宋 微

[內(nèi)容提要] 非洲正在崛起為全球經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略中的重要一極。美國(guó)特朗普政府于2018年12月出臺(tái)了新的非洲戰(zhàn)略，勾畫出美國(guó)對(duì)非關(guān)系的新圖景：在經(jīng)濟(jì)上構(gòu)建互利、對(duì)等的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，在安全上發(fā)揮非洲國(guó)家的主導(dǎo)作用，在援助上強(qiáng)化附加政治條件。該戰(zhàn)略表明，非洲在美國(guó)全球戰(zhàn)略中的地位進(jìn)一步下降，特朗普正在將“美國(guó)優(yōu)先”思想推向非洲，應(yīng)對(duì)域外大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的思維模式扭曲了美國(guó)對(duì)非洲的認(rèn)知。特朗普的非洲戰(zhàn)略不僅不利于非洲的自主發(fā)展、進(jìn)一步損害了美非間的戰(zhàn)略互信，而且對(duì)全球治理產(chǎn)生了消極影響。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，非洲加速崛起，正在成為全球經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略中的重要一極。從2000年起，世界上增長(zhǎng)最快的經(jīng)濟(jì)體就有一半在非洲。有研究預(yù)計(jì)，到2030年，將有43%的非洲人步入中產(chǎn)階級(jí)行列；到2035年，非洲大陸的青年勞動(dòng)力將超過(guò)世界其余地區(qū)青年勞動(dòng)力之和；到21世紀(jì)末，非洲人口將占世界總?cè)丝诘?0%。[注]Booker, Salih, and Ari Rickman, “The Future Is African - and the United States Is Not Prepared,” https://www.washingtonpost.com/news/democracy-post/wp/2018/06/09/the-future-is-african-and-the-united-states-is-not-prepared/.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月28日)非洲的發(fā)展紅利日益顯現(xiàn)，任何大國(guó)都不能忽視非洲。美國(guó)特朗普政府的非洲戰(zhàn)略2018年12月13日一公布，立即引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。特朗普政府的非洲政策與之前相比無(wú)疑具有延續(xù)與變化的雙重性，其內(nèi)在邏輯值得深入研究。因此，本文擬從冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)美國(guó)對(duì)非政策的演變著眼，分析特朗普政府對(duì)非洲政策的邏輯內(nèi)核，以期對(duì)于中非關(guān)系的發(fā)展和中美在對(duì)非關(guān)系中的協(xié)調(diào)有所啟發(fā)。

一

2018年12月12日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署批準(zhǔn)了美國(guó)對(duì)非洲戰(zhàn)略。13日，美國(guó)家安全顧問(wèn)約翰·博爾頓(John Bolton)在傳統(tǒng)基金會(huì)闡述了這一新的非洲戰(zhàn)略。冷戰(zhàn)結(jié)束后美國(guó)前幾屆政府基本上都在第二任期出臺(tái)對(duì)非戰(zhàn)略，特朗普政府的非洲戰(zhàn)略則在就任兩年后即早早出臺(tái)，頗為引人關(guān)注，更是從經(jīng)濟(jì)、安全、援助等多方面的內(nèi)容中顯露出美國(guó)在對(duì)非關(guān)系中的單邊主義考量和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)思維傾向。

