文/馬海濤 白彥鋒 岳童

引言

建國以來，我國央地財政關(guān)系的發(fā)展可依據(jù)財政體制大致劃分為幾大階段：第一階段為建國后到1979年，該時期我國實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的基本體制；第二階段是改革開放后到1993年，我國基本財政體制以包干制為主；第三階段則是在1994年之后以分稅制為主的財政體制。自1978年改革開放，為發(fā)揮地方政府在我國經(jīng)濟建設(shè)中的作用，中央政府逐步展開了央地分權(quán)改革。1980—1993年我國逐步展開了財政包干制改革，以期調(diào)動中央與地方、企業(yè)和職工等多方經(jīng)濟主體的工作積極性。直到1988年，我國形成了多形式的包干制體制。但是這種體制并未改變統(tǒng)支的格局，財政支出的責(zé)任主要由中央政府承擔(dān)。

1993年我國確定要逐步展開市場經(jīng)濟體制的建立。1994年的分稅制改革與金融體制改革、國有企業(yè)改革和社會保障體制改革相輔相成，共同組成了中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的改革基礎(chǔ)，自此，我國基本形成了中央和地方分稅制的財政管理體制。本文基于我國改革開放后不同時期的財政體制，梳理了我國財政理論的發(fā)展過程，分析了財政理論發(fā)展脈絡(luò)，并逐步明確了建立現(xiàn)代財政制度的重要性。

1978—1994年分稅制改革前我國財政理論的發(fā)展

1978年后為配合建設(shè)市場經(jīng)濟體制的要求，我國基于財政體制的不斷探索和實踐，逐步形成了以國家分配論為主流的基本財政理論。這些理論主要包括：國家分配論、利改稅財政理論以及放權(quán)讓利財政理論等。

（一）國家分配論

早在20世紀60年代初，以鄧子基教授為代表的財政學(xué)家論證了財政本質(zhì)與國家之間的關(guān)系，到80年代初，一些學(xué)者對國家分配論提出質(zhì)疑，圍繞著財政本質(zhì)問題也出現(xiàn)了一些新的理論學(xué)派，如公共財政論。鄧子基教授提出要從以下兩個方面來完善國家財政論：一是如何實現(xiàn)繼承與發(fā)揚，二是對各類挑戰(zhàn)的不斷解答。

國家分配論是以馬克思主義國家學(xué)說為基石，認為財政與國家的聯(lián)系才是最為根本的聯(lián)系，而財政的本質(zhì)則是協(xié)調(diào)國家與其他財政活動主體之間的分配關(guān)系,并保持國家在財政分配中居于主體地位。國家分配論將財政和國家的關(guān)系概括為“一個主體，兩種身份、兩種權(quán)力、兩種職能、兩種形式和兩種分配關(guān)系”，也即“一體五兩”。

（二）從利改稅到稅利分流

1983年和1984年，我國通過兩步利改稅完善了稅收制度。在我國，國家不僅具有管理經(jīng)濟的職能，也是國家資產(chǎn)的所有者，這種二重經(jīng)濟身份需要通過不同的經(jīng)濟形勢得到具體體現(xiàn)：經(jīng)濟管理者的身份通過向各種類型的企業(yè)征稅來實現(xiàn)，資產(chǎn)所有者的身份則通過向國有資產(chǎn)取得利潤來實現(xiàn)。利稅合一，包括以稅代利（利改稅），實質(zhì)上都混淆了國家的兩種身份，國家與國有企業(yè)的關(guān)系也簡化為一種僵化的命令與被命令式的關(guān)系，而企業(yè)就是國家的附屬物，而不能成為具有相對獨立經(jīng)濟利益的商品生產(chǎn)者。

“利稅分流”的制度設(shè)計思想，具體來說就是通過承包制這種契約合同形式，來規(guī)范國家與國有企業(yè)之間的財產(chǎn)關(guān)系。利稅分流的思想主張具體區(qū)分國家的政治管理權(quán)和財產(chǎn)所有權(quán)，區(qū)分企業(yè)的法人身份和經(jīng)營者身份，認為國家應(yīng)該將國有資產(chǎn)的收益權(quán)獨立，在此基礎(chǔ)上國家利用法定稅收制度來保障自己的經(jīng)常性支出，對國有資產(chǎn)的利潤征稅，之后再通過國有資產(chǎn)的稅后利潤分配的方式來適應(yīng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況。這種利稅分流的思想較好地協(xié)調(diào)了國家與市場、國家與國有企業(yè)之間的關(guān)系。

