余杰妮

摘 要：行政規(guī)范性文件備案審查是對行政規(guī)范性文件的有效監(jiān)督方式之一，審查標準是該制度的重要內容。當前我國審查標準規(guī)定存在不足，或者過于寬泛，或者失之片面。本文結合立法規(guī)定和司法實踐，提出行政規(guī)范性文件的審查標準，可以參照《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定，分為合法性審查、合理性審查和協(xié)調性審查三個方面。

關鍵詞：行政規(guī)范性文件;審查標準

一、行政規(guī)范性文件備案審查概念

行政規(guī)范性文件備案審查制度是指行政規(guī)范性文件在制定以后需報送上級行政機關備案，由上級行政機關對其合法性、合理性和協(xié)調性等方面進行審查，并根據具體情況作出處理決定的一種事后監(jiān)督手段。

何為行政規(guī)范性文件？有學者提出可以從廣義和狹義兩個角度理解規(guī)范性文件的范圍。廣義的規(guī)范性文件包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及政府規(guī)章。狹義的規(guī)范性文件只包括政府部門制定發(fā)布的規(guī)范性文件，即行政立法（行政法規(guī)和行政規(guī)章）和其他規(guī)范性文件[1]。而本文討論的行政規(guī)范性文件是指行政機關為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，對社會實施管理，依據法定權限和法定程序頒布的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的文件。

二、行政規(guī)范性文件審查標準現(xiàn)狀

（一）法律、法規(guī)中關于審查標準的規(guī)定

《監(jiān)督法》在《憲法》《立法法》等規(guī)定的基礎上將“規(guī)范性文件的備案審查”單獨列為一章。有學者認為《監(jiān)督法》的大部分內容并非創(chuàng)新性規(guī)定，但其最大價值在于將憲法和法律的現(xiàn)有規(guī)定系統(tǒng)化、具體化，使其更具操作性[2]?！侗O(jiān)督法》第二十九條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規(guī)定，作出具體規(guī)定。經審查，認為有下列不適當?shù)那樾沃坏模袡嘤枰猿蜂N：1.超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的;2.同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的;3.有其他不適當?shù)那樾?，應當予以撤銷的。

《法規(guī)規(guī)章備案條例》（以下簡稱《條例》）對備案審查的標準有更具體的規(guī)定?！稐l例》第十條規(guī)定了國務院法制機構就五個方面的事項進行審查：“1.是否超越權限;2.下位法是否違反上位法的規(guī)定;3.地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間或者不同規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，是否應當改變或者撤銷一方的或者雙方的規(guī)定;4.規(guī)章的規(guī)定是否適當;5.是否違背法定程序?！卑ㄖ贫ㄖ黧w合法要件、內容合法要件、程序合法要件、內容適當性要件以及內容協(xié)調性要件。

（二）各地關于審查標準規(guī)定中存在的問題

首先，很多地方對審查標準的規(guī)定過于簡單，只規(guī)定了合法性審查，沒有規(guī)定對合理性和協(xié)調性進行審查，如重慶。而陜西僅規(guī)定“存在違法或者不當情形”，沒有明確具體審查標準。備案審查機關的審查自由裁量權過大容易導致備案審查制度實效性受損，甚至導致備案審查制度流于形式;此外，審查標準的設置起著提示制定機關在制定文件過程中應注意的事項和要求的作用。審查標準規(guī)定太過簡單或籠統(tǒng)不利于實現(xiàn)其應有作用。

其次，制定程序不統(tǒng)一、不嚴謹。與法規(guī)規(guī)章相比，行政規(guī)范性文件在外部表現(xiàn)形式上和制定程序上的嚴密性相對較差，導致實踐中其表現(xiàn)形式多樣，文件發(fā)布較為隨意。有些地方雖規(guī)定了對行政規(guī)范性文件的形式要件進行審查，但我國尚無專門針對行政規(guī)范性文件的制定程序方面的法律規(guī)定。目前的主要規(guī)定有《條例》第36條：“依法不具有規(guī)章制定權的縣級以上地方人民政府制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規(guī)定的程序執(zhí)行?！睋?，縣級以上人民政府制定行政規(guī)范性文件時，應該參照執(zhí)行規(guī)章制定程序。但規(guī)章與行政規(guī)范性文件的制定在程序、效力上存在較大差異，單純參照規(guī)章制定程序來制定，難以實現(xiàn)行政規(guī)范性文件靈活性、效率性的特點。中共中央國務院發(fā)布的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》中提出：“完善規(guī)范性文件制定程序，落實合法性審查、集體討論決定等制度，實行制定機關對規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)制度……涉及公民、法人和其他組織權利義務的規(guī)范性文件，應當按照法定要求和程序予以公布，未經公布的不得作為行政管理依據?！钡托再|而言，其指導性意義更大于約束意義。