第一，在經(jīng)濟(jì)方面，特朗普政府強(qiáng)調(diào)構(gòu)建雙向、互利、對(duì)等的美非關(guān)系，要求非洲擴(kuò)大市場(chǎng)開(kāi)放，為美國(guó)企業(yè)提供更多的機(jī)會(huì)。新的非洲戰(zhàn)略聲稱“將促進(jìn)貿(mào)易和商業(yè)關(guān)系，以促進(jìn)美國(guó)和非洲的繁榮”，[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability,” December 13, 2018.但其對(duì)非要求顯露出以美國(guó)利益為重的明顯意圖。在貿(mào)易領(lǐng)域，美方苛求美非關(guān)系的公平和對(duì)等。新戰(zhàn)略稱，“新的非洲戰(zhàn)略將通過(guò)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、擴(kuò)大出口以及增加與非洲貿(mào)易伙伴的互惠使美國(guó)人受益；總統(tǒng)將使用《非洲增長(zhǎng)和機(jī)會(huì)法案》(AGOA)促進(jìn)與撒哈拉以南非洲國(guó)家的更深層次的貿(mào)易關(guān)系和公平貿(mào)易?！盵注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”美商務(wù)部部長(zhǎng)威爾伯·羅斯(Wilbur Ross)早在2017年6月召開(kāi)的美國(guó)—非洲商業(yè)峰會(huì)上就敦促非洲國(guó)家與美國(guó)達(dá)成雙向貿(mào)易協(xié)議，而不是僅僅依靠AGOA提供的單向優(yōu)惠，“雙向的貿(mào)易協(xié)議、而非臨時(shí)的貿(mào)易優(yōu)惠將長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)地提升大西洋兩邊人民的生活質(zhì)量。同時(shí)，我們必須確保目前受益于AGOA貿(mào)易優(yōu)惠的非洲國(guó)家繼續(xù)遵守美國(guó)法律要求，我們將大力保護(hù)美國(guó)企業(yè)和工人在全球舞臺(tái)上的權(quán)利。”[注]“Africa: Address by Secretary Of Commerce Wilbur Ross Corporate Council on Africa’s U.S. Africa Business Summit,” https://allafrica.com/stories/201706151038.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月9日)例如，盧旺達(dá)一直是美國(guó)在非洲的重要貿(mào)易伙伴，近期為保護(hù)本國(guó)紡織業(yè)對(duì)自美國(guó)進(jìn)口的二手服裝加征關(guān)稅。為此，美國(guó)“二手原料和紡織品回收協(xié)會(huì)”(SMART)以損害美國(guó)企業(yè)利益為由呼吁政府對(duì)盧旺達(dá)的AGOA資格進(jìn)行重新審查。2018年3月29日，特朗普政府宣布終止盧旺達(dá)在AGOA項(xiàng)下所享受的零關(guān)稅待遇60天，直到盧旺達(dá)降低從美國(guó)進(jìn)口二手服裝的關(guān)稅壁壘。[注]由于為促進(jìn)本土紡織業(yè)的發(fā)展，盧旺達(dá)政府決定自2016年1月份起對(duì)自東非共同體以外國(guó)家進(jìn)口服裝的稅率從目前的35%提升到70%。而Smart認(rèn)為，盧旺達(dá)從2015 年起開(kāi)始對(duì)美國(guó)出口該國(guó)二手紡織品征收重稅，導(dǎo)致出口額從42萬(wàn)美元銳減到13萬(wàn)美元。與此同時(shí)，盧旺達(dá)卻繼續(xù)享受著《非洲增長(zhǎng)與機(jī)會(huì)法案》提供的便利，對(duì)美各項(xiàng)出口從43.5萬(wàn)美元上漲到216 萬(wàn)美元，這種貿(mào)易上的不平等是美國(guó)不能接受的。這無(wú)疑是利用AGOA提供的優(yōu)惠待遇為籌碼對(duì)非洲國(guó)家揮舞貿(mào)易大棒。在投資領(lǐng)域，美方鼓勵(lì)美國(guó)企業(yè)對(duì)非洲投資。新戰(zhàn)略標(biāo)榜“將創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，支持非洲的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展”，但明確表示“為美國(guó)和美國(guó)在非洲的伙伴創(chuàng)造互惠互利”，并且“鼓勵(lì)非洲領(lǐng)導(dǎo)人選擇可持續(xù)的外國(guó)投資，以幫助各國(guó)實(shí)現(xiàn)自力更生，而不像中國(guó)提供的資金那樣產(chǎn)生不必要的成本”，[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”有意將美、中投資分出高下而壓非洲國(guó)家作出選擇。美國(guó)國(guó)會(huì)2018年10月通過(guò)《更好利用投資引導(dǎo)發(fā)展法案》(BUILD Act)，將原來(lái)主導(dǎo)美國(guó)海外投資的海外私人投資公司(OPIC)與美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署(USAID)下設(shè)發(fā)展信貸管理局等多個(gè)政府部門整合為美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司(U.S. International Development Finance Corp)，并授權(quán)它可通過(guò)發(fā)放貸款、股權(quán)投資以及提供政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)等方式，支持美國(guó)企業(yè)在發(fā)展中國(guó)家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。該機(jī)構(gòu)每年的投資審批權(quán)限高達(dá)600億美元。[注]“S.2463 - BUILD Act of 2018, 115th Congress (2017-2018),” U.S. Congress, June 27, 2018.USAID于總統(tǒng)批準(zhǔn)非洲戰(zhàn)略當(dāng)天就公布了《私營(yíng)部門參與政策》，提出了USAID將與包括美國(guó)企業(yè)在內(nèi)的私營(yíng)部門建立常態(tài)化的合作機(jī)制，利用政府財(cái)政資金杠桿推動(dòng)私人投資非洲等發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)。[注]USAID, Private-Sector Engagement Policy, December 12, 2018.商務(wù)部部長(zhǎng)羅斯和參議員克里斯·孔斯(Chris Coons)一致認(rèn)為推動(dòng)美國(guó)公司大舉投資非洲，旨在應(yīng)對(duì)中國(guó)在非洲進(jìn)行的“新重商主義”以及“耗資千億美元的一帶一路倡議”。[注]“Government’s Track Record Suggests BUILD Act Wouldn’t ‘Pour Money’ Into Africa,”https://www.dailysignal.com/2018/08/07/governments-track-record-suggests-build-act-wouldnt-pour-money-into-africa/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月10日)為了促進(jìn)美對(duì)非貿(mào)易和在非投資，美方明確要求非洲擴(kuò)大對(duì)美國(guó)企業(yè)的開(kāi)放。新戰(zhàn)略稱，“正在制定‘非洲繁榮’倡議，支持非洲對(duì)美國(guó)企業(yè)開(kāi)放市場(chǎng)，發(fā)展非洲的中產(chǎn)階級(jí)，促進(jìn)青年就業(yè)機(jī)會(huì)，并改善商業(yè)環(huán)境?！盵注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”商務(wù)部部長(zhǎng)羅斯直言擴(kuò)大對(duì)美國(guó)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)非洲國(guó)家的發(fā)展十分有利，“特朗普總統(tǒng)和我堅(jiān)信美國(guó)公司將與非洲商界共同努力，幫助非洲國(guó)家發(fā)展并最終在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中占據(jù)應(yīng)有的位置。美國(guó)公司可以向非洲的新興市場(chǎng)提供有關(guān)公司治理和項(xiàng)目管理的尖端技術(shù)和卓越的專業(yè)知識(shí)?！盵注]“Africa: U.S. Secretary of Commerce Wilbur Ross, President’s Advisory Council On Doing Business in Africa Set for Fact-Finding Mission to Ethiopia,” https://allafrica.com/stories/201806200610.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月10日)國(guó)務(wù)院非洲事務(wù)助理國(guó)務(wù)卿蒂伯·納吉(Tibor Nagy)表示：“(美國(guó)希望)非洲國(guó)家政府在其商業(yè)環(huán)境中提高透明度和公平性，以吸引更多業(yè)務(wù)，并制定可預(yù)測(cè)的政策，符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的法律以及可靠的爭(zhēng)議解決程序?！盵注]“Testimony of Tibor P. Nagy, Jr. Assistant Secretary,”Development, Diplomacy, and Defense: Promoting U.S. Interests in Africa,” U.S. Department of State, December 12, 2018.美國(guó)一些中小企業(yè)還在抱怨，非洲盡管電子商務(wù)的發(fā)展為其創(chuàng)造了機(jī)遇，但是市場(chǎng)卻不夠開(kāi)放，例如盧旺達(dá)對(duì)外國(guó)電商企業(yè)征收18%的增值稅，導(dǎo)致其在應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐姆钦?guī)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手時(shí)處于不利地位。[注]Ndubuisi Ekekwe, “The Challenges Facing E-Commerce Start-ups in Africa,” https://hbr.org/2015/03/the-challenges-facing-e-commerce-start-ups-in-africa.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月10日)

