矛盾導致的身份認同危機外溢到對外政策上。某種意義上，美國的國家成長是在不同歷史時期不斷謀求共同身份認同的歷程。歷史上，美國曾有過從獨立戰(zhàn)爭到南北戰(zhàn)爭之間的關于“何為美國”的思索，有過從羅斯福新政到民權運動之間的關于“誰是美國人”的叩問。而今面對著經濟全球化背景下美國國內經濟與社會層面的多層次民怨，美國需要回答的新問題是“美國是誰的美國”。

應對這個新問題的新身份認同不再是美國國內各種群體的“化異為同”，而是每個群體都希望在保留一定特性基礎上的有限趨同。而在美國國內各群體都在追問“美國是誰的美國”之時，也衍生出了“美國是美國人的美國，還是世界的美國”這樣涉及對外政策的外溢問題。從這個角度看，如今“美國優(yōu)先”背后的本土主義乃至民粹主義，正是針對目前新一輪身份認同危機的一種回應。(43)Ezra Klein, “How Identity Politics Elected Donald Trump,” Vox, https://www.vox.com/policy-and-politics/2018/11/5/18052390/trump-2018-2016-identity-politics-democrats-immigration-race.(上網時間：2019年5月23日)從以往歷史經驗看，身份認同危機往往會通過戰(zhàn)爭、通過擴大資源的占有、通過刺激經濟增長的重大變革來化解。相比而言，目前身份認同危機的化解之道雖然仍不清晰，但必然在美國對外政策上投射出復雜的內顧與非理性傾向。

第三，特朗普所面對的特有選舉政治壓力也促使其選擇民粹化的對外政策。2016年美國總統(tǒng)大選的結果是美國歷史上第五次出現選舉人團票與普通選民票相背離的扭曲情況，即特朗普并未贏得更多的民意，這也為其連任蒙上了巨大陰影。歷史比較而言，前四次類似情況中只有小布什最終得以連任。究其原因，與“9·11”事件給小布什帶來的“危機總統(tǒng)”效應及其對民意的塑造密切相關。反觀如今特朗普的連任前景，在不具備“9·11”事件等突發(fā)危機刺激選民支持的情況下，特朗普自競選以來就相對極端的政策表達更無望吸引到堅定的民主黨選民或溫和派的中間選民，因而他擴展普通選民支持的唯一途徑就是將共和黨基本盤和藍領中下層關鍵盤的支持最大化。

要實現這個最大化目標，就必須推進直接回應這些選民群體訴求的內外政策，即將“美國優(yōu)先”操作為“基本盤和關鍵盤的優(yōu)先”，在對外政策上的民粹化自然也就得到了充分解釋。如前文所述，特朗普在貿易政策上為了回應關鍵盤的短期訴求不惜損害基本盤利益，但其筑墻等“零容忍”移民政策卻又在強化基本盤和關鍵盤的支持度，甚至這些所謂“白人至上”的標簽還更為廣泛地針對白人群體動員，不排除具有擴大基本盤的作用。(44)Jonathan Allen, “Inside Trump’s All-About-That-Base 2020 Strategy,” NBC News, April 8, 2019, https://news.gallup.com/interactives/185273/r.aspx?g_source=WWWV7HP&g_medium=topic&g_campaign=tileshttps://www.nbcnews.com/politics/2020-election/inside-trump-s-all-about-base-2020-strategy-n991896.(上網時間：2019年5月23日)在過去兩年多的時間內，特朗普的滿意度始終穩(wěn)定，并未出現明顯下滑趨勢，這也是其民粹化政策的直接效果。需要指出的是，如果連任成功，特朗普的第二任期將不再背負選舉壓力，屆時其對外政策是否會減少“美國優(yōu)先”、是否會因為對“政治遺產”的追逐而完全服務于大國競爭框架？這種可能性不能排除，需要密切關注。

第四，特朗普政府的“美國優(yōu)先”和建制派精英的大國競爭理念呈現出“合流”態(tài)勢。回應國際環(huán)境變動顯然是超越黨派的美國戰(zhàn)略界精英的共同關切，而回應國內身份認同和最大化選民支持則是特朗普的首要目標，而這些互不相同的目標正在“合流”并形成合力。