（三）放權(quán)讓利財政理論

1978年到20世紀90年代初期我國財政體制進入“放權(quán)讓利”改革階段，也成為完善市場經(jīng)濟的突破口。在改革之初，中央政府只能將自己的財政管理權(quán)少量下放給地方，并出讓部分財政收入在國民收入分配格局中的比例份額。這種放權(quán)讓利的改革思路符合財稅體制改革的基本方向，即通過中央政府讓出財權(quán)財力，改變傳統(tǒng)的財政體制特征。

在這種放權(quán)讓利的思想指導(dǎo)下，我國最先選擇的財政體制是“分灶吃飯”，將地方政府的責(zé)權(quán)利相結(jié)合，調(diào)動了地方政府增加財政收入的積極性和發(fā)展地方經(jīng)濟的動力，真正實現(xiàn)了發(fā)揮央地積極性的基本目的。進入20世紀80年代，包干制已不適應(yīng)當(dāng)時經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國的財政學(xué)家們也提出了應(yīng)將放權(quán)讓利的財政體制逐漸向分稅制改革過渡，因為財政體制改革的核心在于如何在特定發(fā)展階段下，較好地協(xié)調(diào)中央和地方、政府和市場之間的關(guān)系來提升經(jīng)濟發(fā)展的活力。

分稅制財政分權(quán)理論

1978至1994年，作為經(jīng)濟管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，我國先后進行了預(yù)算管理體制、國有企業(yè)體制和稅收管理體制等等一系列財稅體制改革，這些改革成效顯著，但也暴露出不少問題，無法適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟新體制的需求。在1994年，為了改變現(xiàn)存財稅體制的落后性，在借鑒西方國家成功經(jīng)驗并充分考慮本國國情的基礎(chǔ)上，我國開始了建國以來規(guī)模最大、調(diào)節(jié)力度最強也最為重要的分稅制改革。

（一）分稅制改革思想

分稅制改革突破了我國傳統(tǒng)的“條塊分割”的行政隸屬關(guān)系，有利于保障中央的宏觀調(diào)控能力也充分調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性。應(yīng)從三個層次來把握落實分稅制：首先，廣義的分稅制是一種包含了財稅收支管理體制改革和公債管理體制改革的綜合性體制；其次，分稅制是一種將事權(quán)、財權(quán)和財力相統(tǒng)一的分級財政；最后，分稅制的設(shè)計與我國的政府體制和經(jīng)濟體制密切相關(guān)。因此，1994年的分稅制是不徹底的分稅制，存在不少問題。一是仍然保留了某些舊財政體制的做法。二是1994年的分稅制并未劃分清晰央地政府的事權(quán)、財權(quán)。三是分稅制改革將原屬于地方政府的某些財政收入歸于中央，但中央的轉(zhuǎn)移支付模式并未跟進完善，造成了轉(zhuǎn)移支付力度不足。

（二）稅收返還與做大蛋糕

1994年的分稅制改革規(guī)定將消費稅和增值稅兩大稅種75%的收入上劃入中央政府，而這兩類收入原屬于地方政府的支柱財源，若上劃入中央收入后不采取相應(yīng)的補償措施必將引起地方政府財政職能的混亂，因此分稅制改革計劃利用稅收返還來彌補地方財源不足的問題。保障地方政府的基本公共服務(wù)財政支出資金充足，且根據(jù)不同地區(qū)兩稅的增長率按照固定比例遞增返還，還能夠減少對地方財力和經(jīng)濟建設(shè)的不良影響。然而，稅收返還本身存在很多問題：首先，稅收返還制度仍然延續(xù)了傳統(tǒng)財政體制下財力分配不均衡的現(xiàn)象；其次，采用基數(shù)法來確定稅收返還數(shù)額，為某些地方政府提供了舞弊的動機。要想解決這種問題必須建立起科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮中央政府的區(qū)域協(xié)調(diào)能力和資源配置能力，增強對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控力度。