第二，在安全方面，重點(diǎn)支持非洲反恐，不再在非洲安全事務(wù)中打頭陣。對(duì)于打擊恐怖主義勢(shì)力，特朗普延續(xù)前任的做法，繼續(xù)有選擇地支持非洲重點(diǎn)國(guó)家并在必要時(shí)采取單邊行動(dòng)。新戰(zhàn)略宣稱，“將加大力度支持對(duì)美國(guó)本土安全至關(guān)重要的國(guó)家，并在必要時(shí)采取單邊行動(dòng)來(lái)保護(hù)我們的安全?！盵注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”特朗普上臺(tái)一年后就派遣時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿蒂勒森(Rex Tillerson)訪問(wèn)非洲，進(jìn)行“修復(fù)關(guān)系”之旅。蒂勒森2018年3月先后到訪的埃塞俄比亞、肯尼亞、吉布提、乍得和尼日利亞五國(guó)，均處于所謂非洲“恐怖弧形地帶”，是美國(guó)在非洲開(kāi)展反恐行動(dòng)的重要依托。其中，埃塞俄比亞、肯尼亞是美國(guó)打擊恐怖組織索馬里青年黨的重要伙伴國(guó)，吉布提則是美國(guó)萊蒙尼爾軍事基地的所在地，而尼日利亞、乍得則在打擊博科圣地等活躍于西非地區(qū)的恐怖主義勢(shì)力方面發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，特朗普政府加大了對(duì)這些反恐重點(diǎn)國(guó)家的援助力度。美國(guó)對(duì)非洲的反恐援助總額從2011/14財(cái)年的3.27億美元提高到2015/18財(cái)年的9.54億美元，[注]“Africa: U.S. to Cut Military Aid for Africa’s Fight Against Terrorism,” https://allafrica.com/stories/201807130238.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月20日)援助項(xiàng)目涉及為吉布提配置地面檢測(cè)系統(tǒng)、導(dǎo)航系統(tǒng)以及夜間探測(cè)系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)等；為埃塞俄比亞空軍提供C-130引擎及配件更新，加強(qiáng)埃塞俄比亞高級(jí)軍官的指揮能力培訓(xùn)以及埃塞俄比亞地面部隊(duì)的反恐能力；向尼日利亞派遣美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)人員進(jìn)行能力建設(shè)，以提升其對(duì)恐怖分子的偵查能力等。[注]U.S. Bureau of Counterterrorism and Countering Violent Extremism, Country Reports on Terrorism 2017, U.S. Department of State,” April 30, 2018.對(duì)于非洲的地區(qū)沖突以及傳染病爆發(fā)等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，美方希望非洲國(guó)家能夠自負(fù)其責(zé)，美僅提供輔助支持。新戰(zhàn)略稱：“美國(guó)將繼續(xù)幫助我們的非洲盟國(guó)建立安全部隊(duì)，以對(duì)抗這些威脅并加強(qiáng)法治；將繼續(xù)支持非洲應(yīng)對(duì)區(qū)域安全威脅的能力；將繼續(xù)投資預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)致命傳染病的爆發(fā)，同時(shí)幫助非洲伙伴國(guó)提升自身的應(yīng)對(duì)能力。”[注]White House Factsheets, “President Donald J.Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”博爾頓強(qiáng)調(diào)，“我們的目標(biāo)是該地區(qū)各國(guó)以自主的精神保障本地的和平與安全，” 非洲在其安全事務(wù)中將處于主導(dǎo)地位。[注]“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy,” White House, December 13, 2018.為此，特朗普政府將繼續(xù)大力支持由馬里、乍得、布基納法索、尼日爾和毛里塔尼亞組建“薩赫勒五國(guó)集團(tuán)部隊(duì)” ( G5 Sahel Joint Force)為其國(guó)家及周邊的安全承擔(dān)主要責(zé)任。美國(guó)非洲司令部公布的數(shù)據(jù)顯示，從2017年啟動(dòng)對(duì)特朗普政府G5的軍事援助開(kāi)始至2018年底，該項(xiàng)援助額已經(jīng)翻倍達(dá)到1.11億美元。[注]“US Counter-Terrorism Assistance to G5 Sahel Member States Almost Doubles to $111 Million,” https://thedefensepost.com/2018/11/05/g5-sahel-us-assistance/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月10日)對(duì)于非洲的多邊維和行動(dòng)，美方宣稱將“重新評(píng)估聯(lián)合國(guó)的維和行動(dòng)”、“不再支持聯(lián)合國(guó)的無(wú)效維和行動(dòng)”。由此可以推斷，特朗普政府肯定會(huì)在非洲的維和中尋求重新安排或結(jié)束不符合美國(guó)目標(biāo)的行動(dòng)。[注]Borger, Julian, “US Unveils New Africa Policy to Counter ‘Predatory’ Russia and China,” https://www.theguardian.com/us-news/2018/dec/13/us-john-bolton-africa-policy-russia-china.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月20日)新戰(zhàn)略明確提出：“將繼續(xù)支持非洲應(yīng)對(duì)區(qū)域安全威脅的能力；將支持有效的聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)，同時(shí)尋求重新配置或結(jié)束不符合其目標(biāo)或促進(jìn)持久和平的行動(dòng)。”[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”博爾頓公開(kāi)指責(zé)聯(lián)合國(guó)的維和行動(dòng)“持續(xù)瀆職”，聲稱“必須堅(jiān)持負(fù)責(zé)任的，有力的和有效的維和行動(dòng)”。[注]“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy,” White House, December 13, 2018而早在2018年3月，美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)大使黑莉(Nikki Haley)就宣布美國(guó)將削減對(duì)聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的費(fèi)用支持，其占比從過(guò)去的28%下調(diào)至25%以下。[注]“Haley: US Won’t Fund more than 25 Percent of UN Peacekeeping Budget,” https://thehill.com/policy/international/380711-haley-us-wont-fund-more-than-25-percent-of-un-peacekeeping-budget.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月10日)