在不違背大國競爭框架的前提下，特朗普政府“美國優(yōu)先”的強烈導向使得政策目標明顯優(yōu)先于政策路徑，政策流程缺乏嚴格控制、甚至陷入漂流，進而也為建制派精英創(chuàng)造了實現某些其他目標的空間。于是，在同時符合大國競爭框架與“美國優(yōu)先”目標的政策領域，特朗普政府采取了至少是接受了大國競爭框架的政策議程來追求“美國優(yōu)先”的目標，但其真正實現的效果是大國競爭的必然快速加劇和“美國優(yōu)先”的未必全部滿足。

目前特朗普政府的對華政策就是這種“合流”趨勢表現最為突出的一個領域。在決策團隊內部，特朗普以及強調“美國優(yōu)先”的決策參與者更為強調對華施壓、為美國實現相對獲益最大化的貿易安排；但持有意識形態(tài)偏見的鷹派或保守派官員也深度參與其中：意識形態(tài)派以及國務院系統(tǒng)強調中美“文明沖突”，美軍方強調印太戰(zhàn)略推進，白宮國家安全事務委員會和國防部分別直接分管對華政策的波廷杰(Matthew Pottinger)和薛瑞福(Randall Schriver)等人由于個人的強硬立場而共同驅動具體政策選擇(45)同樣對華持有鷹派立場的前駐華武官戴維·史迪威(David Stilwell)也已被提名出任國務院分管東亞和太平洋事務的助理國務卿。史迪威就位后，特朗普政府中相對專業(yè)的具體對對華政策操作層就將形成鷹派“鐵三角”。，這些都是在特朗普政府“美國優(yōu)先”下不同利益群體推進自己政策議程的體現。而就特朗普政府與國會等華盛頓建制派的互動而言，在白宮對華戰(zhàn)略尚未完全成型之際，國會兩院兩黨就開始推出消極涉華議題，而特朗普政府卻放任并簽署批準了多個消極涉華立法。這些往屆國會都難以被放行的立法，在特朗普政府看來卻是豐富了其對華施壓的“工具箱”，必然成為未來中美關系中很難被祛除的剛性障礙，無形中抬高了中美兩國管控雙邊關系的難度與成本。(46)Henry Olsen, “Trump is Standing Firm Against China. Congress Must Stand with Him, ”The Washington Post, May 6, 2019, https://www.washingtonpost.com/opinions/2019/05/06/trump-is-standing-firm-against-china-congress-must-stand-with-him/?utm_term=.86d06e8cd7cc；“Beijing Slams US Legislation Demanding Easier Access to Tibet for American Journalists, Tourists,” South China Morning Post, December 14, 2018, https://www.scmp.com/news/world/united-states-canada/article/2177912/us-poised-ban-chinese-officials-unless-tibet-opened.(上網時間：2019年5月23日)

必須看到，雖然特朗普政府對外政策的復雜邏輯已初步成型，但仍處于變動之中，其政策影響仍難以評估。但不可否認的是，特朗普政府對外政策中的“分權化”及其背后的“合流”趨勢在某些具體政策上已制造了不可逆的負面影響。這些影響除了表現在前文提到的消極涉華立法之外，在對中東的政策上也非常明顯。特朗普政府公開承認耶路撒冷為以色列首都并搬遷美國大使館，以及通過簽署總統(tǒng)公告等單邊方式承認戈蘭高地是以色列領土等一系列做法，導致了美國在以色列問題上的失衡。(47)Tamara Cofman Wittes and Ilan Goldenberg, “Trump’s Golan Fiasco,” Politico, March 22, 2019, available at: https://www.politico.com/magazine/story/2019/03/22/trumps-golan-fiasco-226102.(上網時間：2019年5月23日)未來兩黨任何一位總統(tǒng)及其政府幾乎都沒有余地來改變特朗普政府的這些決定，而且極度偏袒以色列的決定也并不符合美國在中東的長遠利益。(48)Aaron David Miller and Richard Sokolsky, “Trump Isn’t Just Reversing Obama’s Foreign Policies. He’s Making It Impossible for His Successor to Go Back to Them,” Politico, April 23, 2019, available at: https://www.politico.com/magazine/story/2019/04/23/trump-obama-foreign-policy-226708.(上網時間：2019年5月23日)