公共財政理論與民生財政理論

公共財政理論起源于西方發(fā)達國家，以社會契約理論為基礎(chǔ)。

（一）我國公共財政理論發(fā)展簡史

隨著政治經(jīng)濟和財政體制轉(zhuǎn)軌改革的不斷深化，財政學(xué)界開始對當(dāng)時主流的國家分配論進行反思和爭論，并逐漸發(fā)展出一些新的理論流派，如共同需要論和剩余財產(chǎn)分配論等。1998年，在反思現(xiàn)有主流財政理論的基礎(chǔ)之上，賈康指出了一條從“國家分配論”到“社會分配論”的財政理論改革之路。進入1990年后，迫于當(dāng)時經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中面臨的財政困境，財政學(xué)界和政府實踐層更加傾向于利用公共財政壓縮政府支出規(guī)模，應(yīng)對財政收支困難的局面。公共財政理論自引入之日起就引起了財政學(xué)家們的爭議，直到90年代中國財政學(xué)界對公共財政理論的爭議已從完全否定轉(zhuǎn)變?yōu)樵谡J同“公共財政”的基礎(chǔ)上的爭論，并針對“明晰公共財政和公共經(jīng)濟的關(guān)系和相互影響”、“如何構(gòu)建我國特有的公共財政框架并體現(xiàn)中國特色”等命題展開了具體的討論。我國的公共財政理論受到西方國家理論淵源約束的影響，并不能完全適應(yīng)我國市場經(jīng)濟和政治體制的發(fā)展。因此，在公共財政理論提出多年后仍未能進行制度創(chuàng)新，建立起適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的公共財政制度。西方公共財政理論并不存在整齊劃一的財政制度與理論模式，因此在具體的應(yīng)用實踐中，應(yīng)根據(jù)我國財政制度的演進來發(fā)展中國特色的公共財政理論以適應(yīng)整個經(jīng)濟體制背景。

（二）民生財政理論：公共財政理論的深化和本土化

民生財政理論更加強調(diào)以人本主義論為理論基礎(chǔ)，強調(diào)滿足民生需求是政府滿足公共需求的重要內(nèi)容。民生財政理論是公共財政理論的繼承和發(fā)展，是公共財政理論在當(dāng)代中國的深化和本土化。民生財政理論要求財政體制不僅要彌補市場失靈，也要彌補政府失靈。當(dāng)公共需求從生存性轉(zhuǎn)為強調(diào)公平性時，民生財政就會從公共財政理論中分離。民生財政理論是具有中國特色的公共財政理論，它立足于我國的基本國情和人民需求，將改善民生作為我國財政體制建設(shè)的終極目標(biāo)。

改革開放后我國主流的財政理論不斷發(fā)展完善，解決民生問題是我國財政體制建設(shè)的最終目標(biāo)，必須利用好財政來滿足民生需求。我國如今面臨著社會政治經(jīng)濟各方面的轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府財政必須從數(shù)量和效率上都滿足民生建設(shè)的需求需要保證民生財政的各項支出都能真正落實到民生建設(shè)上，滿足民生需求并實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。可見，民生財政是我國在當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)軌時期的必然選擇，更是將公共財政理論的理性升華。

財政投融資與土地財政理論

（一）財政投融資與政府債務(wù)理論

財政投融資概念是指政府以信用的方式籌集財政資金，通過直接或間接的投資或融資參與企業(yè)或個人經(jīng)濟活動，以落實政府政策。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革的角度來看，發(fā)展我國財政投融資對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)升級和加強宏觀調(diào)控有巨大作用。在分稅制改革后，中央政府上解財權(quán)，但大部分事權(quán)責(zé)任依靠地方政府實現(xiàn)，這導(dǎo)致地方政府財政收支不平衡和財權(quán)事權(quán)不匹配的現(xiàn)象更加嚴重，地方政府進行財政融資的需求也不斷擴張。早在1994年3月中央明令禁止了地方自主發(fā)行地方債券，這使得地方政府進行債券融資的活動在早期就呈現(xiàn)出隱性化，逐漸形成了發(fā)債方式顯性化和發(fā)債主體隱性化的現(xiàn)狀，出現(xiàn)了“城投債”這種“準市政債”的發(fā)債方式。

（二）土地財政理論

21世紀之后，土地的有償出讓率越來越高，有償出讓也取代行政劃撥成為了政府的主要供地方式。有償出讓土地的方式使得土地使用權(quán)的市場價格得到了充分的體現(xiàn)，地方政府依靠這種方式所獲得的財政資金遠高于行政劃撥，但這也使得某些地方政府更加依賴土地出讓金來滿足城市建設(shè)的基本資金需求，土地財政也取代其他類型的收入，成為了地方財政的主要來源。地方政府對土地財政相關(guān)的稅收和非稅收入的依賴也在持續(xù)深化。我國土地財政的形成與我國特有的財政體制密切相關(guān)，因此許多學(xué)者將土地財政的擴大和發(fā)展歸結(jié)為分稅制改革的后果，因為地方政府的財政收入與支出不匹配，所以才尋求土地財政等其他方式來擴充財源。目前我國土地財政的收入完全歸屬于地方，使得地方將土地資源變?yōu)槭聦嵣系耐耆珰w于本級所有，違背了分級管理的制度規(guī)定，并鼓勵居民參與土地征收出讓和抵押融資的經(jīng)濟活動。因此陳偉（2013）指出，可能反而需要中央來劃分土地財政的收入，對土地財政的收入在各地間實施轉(zhuǎn)移支付，才會打擊土地財政不斷增長的勢頭。