第三，在援助方面，堅(jiān)持以援助為籌碼對(duì)非洲國(guó)家施壓的老套路，促其進(jìn)行美西方式改革。在援助對(duì)象選擇方面，美方堅(jiān)持附加政治條件。新戰(zhàn)略高舉西方式“民主”、“善政”、“法治”的旗幟，聲稱“美國(guó)的援助將重點(diǎn)支持促進(jìn)民主理想、支持財(cái)政透明度和進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革的國(guó)家，將優(yōu)先支持特定非洲國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展和自主發(fā)展能力”。[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”博爾頓批評(píng)稱，以往美國(guó)政府不以“獨(dú)裁”或“民主”區(qū)分援助對(duì)象的做法浪費(fèi)和濫用了美國(guó)對(duì)非援助；“從現(xiàn)在開(kāi)始，美國(guó)政府將不再容忍無(wú)效的援助”。[注]Mark Landler, and Edward Wong， “Bolton Outlines a Strategy for Africa That’s Really About Countering China,” https://www.nytimes.com/2018/12/13/us/politics/john-bolton-africa-china.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月14日)他表示，“政府不會(huì)允許來(lái)之不易的納稅人資金用于資助腐敗的獨(dú)裁者，他們使用這筆資金來(lái)以犧牲自己的人民為代價(jià)來(lái)填補(bǔ)他們的金庫(kù)或?qū)嵤﹪?yán)重的侵犯人權(quán)行為?！盵注]“Prosper Africa: United States Launches New Policy, Criticises China and Russia,” http://www.africanews.com/2018/12/14/prosper-africa-united-states-launches-new-policy-criticises-china-and-russia/.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月14日)2018年6月，USAID就以腐敗為由終止對(duì)其在非最重要受援國(guó)烏干達(dá)的非政府組織“烏干達(dá)健康營(yíng)銷集團(tuán)”的資金支持。博爾頓還特別提到南蘇丹問(wèn)題，“美國(guó)正在審查對(duì)南蘇丹的援助，以確保我們的援助不會(huì)延長(zhǎng)沖突或促進(jìn)掠奪性行為。我們不會(huì)向由同樣在道德上破產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)導(dǎo)的南蘇丹政府提供貸款或更多美國(guó)資源，這些領(lǐng)導(dǎo)人使南蘇丹的可怕暴力和巨大的人類苦難持久化?！盵注]“Prosper Africa: United States Launches New Policy, Criticises China and Russia.”關(guān)于援助的具體標(biāo)準(zhǔn)，蒂伯·納吉?jiǎng)t建議參照美國(guó)“千年挑戰(zhàn)集團(tuán)”(MCC)的標(biāo)準(zhǔn)。[注]Testimony of Tibor P. Nagy, Jr. Assistant Secretary, “Development, Diplomacy, and Defense: Promoting U.S. Interests in Africa,” U.S. Department of State，December 12, 2018.2018年12月12日MCC在季度會(huì)議上宣布，鑒于埃塞俄比亞已經(jīng)達(dá)到MCC的援助條件，決定將其選定為MCC受援國(guó)，以贊許埃塞政府最近的改革。這是MCC首次將埃塞和所羅門群島列為受援國(guó)，并計(jì)劃通過(guò)小額贈(zèng)款支持兩國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)體制改革。MCC負(fù)責(zé)人納什(Jonathan Nash)表示，“當(dāng)前董事會(huì)正指示MCC在西非五個(gè)緊密合作的伙伴國(guó)中探索區(qū)域投資機(jī)會(huì)?！盵注]“Ethiopia: Us Agency Elects Ethiopia for Grants,” https://allafrica.com/stories/201812190335.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月20日)此舉在很大程度上預(yù)示著，特朗普政府對(duì)非洲援助的條件將更加強(qiáng)調(diào)按照美國(guó)意愿進(jìn)行改革這一點(diǎn)。在援助領(lǐng)域方面，美方鎖定支持民主、法治、教育、治理以及能力建設(shè)等重點(diǎn)。新戰(zhàn)略稱，美國(guó)“將利用援助項(xiàng)目支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推進(jìn)民主、公民回應(yīng)性治理和法治?！盵注]White House Factsheets: “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability,”December 13, 2018.博爾頓說(shuō)得更直白：“接受美國(guó)援助的國(guó)家必須投資于健康和教育，實(shí)行負(fù)責(zé)任和透明的治理，支持財(cái)政透明度，促進(jìn)法治?！盵注]White House: “Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy.”例如，自尼日利亞2015年大選以來(lái)，USAID一直對(duì)尼的州長(zhǎng)選舉、非周期性選舉以及2019年大選籌備提供技術(shù)援助和資金支持。[注]“Statement for the Record of Ramsey Day, Senior Deputy Assistant Administrator, Bureau for Africa, Before the House Subcommittee on Africa, Global Health, Global Human Rights, and International Organizations,” U.S. Congress, December 13, 2018.2019年1月，為了幫助剛果(金)確保大選后權(quán)力的和平交接，特朗普政府甚至向該國(guó)派出軍事人員。[注]“Remarks by Tibor P. Nagy, Jr. Assistant Secretary, Bureau of African Affairs,” U.S. Department of State, February 9, 2019.在援助渠道上，美方將進(jìn)一步削減多邊援助，這無(wú)疑會(huì)減少援助額。新戰(zhàn)略宣布，“將審查并調(diào)整美國(guó)對(duì)外援助計(jì)劃，以確保我們的努力有效?！盵注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”特朗普政府的對(duì)非援助延續(xù)過(guò)去美國(guó)政府以雙邊渠道為主的援助模式，同時(shí)采取技術(shù)措施削減多邊捐款。2018年8月，特朗普政府調(diào)整對(duì)多邊援助審批規(guī)則：美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署為公共國(guó)際組織(PIO)提供的資金單筆超過(guò)500萬(wàn)美元，就必須交由總統(tǒng)審批。而此前USAID署長(zhǎng)的審批上限是4000萬(wàn)美元。這一調(diào)整可能造成特朗普政府對(duì)聯(lián)合國(guó)等多邊機(jī)構(gòu)捐款的減少。據(jù)前USAID官員透露，縮小USAID對(duì)PIO撥款的審批權(quán)限，就等于延長(zhǎng)對(duì)聯(lián)合國(guó)等機(jī)構(gòu)融資的批準(zhǔn)程序，可能導(dǎo)致審批申請(qǐng)積壓，[注]以2017財(cái)政年度為例，USAID支出中約有24%(815筆撥款)用于“多邊”組織(大致相當(dāng)于PIO的類別)，其中125份協(xié)議超過(guò)500萬(wàn)美元。使多邊援助更容易受到政治干預(yù)。在援助主體方面，美方將逐步改變以往政府主導(dǎo)的做法，加大私營(yíng)部門的援助力度，以企在非洲贏得與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)。新戰(zhàn)略稱：“美國(guó)政府將繼續(xù)與包括宗教團(tuán)體在內(nèi)的私營(yíng)組織開(kāi)展合作，共同支持非洲的負(fù)責(zé)任政府并向整個(gè)非洲大陸人民提供服務(wù)。”[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”USAID署長(zhǎng)馬克·格林表示，“我們的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不在于政府的規(guī)模投入。相反，我們的優(yōu)勢(shì)在于企業(yè)驅(qū)動(dòng)模式，而市場(chǎng)化的行為才是非洲人民真正需要的。他們希望擁有掌控自己未來(lái)的尊嚴(yán)。因此，撬動(dòng)私營(yíng)部門和私營(yíng)企業(yè)，這是我們的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)不能這樣做，但我們可以?！盵注]“U.S. Agency for International Development Administrator Mark Green Panel Discussion on the Launch of USAID’s New Private Sector Engagement Policy,” USAID, December 12, 2018.當(dāng)前，私營(yíng)部門在USAID主導(dǎo)的發(fā)展援助中發(fā)揮著前所未有的作用。[注]“Private-Sector Engagement Policy,” USAID, December 12, 2018.為此，USAID將積極與私營(yíng)部門開(kāi)展合作，共同設(shè)計(jì)、共同創(chuàng)造、共同融資對(duì)非援助項(xiàng)目，以真正讓私營(yíng)企業(yè)成為美國(guó)對(duì)非洲發(fā)展援助的合作方。馬克·格林聲言:“我們與私營(yíng)部門密切合作，以確定并解決對(duì)投資的約束性限制。我們相信，通過(guò)建設(shè)自由競(jìng)爭(zhēng)、公平，透明的投資環(huán)境，非洲國(guó)家可以越來(lái)越多地利用數(shù)萬(wàn)億美元的私營(yíng)部門資源來(lái)推動(dòng)非洲大陸的發(fā)展，并最終消除對(duì)不可持續(xù)的外國(guó)支持貸款的需求?！盵注]“Statement of Ramsey Day, Senior Deputy Assistant Administrator BUREAU FOR AFRICA, Before the House Foreign Affairs Committee, U.S. Congress,” December 12, 2018.例如，世界上80%的香草出自馬達(dá)加斯加，USAID與巴爾的摩麥考密克公司以及國(guó)家合作商業(yè)協(xié)會(huì)合作，為馬達(dá)加斯加的農(nóng)民提供更高的工資，以打擊該國(guó)香草出口中的腐敗，為美國(guó)進(jìn)口企業(yè)帶來(lái)了高質(zhì)量產(chǎn)品。

二

特朗普政府的非洲戰(zhàn)略雖然有側(cè)重點(diǎn)，但覆蓋了非洲事務(wù)的全部領(lǐng)域。戰(zhàn)略全文在字面上一改此前特朗普對(duì)非洲國(guó)家的“傲慢”之風(fēng)，將非洲與美國(guó)并列提稱，顯示出特朗普政府重視非洲事務(wù)的姿態(tài)，內(nèi)中更有其深層考慮，折射出美國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)揮驅(qū)動(dòng)作用的大背景。