目前，特朗普政府的對外政策也正在弱化美國在國際舞臺上的領導地位。根據皮尤研究中心2018年年底公布的全球民調，只有31%的受訪者認為美國將在未來十年在國際社會中擁有更為重要的地位，而且全世界絕大多數國家對美國及其政府所持的積極態(tài)度在2017年之后急劇下降。在美國形象持續(xù)受損的同時，有70%的受訪者認為，與美國相比，中國會在未來十年扮演更為重要的角色，但卻有69%的受訪者在中美之間更愿意選擇美國作為世界領導者。(49)Richard Wike, Bruce Stokes, Jacob Poushter, Laura Silver, Janell Feterolf and Kat Devlin, “Trump’s International Ratings Remain Low, Especially Among Key Allies,” Pew Research Center, October 1, 2018, available at: https://www.pewglobal.org/2018/10/01/trumps-international-ratings-remain-low-especially-among-key-allies/.(上網時間：2019年5月23日)這就意味著，美國的領導地位即便呈現出下滑態(tài)勢，但難以想象其領導地位會被很快取代。而這也為特朗普政府的對外政策調整留出了足夠的空間與時間。

結 語

“最近三四年來發(fā)生了許許多多事情，在1957年或者1958年時是完全無法預測的?！泵绹鴼v史學家小阿瑟·施萊辛格在《一千天：約翰·菲·肯尼迪在白宮》中曾記錄過約翰·肯尼迪總統(tǒng)的這樣一句話。按照小施萊辛格的判斷，肯尼迪從來不會接受關于未來趨勢的任何教條結論，因為在這個世界的歷史中出人意料和無法預測的事情實在發(fā)生得太多了。(50)[美] 小阿瑟·施萊辛格著，仲宜譯：《一千天：約翰·菲·肯尼迪在白宮》，生活·讀書·新知三聯書店，1981年，第682頁。

事實上，肯尼迪的觀點是在努力適應20世紀60年代美國國家處境的劇烈變化，也正是因為要應對這些國際與國內交錯的重大變化，肯尼迪在其短暫的白宮生涯中的決策特別是對外決策才是影響深遠的。從這個意義上出發(fā)，特朗普政府目前所處的內外環(huán)境與當年的情況相比無疑呈現出更加劇烈的變革需求，其在過去兩年多時間內的對外政策及其影響也必然更具指標意義。

如今特朗普政府的對外政策調整似乎是與奧巴馬政府的某些調整一脈相承，這當然反映了美國的國家需要。通常認為，奧巴馬政府的對外政策在糾偏地追逐“平衡”，即國內事務與國際事務的平衡、美國領導與善用盟友之間的平衡以及在中東地區(qū)與在亞太地區(qū)投入資源的平衡。(51)刁大明：“決策核心圈與奧巴馬外交”，《現代國際關系》，2015年第5期，第23～32頁。這些“平衡”在對奧巴馬政府對外政策“蓋棺定論”時被認為是太過理想主義，并未能實現預期效果。(52)Stephen M. Walt, “Barack Obama Was A Foreign Policy Failure,” Foreign Policy, January 18, 2017, https://foreignpolicy.com/2017/01/18/barack-obama-was-a-foreign-policy-failure/. (上網時間：2019年5月25日)而今，特朗普政府的確做出了進一步的調整，但其對外政策的做法卻是全然“失衡”的。這種“失衡”雖然更符合美國政治經濟關系與國際地位的矛盾性現實，但卻完全背離了經濟全球化進一步調整與深入發(fā)展的總體趨勢。但必須看到的是，美國未來的調整趨勢已決定了其將持續(xù)向世界輸出這種“失衡危機”。這個趨勢并非因特朗普執(zhí)政而起，但卻因特朗普政府的政策而加劇。如何評估并應對這種“失衡危機”，也構成了國際社會必須面對的長期挑戰(zhàn)。