現(xiàn)代財政理論

2013年，習(xí)近平總書記首次提出了經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的“新常態(tài)”，現(xiàn)代財政理論應(yīng)運而生。

（一）財政包容性增長思想

包容性增長是建立現(xiàn)代財政制度的思想基礎(chǔ)。我國前財政部部長樓繼偉曾對包容性增長從理論、國際實踐和發(fā)展路徑等方面進行了系統(tǒng)性說明。延伸到財政領(lǐng)域，包容性增長的關(guān)鍵在于明確政府和市場的地位和職能。政府職能的發(fā)揮需要依賴于財稅等公共資源，而財稅資源則來自于納稅人的市場經(jīng)濟活動，并通過政府預(yù)算和財政支出進一步發(fā)揮作用。

財政包容性增長要求國家不能僅僅關(guān)注發(fā)展成果的再分配，還要保障發(fā)展機會的創(chuàng)造，爭取使得每一個普通大眾都能夠獲得公平的發(fā)展機會，通過自己的努力來獲取發(fā)展成果。政府利用財政收入來進行轉(zhuǎn)移支付的分享，實現(xiàn)收入的再分配，是要為民眾營造一種公平的發(fā)展環(huán)境，在保護市場機制的前提下提供必要的公共服務(wù)，在解決就業(yè)和提升人民幸福感方面發(fā)揮政府的作用，實現(xiàn)財政建設(shè)的可持續(xù)性。

（二）現(xiàn)代財政理論

自1998年公共財政理論逐漸受到學(xué)術(shù)界的廣泛認可后，政府實踐層開始主張建立公共財政制度。新一輪的財稅體制改革主張建立現(xiàn)代財政制度，多數(shù)論及“現(xiàn)代財政”的學(xué)者均認為現(xiàn)代財政制度是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基石，較強的財政汲取能力是推動現(xiàn)代化的保障，我國要建立的現(xiàn)代財政制度應(yīng)具有強國性與集中性性質(zhì)（陳龍，2014；劉曉路，2014等）?，F(xiàn)代財政制度包括了現(xiàn)代預(yù)算制度、稅收制度和政府間財政關(guān)系幾個基本方面，應(yīng)從財政收支、預(yù)算管理和財政管理體制等方面來構(gòu)建。

首先，建立全面規(guī)范的預(yù)算績效管理體制。其次，現(xiàn)代財政理論要求改革現(xiàn)存的稅收制度體系，繼續(xù)推進幾大稅種的改革，逐步建立起完善的現(xiàn)代稅收體制。第三，現(xiàn)代財政理論要求我國繼續(xù)調(diào)整政府間財政關(guān)系，使得各級政府的財政收入匹配其事權(quán)和支出責(zé)任，具體來說，要先依據(jù)不同稅種的屬性和基本功能厘清央地政府間稅收收入劃分，將稅基流動性較大和再分配作用較強的稅收收入歸于中央，將稅基穩(wěn)定且依賴于地方信息的稅收收入歸為地方；在劃分事權(quán)和支出責(zé)任時應(yīng)將關(guān)乎國家安全和市場規(guī)范等的各項事權(quán)集中于中央政府，將地域性較強的具體服務(wù)項目歸于地方政府，在此基礎(chǔ)上利用轉(zhuǎn)移支付制度將某些支出責(zé)任交于地方政府承擔(dān)。

（三）一帶一路與大國財政理論

2013年，習(xí)近平主席提出的“一帶一路”建設(shè)成為我國在21世紀重要的對外開放構(gòu)想和倡議，之后，“大國財政”逐漸成為財稅學(xué)者關(guān)注的焦點。大國財政要求我國的財政制度建設(shè)應(yīng)增強集中性和可持續(xù)性。財政的集中性能夠保證中央政府在獲取財政資源的同時在全國各地合理進行資源的配置，實現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的公平性；財政集中性的另一層含義是要讓目前分散的財政功能重回財政部門，真正使得財政在推進國家治理能力現(xiàn)代化的進程中發(fā)揮作用。財政的可持續(xù)性則是指要在包容性增長的思想指導(dǎo)下，保障經(jīng)濟發(fā)展結(jié)果的普惠性和經(jīng)濟發(fā)展機會的公平性，使得每個人都能夠公平發(fā)展。這就要求我國企業(yè)要更加積極地“走出去”，我國政府要以開放的態(tài)度開展國際交流合作，通過結(jié)合國際稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)來充分支持我國外向型經(jīng)濟的發(fā)展，增強我國在國際經(jīng)濟活動中的財稅主權(quán)和財稅話語權(quán)。