第一，全球化的深入發(fā)展加強(qiáng)了世界各國(guó)間、各區(qū)域間的聯(lián)系和相互依賴，更多的區(qū)域和國(guó)家進(jìn)入了美國(guó)外交視域，成為影響美國(guó)國(guó)家利益的變量，導(dǎo)致非洲整體在美國(guó)外交優(yōu)先排序中不斷下降。冷戰(zhàn)結(jié)束后，原來(lái)在兩極格局掩蓋下的矛盾集中爆發(fā)，導(dǎo)致恐怖主義肆虐、局部沖突不斷、經(jīng)濟(jì)秩序混亂、人道主義危機(jī)頻仍。而美國(guó)國(guó)會(huì)在重新評(píng)估外部權(quán)力真空下的非洲政策時(shí)，明確提出“美國(guó)在非洲并不具有核心的國(guó)家利益”，將非洲置于美國(guó)對(duì)外“戰(zhàn)略的低端”。 這是非洲發(fā)展陷入“失去的十年”的一個(gè)重要外部原因。它使得關(guān)于“去殖民化”是否有效成為發(fā)展學(xué)難以回答的學(xué)術(shù)難題。甚至在盧旺達(dá)遭遇種族大屠殺時(shí)，美國(guó)也遲遲未能進(jìn)行人道主義干預(yù)。在國(guó)際輿論的輪番批評(píng)下，克林頓總統(tǒng)在任時(shí)曾匆匆訪問(wèn)盧旺達(dá)。但是，在他任期內(nèi)的1998年《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中，非洲仍然被列為對(duì)美國(guó)國(guó)家安全影響最小的地區(qū)。[注]A National Security Strategy for a New Century, The White House, October 1998.小布什上任伊始曾公開(kāi)宣稱，對(duì)于美國(guó)的全球戰(zhàn)略利益而言，非洲無(wú)足輕重，“美國(guó)對(duì)非洲不負(fù)有必盡的義務(wù)”；[注]Ian Fisher, “Africans Ask if Washington’s Sun Will Shine on Them,” New York Times, February 8, 2001, p.A3.美國(guó)要與無(wú)重要戰(zhàn)略關(guān)系的非洲國(guó)家“逐步脫離”。[注]陸庭恩：《非洲問(wèn)題論集》，世界知識(shí)出版社，2005年，第432頁(yè)。時(shí)任國(guó)務(wù)卿鮑威爾訪非時(shí)也明確說(shuō)，非洲不在美國(guó)的戰(zhàn)略利益范圍內(nèi)，非洲應(yīng)該靠自己的力量應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，在21世紀(jì)里找到自己應(yīng)有的位置。[注]Africa Crisis Response Initiative: A Security Building Block, Hearing before the Subcommittee on Africa of the Committee on International Relations, House of Representatives, U.S. Government Printing Office, 2001, p.2.受此影響，盡管奧巴馬總統(tǒng)曾被一廂情愿地視為“非洲的兒子”，但是他就任后遲遲沒(méi)有開(kāi)啟“尋根之旅”。特朗普政府上臺(tái)之初并未重視非洲，其政府中負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿長(zhǎng)期空置，直到2018年5月才提名曾擔(dān)任過(guò)非洲大使的蒂伯·納吉出任該職。[注]“Africa: Senate Approves Trump Choice for State Department’s Top Africa Policy Post,” https://allafrica.com/stories/201806300128.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月20日)在對(duì)非關(guān)系實(shí)踐中，美國(guó)近年來(lái)將反恐視為其在非洲的核心關(guān)切，但是非洲的恐怖主義卻有越演越烈之勢(shì)，而美國(guó)在非洲的反恐和人道主義干預(yù)非常乏力，國(guó)際社會(huì)深表失望。

第二，特朗普上臺(tái)后美國(guó)保守主義回潮，“美國(guó)優(yōu)先”被打造成國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，非洲成為其外部試驗(yàn)田之一。2008年始發(fā)的全球金融危機(jī)至今陰影仍現(xiàn)，導(dǎo)致美國(guó)保守主義的政治思潮逐漸占據(jù)上風(fēng)，強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)、反對(duì)高稅收、“美國(guó)例外”論等言論成了主流話語(yǔ)。為了迎合選民，特朗普早在總統(tǒng)競(jìng)選中就喊出“美國(guó)優(yōu)先”的口號(hào)。他用自己2015 年出版的暢銷書——《跛足美國(guó): 如何讓美國(guó)再次強(qiáng)大起來(lái)》( Crippled America: How to Make America Great Again)為競(jìng)選造勢(shì)。[注]Trump, D. J., Crippled America: How to Make America Great Again, New York: Threshold Editions, 2016, p. iv．上臺(tái)之后，特朗普接連兌現(xiàn)了他競(jìng)選時(shí)的諾言，以從美墨邊境筑墻、“禁止穆斯林入境”再到退出《巴黎協(xié)定》、與中國(guó)開(kāi)打貿(mào)易戰(zhàn)等一系列政策措施，將他所謂的“美國(guó)利益“凌駕于他國(guó)和全世界之上。全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和美國(guó)政策巨變都給非洲帶來(lái)不利影響，近年來(lái)非洲接收的官方發(fā)展援助尤其增長(zhǎng)乏力[注]“GeoBook: Geographical Flows to Developing Countries,” OECD, March 13, 2019.，公共債務(wù)水平不斷攀升，預(yù)計(jì)到2025年科特迪瓦、塞內(nèi)加爾、安哥拉、尼日利亞、坦桑尼亞、納米比亞、盧旺達(dá)、肯尼亞、埃塞俄比亞和贊比亞等10國(guó)的外債累計(jì)將達(dá)到350億美元。[注]“非洲面臨即將到來(lái)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)”，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201612/20161202410327.shtml. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年3月27日)因此，發(fā)達(dá)國(guó)家和非洲國(guó)家都希望美國(guó)能夠承擔(dān)更大的責(zé)任，但是特朗普卻接連向國(guó)會(huì)遞交申請(qǐng)將對(duì)非援助預(yù)算削減1/3。[注]“Africa: Donald Trump’s Cuts in Aid to Africa Draws Hard Opposition,” https://allafrica.com/stories/201710140166.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年2月16日)其間，烏干達(dá)由于審計(jì)問(wèn)題被特朗普政府叫停了衛(wèi)生領(lǐng)域的援助。索馬里由于腐敗問(wèn)題被特朗普政府凍結(jié)了大部分軍事援助，而被迫以40萬(wàn)美元的費(fèi)用雇用總部位于美國(guó)亞利桑那州的游說(shuō)公司——索諾倫政策集團(tuán)(Sonoran Policy Group)為索進(jìn)行政府公關(guān)，以促美恢復(fù)對(duì)索援助。[注]“Somalia Hires US Lobbyists to Help Get more Aid,” August 21, 2018.https://www.nation.co.ke/news/africa/Somalia-hires-US-lobbyists/1066-4722554-i25xjiz/index.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月10日)