最后，配套制度不完善，合理性審查標準可操作性較差。行政規(guī)范性文件除了合法性問題，還有合理性問題?？偨Y以往對法規(guī)規(guī)章合理性審查的實踐經驗，其主要審查內容包括以下四個方面：規(guī)章規(guī)定的對象是否合理;制定規(guī)章的動機與目的是否合理;規(guī)章對違反行政管理的行為規(guī)定的處置是否公平;規(guī)章規(guī)定的行政管理措施是否尊重公民的權利和自由[3]。實踐中，大量行政規(guī)范性文件是為貫徹上位法而制定的，在判斷其合理性時，可以參照上位法的規(guī)定。但是在法律、法規(guī)規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，或者在上位法沒有相關規(guī)定的情況下，就很難進行判斷。此外，涉及自由裁量行為的，依賴于行政執(zhí)法人員的個人理解，對自由裁量行為的判斷歷來是備案審查的一個難點。

三、行政規(guī)范性文件備案審查標準的再思考

（一）審查標準包括合法性、合理性和協(xié)調性

對于審查標準的討論，有學者提出，合法性審查與合理性審查共同構成了規(guī)范性文件審查的適當性標準[4]。然而審查機關僅對行政規(guī)范性文件進行合法性與合理性的審查，并不能作出全面、準確的評價。實際操作中，審查機關主要是以《條例》所規(guī)定的五項要件進行審查，制定主體合法要件主要是行政機關有哪些行政管理權限、哪些行政機關可以制定行政規(guī)范性文件以及哪些事項可以通過制定行政規(guī)范性文件來調整等問題。內容合法要件主要是審查其是否違反上位法規(guī)定，包括擴大、限縮、增設等上位法規(guī)定的行政事項。程序合法性要件即是否違背了法定程序。內容適當性要件即合理性審查標準，例如地方政府就春節(jié)期間不準燃放煙花鞭炮制定的行政規(guī)范性文件，一般不存在合法性問題，但從文件規(guī)定的對象、目的是否合理、規(guī)定的行政管理措施是否尊重公民的權利和自由等方面來衡量，卻不一定都適當。內容協(xié)調性要件是審查行政規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定是否一致。

這五項要件在學理上一般分為三類：一是合法性審查，主要解決文件是否違反上位法，如行政許可、行政處罰設定權的問題等;二是合理性審查，主要解決文件制定中“粗線條”造成的弊端，涉及行政自由裁量權，是否合目的性等;三是協(xié)調性審查，目的是解決不同層級、不同部門的行政規(guī)范性文件之間“相互打架”現(xiàn)象。行政規(guī)范性文件的審查標準，筆者認為可以參照《條例》的規(guī)定，即包含合法性、合理性和協(xié)調性三方面。

（二）審查標準中需要進一步研究的問題

第一，《憲法》可否作為審查標準的依據?！读⒎ǚā返诎耸邨l規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章存在“下位法違反上位法規(guī)定的”情形的，由有關機關予以改變或撤銷，沒有將違反《憲法》的規(guī)定明確包含在審查標準中?！侗O(jiān)督法》對法規(guī)、規(guī)章之外的其他規(guī)范性文件予以撤銷的情形之一中只規(guī)定了“同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的”，也未將同《憲法》相抵觸作為撤銷的情形。但《憲法》具有最高法律效力，國家機關制定的一切法律、法規(guī)、規(guī)章都不得與之相抵觸，因此，其理所當然地要作為行政規(guī)范性文件審查標準的最根本的依據。

第二，行政規(guī)范性文件的適當性如何來認定？有的學者從立法權的運用和行使要符合客觀規(guī)律、要適度的角度出發(fā)，提出從三個方面來把握：“一是立法動機應當是建設性的;二是立法行為應當建立在充分的理論根據和實踐基礎上;三是立法權行使應當合乎情理?！盵5]姑且不論行政規(guī)范性文件是否具備正式立法程序的地位，但這對如何準確把握行政規(guī)范性文件的適當性有一定的借鑒意義。筆者認為，在審查標準的設定上必須確立程序審查與實體審查并重的理念，以強化對行政規(guī)范性文件制定的程序保障。目前，除了厘清憲法、法律、法規(guī)中的規(guī)定，正確理解法律文本規(guī)定的審查標準基礎之上，還要對各地積累的經驗進行分析、總結，為監(jiān)督審查工作提供可操作、更規(guī)范化的指引。

第三，有學者提出備案審查制度的實際效果不可高估，其原因在于備案基本屬于內部程序，目前人大常委會定期公布已經備案的行政規(guī)范并不多見[6]。筆者認為，備案審查制度作為“符合中國國情、具有中國特色的一項憲法性制度設計”，雖然在現(xiàn)實運作中存在一定的問題和不足。但就目前而言，地方國家機關在實施法律過程中除了直接運用法律、法規(guī)作出具體行為外，更多的是出臺規(guī)范性文件，其更具靈活性和效率性。行政規(guī)范性文件作為行政管理工作的依據之一，大量存在于實踐中，對行政規(guī)范性文件進行備案審查，是對行政規(guī)范性文件的有效監(jiān)督方式之一，也是維護社會主義法制統(tǒng)一的重要制度。

參考文獻：

[1]李巖松.論我國規(guī)范性文件審查機制的完善[J].法治研究，2011（1）：45-49.

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[4]盧群星.論規(guī)范性文件的審查標準：適當性原則的展開與應用[J].浙江社會科學，2010（2）：58-64.

[5]公丕祥.法理學[M].上海：復旦大學出版社，2002，327.

[6]章劍生.現(xiàn)代行政法總論（第2版）[M].北京：法律出版社，2019，195.