第三，美國(guó)的單邊主義加劇，美國(guó)的冷戰(zhàn)思維沿用到美非關(guān)系中。特朗普上臺(tái)后凸顯“零和博弈”思維，并據(jù)以重構(gòu)美國(guó)的全球戰(zhàn)略。2017年底特朗普政府首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》出臺(tái)，其中明確將中國(guó)和俄羅斯界定為“修正主義國(guó)家”和戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。[注]“Africa: U.S. to Cut Military Aid for Africa’s Fight Against Terrorism,” https://allafrica.com/stories/201807130238.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月20日)在該戰(zhàn)略指導(dǎo)下，特朗普政府改變小布什-奧巴馬時(shí)期以“反恐”為重點(diǎn)的美非合作關(guān)系，將對(duì)抗中俄影響力作為對(duì)非關(guān)系的重要目標(biāo)。2018 年，美軍非洲司令部負(fù)責(zé)人在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)上發(fā)言稱，非洲的戰(zhàn)略環(huán)境正變得越來(lái)越“擁擠”和充滿“競(jìng)爭(zhēng)”，以中國(guó)和俄羅斯為代表的域外國(guó)家正在削弱美國(guó)在非洲的影響力。2018年12月博爾頓指出，“美國(guó)將在非洲大陸投入資金并加大關(guān)注力度，旨在將非洲打造成為美國(guó)與中國(guó)全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的重要戰(zhàn)場(chǎng)?！盵注]Mark Landler and Edward Wong, “Bolton Outlines a Strategy for Africa That’s Really About Countering China,” https://www.nytimes.com/2018/12/13/us/politics/john-bolton-africa-china.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月14日)這是冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)美國(guó)政府首次宣誓將對(duì)抗域外大國(guó)設(shè)置為非洲政策的核心。博爾頓污稱，中國(guó)和俄羅斯所追求的掠奪性做法阻礙了非洲的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、威脅非洲國(guó)家的財(cái)政獨(dú)立。他援引中國(guó)對(duì)贊比亞的國(guó)家電力和公用事業(yè)公司進(jìn)行的債轉(zhuǎn)股案，攻擊中國(guó)是在蓄意利用贊比亞的債務(wù)危機(jī)。他甚至稱，俄羅斯正在“通過(guò)腐敗的經(jīng)濟(jì)交易增加其在該地區(qū)的影響力。在整個(gè)非洲大陸，俄羅斯在很少考慮法治、負(fù)責(zé)任和透明治理的情況下推進(jìn)其政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。它繼續(xù)出售武器和能源以換取聯(lián)合國(guó)的選票，支持強(qiáng)人掌權(quán)而破壞和平與安全、違背非洲人民的最佳利益。” 這對(duì)美國(guó)國(guó)家安全利益構(gòu)成重大威脅。[注]Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy.博爾頓聲稱，將通過(guò)“非洲繁榮”計(jì)劃，要求美國(guó)的受援國(guó)家必須投資于健康和教育，鼓勵(lì)負(fù)責(zé)任和透明的治理，促進(jìn)法治。[注]Maria Danilova and Cara Anna, “Trump’s New Africa Strategy takes sharp aim at China, Russia,” AP News, December 13, 2018.而納吉的邏輯是，承認(rèn)非洲在國(guó)際政治版圖中的重要性，因此域外大國(guó)在非洲的利益拓展就是對(duì)美國(guó)的威脅。而在國(guó)會(huì)外交事務(wù)委員會(huì)主席羅伊斯(Ed Royce)看來(lái)，美國(guó)的利益多種多樣，遍及整個(gè)大陸?！拔覀儽仨氃谧钇D難的地方工作以捍衛(wèi)這些利益。我們知道當(dāng)美國(guó)未能參與時(shí)會(huì)發(fā)生什么——中國(guó)和俄羅斯填補(bǔ)空白。它們已經(jīng)通過(guò)增加商業(yè)投資，獲得融資、軍售和軍事伙伴關(guān)系?！薄叭ツ辏袊?guó)與吉布提的美國(guó)基地共同開(kāi)設(shè)了第一個(gè)永久性軍事基地。我們的外交，經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全利益受到威脅。我們必須部署足夠的資源來(lái)支持我們?cè)诜侵薜睦妗Ｎ覀儽仨毨^續(xù)而不是放棄建立伙伴能力關(guān)系……”[注]Opening Statement of the Honorable Ed Royce (R-CA), Chairman Committee on Foreign Affairs Hearing: “Development, Diplomacy, and Defense: Promoting U.S. Interests in Africa,” December 12, 2018.顯然，羅伊斯將中俄對(duì)非關(guān)系的發(fā)展完全視為對(duì)美國(guó)的威脅，并由此出發(fā)考慮加強(qiáng)美非關(guān)系。

三

特朗普政府的非洲戰(zhàn)略以對(duì)抗中國(guó)和俄羅斯等域外國(guó)家為導(dǎo)向，而非針對(duì)美非關(guān)系和非洲發(fā)展這一本原問(wèn)題。這實(shí)際上延續(xù)了美國(guó)對(duì)非外交的一貫邏輯，即非洲在美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略中邊緣化、美國(guó)的非洲戰(zhàn)略以應(yīng)對(duì)非洲域外大國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向。但是，美國(guó)作為世界唯一超級(jí)大國(guó)，不可能無(wú)視日益崛起的非洲，更無(wú)法承受失去非洲之重。故而特朗普政府將非洲置于對(duì)外戰(zhàn)略的低端并將其拉上大國(guó)博弈的軌道，雖然能實(shí)現(xiàn)其眼前的暫時(shí)目標(biāo)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上說(shuō)于人于己都是不利甚至有害的。

第一，特朗普政府的非洲戰(zhàn)略忽視非洲自身發(fā)展訴求，客觀上將促使非洲加強(qiáng)自主發(fā)展道路的探索。百年來(lái)的殖民血淚史使得非洲充分認(rèn)識(shí)到宗主國(guó)并不能幫助非洲發(fā)展，而冷戰(zhàn)后非洲的發(fā)展錯(cuò)失十年光景在一定程度上可歸咎于將非洲邊緣化的美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略。相反，21世紀(jì)以來(lái)中非發(fā)展合作的不斷深入使得非洲成功搭乘中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車，埃塞俄比亞、坦桑尼亞、南非、尼日利亞等與中國(guó)經(jīng)濟(jì)合作緊密的非洲國(guó)家更是逐漸跨入快速增長(zhǎng)的新興經(jīng)濟(jì)體行列。這種舉世矚目的成就進(jìn)一步激發(fā)了非洲國(guó)家走自主發(fā)展之路的雄心和信心。它們制定了《非盟2063發(fā)展議程》、加快建設(shè)非洲自由貿(mào)易區(qū)；許多國(guó)家均出臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，大力推進(jìn)工業(yè)化、加入全球價(jià)值鏈。要實(shí)現(xiàn)這些發(fā)展目標(biāo)，就需要更多的外部支持。但是，特朗普政府并未呼應(yīng)非洲的自主發(fā)展訴求，而是從一己之利出發(fā)強(qiáng)勢(shì)要求非洲國(guó)家進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)上的改革，否則就揮舞斷援、制裁等“大棒”。例如，對(duì)于僅占美國(guó)出口總額0.003%的二手服裝出口，特朗普政府不惜以停止AGOA優(yōu)惠待遇相威脅，要求東非共同體(East African Community)所有成員國(guó)降低關(guān)稅。[注]“America’s petty policy on used clothes for Africa,”http://theconversation.com/americas-petty-policy-on-used-clothes-for-africa-95132. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月10日)而非洲國(guó)家大多數(shù)都在禁止二手服裝的進(jìn)口，充分顯示了其志在成為下一個(gè)“世界工廠”、保護(hù)本國(guó)服裝業(yè)的雄心。特朗普政府此舉引起了非洲國(guó)家、特別是其最不發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍恐慌。面對(duì)特朗普政府的壓力，盧旺達(dá)總統(tǒng)保羅·卡加梅表示，即使影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也要繼續(xù)實(shí)施這一禁令，“我們正處于一種我們必須作出選擇的危機(jī)關(guān)頭;你選擇接收美國(guó)的舊衣服恢復(fù)AGOA，或選擇發(fā)展我們的紡織工業(yè)，盧旺達(dá)人應(yīng)該以犧牲AGOA為代價(jià)，這是我們必須作出的選擇。就我而言，作出選擇很簡(jiǎn)單，我們可能會(huì)受到影響，但即使遇到困難的選擇，但也總會(huì)有解決辦法?！盵注]“USA President Removes Rwanda From AGOA,” https://taarifa.rw/2018/03/30/usa-president-removes-rwanda-from-agoa/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月13日)卸任不久的博茨瓦納前總統(tǒng)卡馬(Ian Khama)據(jù)此公開(kāi)批評(píng)：“特朗普是美國(guó)歷史上最壞的總統(tǒng)?！盵注]“Former Botswana President Feuds with Government over Trump,” VOA News, December 30, 2018.此外，特朗普政府延續(xù)冷戰(zhàn)時(shí)期要求非洲領(lǐng)導(dǎo)人在美國(guó)與社會(huì)主義陣營(yíng)之間選邊站隊(duì)的做法，將美國(guó)發(fā)展援助模式與中國(guó)進(jìn)行涇渭分明的比較，甚至要求非洲國(guó)家在中、美之間進(jìn)行選擇。[注]Tremann, Cornelia, “The New US Africa Strategy Is Not about Africa. It’s about China,” https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/new-us-africa-strategy-not-about-africa-it-s-about-china.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月22日)這與中國(guó)尊重非洲選擇自主發(fā)展道路的做法高低立見(jiàn)。這一切使得非洲人進(jìn)一步認(rèn)清了特朗普政府對(duì)非戰(zhàn)略的霸權(quán)主義和利己主義本質(zhì)，降低了非洲對(duì)美國(guó)支持的預(yù)期，進(jìn)而更加堅(jiān)定地堅(jiān)持自主發(fā)展道路。退一步說(shuō)，即便有非洲國(guó)家非做選擇不可，有鑒于中非共同的殖民地或半殖民地歷史遭遇和工業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展訴求，非洲大多數(shù)國(guó)家很大可能會(huì)選擇中國(guó)，屆時(shí)必將擴(kuò)大美國(guó)在非洲的權(quán)力真空、弱化美國(guó)影響非洲國(guó)家進(jìn)行治理改善的能力。[注]Cornelia Tremann, “The New U.S. Africa Strategy Is not About Africa. It’s About China,” December 29, 2018.因此，切實(shí)推進(jìn)中、美、非三方的發(fā)展合作無(wú)疑是一種共贏的選擇，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

第二，特朗普的非洲戰(zhàn)略使非洲在美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略中的地位更加邊緣化，將進(jìn)一步損害美非之間本已脆弱的互信。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，盡管特朗普政府迫于“競(jìng)爭(zhēng)性壓力”，加大了與非洲國(guó)家在軍事、經(jīng)濟(jì)以及發(fā)展領(lǐng)域的合作，但是這種外部壓力驅(qū)動(dòng)下的對(duì)非政策無(wú)助于非洲自身問(wèn)題的解決，而且從深層次上動(dòng)搖了非洲對(duì)美國(guó)的信任。在經(jīng)濟(jì)方面，特朗普政府強(qiáng)調(diào)貿(mào)易對(duì)等的原則其實(shí)是紙上談兵，美非間的貿(mào)易仍維持單一結(jié)構(gòu)。2017年，美國(guó)從AGOA非洲受益國(guó)的進(jìn)口總額達(dá)到138億美元，其中石油進(jìn)口占69%，產(chǎn)油國(guó)尼日利亞仍是美國(guó)在非洲的第一大貿(mào)易伙伴。[注]Office of the United States Trade Representative, African Growth and Opportunity Act (AGOA), https://ustr.gov/issue-areas/trade-development/preference-programs/african-growth-and-opportunity-act-agoa.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月10日)。這是一個(gè)縮影，映射出AGOA面世17年來(lái)，非洲作為美國(guó)原料產(chǎn)地的貿(mào)易地位沒(méi)有根本變化。這也客觀上削弱了非洲對(duì)美國(guó)的依賴，促使非洲國(guó)家轉(zhuǎn)而發(fā)展自身工業(yè)、推進(jìn)本區(qū)域貿(mào)易。約翰內(nèi)斯堡高級(jí)研究所(JIAS)所長(zhǎng)彼得·威爾認(rèn)為，“特朗普是一個(gè)保護(hù)主義者。他不會(huì)容忍(AGOA)條約的任何擴(kuò)展或延伸。這意味著非洲不應(yīng)該在發(fā)展中對(duì)美國(guó)期望值過(guò)高?！盵注]“With Trump, Africa Lives Uncertainty Times,” https://medium.com/atlantico-online/with-trump-africa-lives-uncertainty-times-14a63849df04.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月13日)在安全方面，特朗普政府的非洲戰(zhàn)略尤其是政策言論更使美失去非洲的信任。在“美國(guó)優(yōu)先”的指導(dǎo)思想下，2017年3月特朗普簽署“限穆令”，對(duì)來(lái)自六個(gè)中東非洲國(guó)家的公民進(jìn)入美國(guó)實(shí)行90天禁令。2018年年初，特朗普在一場(chǎng)內(nèi)部會(huì)議上將非洲國(guó)家稱為“糞坑國(guó)家”(shithole countries)，導(dǎo)致非洲國(guó)家“震驚和憤怒”，非洲54國(guó)駐聯(lián)合國(guó)大使集體要求特朗普“收回不當(dāng)言論并道歉”。[注]“African Countries Demand President Trump Apology over ‘Shitholes’ Slur,” https://news.sky.com/story/trump-in-excellent-health-after-physical-examination-says-doctor-11205380.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月13日)隨后，特朗普又在國(guó)務(wù)卿蒂勒森赴非洲進(jìn)行“修復(fù)之旅”途中宣布將其解職。這些做法極大地傷害了非洲國(guó)家和人民的感情。美軍非洲司令部的總部之所以至今仍在德國(guó)斯圖加特，就是因?yàn)闆](méi)有一個(gè)非洲國(guó)家愿意接納它的進(jìn)駐。在發(fā)展方面，特朗普政府以國(guó)家利益劃線，將70%以上的援助預(yù)算投到肯尼亞、尼日利亞等10個(gè)重點(diǎn)國(guó)別，而在非利益攸關(guān)領(lǐng)域則鼓勵(lì)非洲伙伴國(guó)承擔(dān)更多責(zé)任、撬動(dòng)更多私人資金、推動(dòng)其他國(guó)家擴(kuò)大援助規(guī)模。[注]Kevin J. Kelley, “Africa: Donald Trump’s Cuts in Aid to Africa Draws Hard Opposition,” https://allafrica.com/stories/201710140166.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月16日)特朗普政府強(qiáng)化援非附加政治條件的做法更是矮化了非洲自主發(fā)展和治理能力，令其寒心。美國(guó)皮尤研究中心的調(diào)查結(jié)果顯示，在南非、尼日利亞等非洲重點(diǎn)國(guó)家，40%以上的民眾認(rèn)為特朗普政府對(duì)其國(guó)家的發(fā)展造成了更大的消極影響。[注]Pew Research Center, “More People around the World See U.S. Power and Influence as A ‘Major Threat’ to Their Country,”http://www.pewresearch.org/fact-tank/2019/02/14/more-people-around-the-world-see-u-s-power-and-influence-as-a-major-threat-to-their-country/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月6日)而對(duì)于特朗普政府特別關(guān)注的尼日利亞大選，根據(jù)獨(dú)立調(diào)查研究機(jī)構(gòu)“非洲晴雨表”(Afro barometer)的民調(diào)顯示，65%的民眾對(duì)美國(guó)支持的尼日利亞國(guó)家選舉委員會(huì)表示“一些”或“非常”不信任。[注]Afro Barometer, “Nigerians Support Elections and Multiparty Competition but Mistrust Electoral Commission,” http://afrobarometer.org/sites/default/files/publications/Dépêches/ab_r7_dispatchno275_nigerian_views_on_elections.pdf .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月10日)非洲國(guó)家和人民對(duì)美國(guó)利用援助推進(jìn)“民主”的質(zhì)疑和不滿，由此可見(jiàn)一斑。

第三，特朗普政府的非洲戰(zhàn)略削減多邊援助的做法將導(dǎo)致非洲在全球治理中的處境更加邊緣化。當(dāng)前，非洲國(guó)家的主權(quán)債務(wù)壓力加大、發(fā)達(dá)國(guó)家受金融危機(jī)影響而對(duì)非援助乏力、中國(guó)等新興大國(guó)又成為美國(guó)掣肘的對(duì)象，這一切使得國(guó)際多邊援助成為非洲最中立和穩(wěn)定的發(fā)展籌資來(lái)源。美國(guó)一直是國(guó)際多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)、地區(qū)發(fā)展銀行以及國(guó)際人道主義協(xié)調(diào)機(jī)制的最大出資方。特朗普政府則從雙邊角度看待非洲，強(qiáng)調(diào)退出“無(wú)效的”多邊援助行動(dòng)，這意味著聯(lián)合國(guó)及其機(jī)構(gòu)、世界銀行和非洲開(kāi)發(fā)銀行牽頭的發(fā)展籌資規(guī)模將縮水，全球治理在非洲發(fā)揮的作用將逐漸式微。[注]Salih Booker and Ari Rickman, “The Future Is African - and the United States Is Not Prepared,” https://www.washingtonpost.com/news/democracy-post/wp/2018/06/09/the-future-is-african-and-the-united-states-is-not-prepared/.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月28日)這對(duì)于未來(lái)非洲的安全與穩(wěn)定非常不利。一方面，非傳統(tǒng)安全形勢(shì)更加嚴(yán)峻、應(yīng)對(duì)任務(wù)更加繁重。解決地區(qū)沖突、防控傳染病以及應(yīng)對(duì)氣候變化等都需要跨區(qū)域的協(xié)調(diào)，全球治理發(fā)揮著不可替代的作用。特朗普政府在非洲的單邊主義做法對(duì)脆弱的非洲發(fā)展更是傷害，因而在非洲遭到廣泛批評(píng)。非洲主流媒體SLAT發(fā)表題為《特朗普正在把我們推入全球衛(wèi)生災(zāi)難的深淵》的文章稱，“通過(guò)拒絕支持經(jīng)過(guò)驗(yàn)證過(guò)的(援助)計(jì)劃以及密集發(fā)表的分裂言論，(特朗普)總統(tǒng)正在破壞我們新生的全球衛(wèi)生伙伴關(guān)系……”特朗普的全球衛(wèi)生政策充分反映出了他的世界觀——重視白人生命勝于黑人生命。[注]“Trump Is Putting Us on Course for a Global Health Disaster,” https://slate.com/technology/2018/03/trump-is-undermining-global-health-collaboration.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月10日)另一方面，非洲的人道主義災(zāi)難將持續(xù)下去并廣泛外溢。當(dāng)前，國(guó)際多邊協(xié)調(diào)在難民的糧食發(fā)放、醫(yī)療救援、心理創(chuàng)傷治愈以及就業(yè)技能提升等方面發(fā)揮著不可替代的作用，而特朗普政府對(duì)多邊援助的政治干預(yù)使國(guó)際人道主義救援受到遲滯或阻礙，因而遭到國(guó)際社會(huì)的譴責(zé)。例如，南蘇丹正遭遇非洲最大的難民危機(jī)并且嚴(yán)重資金不足，[注]Lisa Schlein, “$2.7 Billion Appeal Launched for South Sudanese Refugees,” VOA News, December 18, 2018.特朗普政府卻拒絕向“道德上破產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)導(dǎo)的南蘇丹政府提供貸款或更多美國(guó)資源”。[注]White House, “Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy.”2018年12月，聯(lián)合國(guó)難民署(UNHCR)向國(guó)際社會(huì)發(fā)出呼吁，南蘇丹現(xiàn)有200多萬(wàn)難民急需救助，目前還需要27億美元的援款。但是，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家的援助承諾遲遲未能到位，以致UNHCR不得不大幅削減人道主義救援行動(dòng)。[注]“South Sudan: UN Launches $2.7 Billion Appeal for Africa’s Biggest Refugee Crisis,” https://allafrica.com/stories/201812240268.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年1月21日)

總而言之，特朗普政府的非洲戰(zhàn)略只是一份框架性文件，具體實(shí)施措施的出臺(tái)有待美國(guó)國(guó)會(huì)、各州以及企業(yè)等利益相關(guān)方進(jìn)行反復(fù)的聽(tīng)證討論。但是，該戰(zhàn)略已經(jīng)從大體上框定了未來(lái)美國(guó)在非洲的經(jīng)濟(jì)、政治、安全、發(fā)展援助諸方面的政策考慮，表達(dá)了特朗普政府時(shí)代美國(guó)的核心關(guān)切，同時(shí)給非洲帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，值得持續(xù)關(guān)注，需要學(xué)界跟蹤研究。這對(duì)于深入了解美國(guó)對(duì)外政策的理念和實(shí)踐走向，對(duì)于把握美非關(guān)系和加強(qiáng)美國(guó)與中、俄在非洲相關(guān)事務(wù)中的合作，對(duì)于推進(jìn)全球治理，無(wú)疑都會(huì)有重要的參考價(jià)值和啟示意義?！?/p>