摘要：中國(guó)于1992年起在沿邊地區(qū)先后批準(zhǔn)設(shè)立了18個(gè)國(guó)家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，以撬動(dòng)和帶動(dòng)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)開放和發(fā)展，并促進(jìn)毗鄰國(guó)家的開放合作。經(jīng)過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資和創(chuàng)新示范，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)取得了顯著成效，但其進(jìn)一步發(fā)展面臨管理體制、產(chǎn)業(yè)體系和營(yíng)商軟環(huán)境等方面的制約。在新時(shí)代以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)推動(dòng)形成全面開放新格局背景下，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)需要通過由派出機(jī)構(gòu)管理向建制市演變的管理體制改革、以資源型產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化、以邊境口岸城鎮(zhèn)化和邊境貿(mào)易為載體的營(yíng)商軟環(huán)境完善等實(shí)現(xiàn)全面轉(zhuǎn)型升級(jí)，有條件的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)還應(yīng)積極探索向雙邊跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

關(guān)鍵詞：邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū);沿邊地區(qū);“一帶一路”;全面開放新格局;園區(qū)管委會(huì);資源型產(chǎn)業(yè);營(yíng)商軟環(huán)境;邊境貿(mào)易

中圖分類號(hào)：F127;F125.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1674-8131（2019）05-0065-10

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出，要“推動(dòng)形成全面開放新格局”，構(gòu)建“陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開放格局”要以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，要“發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)”，也要優(yōu)化區(qū)域開放布局，促進(jìn)沿海開放與內(nèi)陸沿邊開放更好結(jié)合。我國(guó)對(duì)外開放從沿海起步，由東向西漸次推進(jìn)，西部開放滯后于東部開放，沿邊開放滯后于沿海開放。因此，加大西部開放力度，促進(jìn)內(nèi)陸和沿邊地區(qū)從開放洼地變?yōu)殚_放高地，將是推動(dòng)形成全面開放新格局的主要任務(wù)和重要舉措之一[1]。

20世紀(jì)90年代初，中國(guó)沿海地區(qū)開放的成效顯著，而沿邊地區(qū)開放步伐緩慢。針對(duì)“東熱西冷”的開放困局，借鑒沿海地區(qū)開放尤其是經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，1992年國(guó)務(wù)院在7個(gè)沿邊?。ㄗ灾螀^(qū)）的主要邊境口岸批準(zhǔn)設(shè)立14個(gè)國(guó)家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，2011—2015年又先后批準(zhǔn)設(shè)立4個(gè)，總數(shù)達(dá)到18個(gè)（見表1），借以通過發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口推動(dòng)沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和對(duì)外開放。整體上，歷經(jīng)20多年的建設(shè)和發(fā)展，中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)已粗具規(guī)模，成為邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，也對(duì)沿邊經(jīng)濟(jì)開放起到了積極的帶動(dòng)作用。截至2014年，中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的核心區(qū)域面積超過97平方公里，16個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（不包括2014年以后成立的2個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)）實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值873.94億元，實(shí)際利用外資27.73億元，進(jìn)出口貿(mào)易額達(dá)944億元資料來源：《推進(jìn)沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放步伐，構(gòu)筑推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)重要支撐——國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人就〈國(guó)務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見〉答記者問》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站，http：//xwzx.ndrc.gov.cn/zcjd/201601/t20160111_771030.html） 。

然而，與國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)相比，無論是經(jīng)濟(jì)規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)影響力，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)都具有較大的差距。2013年，“一帶一路”倡議的提出和實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)對(duì)外開放進(jìn)入了新階段、新時(shí)代。作為沿邊地區(qū)對(duì)外開放的重要平臺(tái)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)迫切需要發(fā)揮更大功能和作用，通過自身的高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)形成全面開放新格局。這需要將邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)置于中國(guó)對(duì)外開放的歷史進(jìn)程中，重新審視其20余年的建設(shè)歷程，從宏觀視角把握邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的共性特征及問題，進(jìn)而更好把握“一帶一路”建設(shè)帶來的機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展。

國(guó)內(nèi)對(duì)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的研究與其實(shí)踐緊密相關(guān)，主要集中在兩個(gè)方面：一是設(shè)立和建設(shè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的意義、目標(biāo)、路徑、功能及作用等。陳斌進(jìn)（1994）和黑河市經(jīng)濟(jì)研究中心（1994）分別基于琿春邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和黑河邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)探析設(shè)立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的作用和現(xiàn)實(shí)意義[2-3];曾贊榮和李向榮（1995）基于邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與一般地區(qū)的比較，提出了邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的方向和戰(zhàn)略目標(biāo)[4];田偉光（2004）認(rèn)為沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)不斷賦予邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)新的功能，繼而提出了其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極等七大新功能[5];李鐵立（2005）在對(duì)西方區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化理論總結(jié)評(píng)述的基礎(chǔ)上，探討中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)功能發(fā)揮的路徑[6];李遐齡（2010）以新疆博樂邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為例，分析邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系促進(jìn)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑[7]。二是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)存在的問題與對(duì)策。李玉虹和馬勇（2000）在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出以邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)作為平臺(tái)破解邊境貿(mào)易發(fā)展困境的建議[8]。蘇祖勤（2012）以新疆博樂邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為例，指出邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)存在執(zhí)法主體資格缺失的困境，建議將邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)設(shè)立為邊境經(jīng)濟(jì)行政特區(qū)[9];戰(zhàn)成秀和韓廣富（2013）指出現(xiàn)有邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)鏈多為資源消耗型的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式，不能適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求，應(yīng)建立生態(tài)化模式[10];李光輝（2017）認(rèn)為加快中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展應(yīng)基于邊境地區(qū)的資源稟賦強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚，建立集邊境貿(mào)易、加工制造、生產(chǎn)服務(wù)、物流采購、休閑旅游等功能于一體的合作區(qū)[11]。

總體上看，國(guó)內(nèi)關(guān)于邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的研究還不多，且多是從微觀視角分析特定時(shí)期某一具體邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)存在的問題及對(duì)策，缺乏從宏觀視角將邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)置于中國(guó)改革開放進(jìn)程的歷史審視，對(duì)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的規(guī)律探究不足。有鑒于此，本文從回顧中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)20余年的建設(shè)歷程入手，系統(tǒng)總結(jié)中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的共性特征與問題，并基于“一帶一路”倡議和全面開放戰(zhàn)略帶來的機(jī)遇，提出促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的若干建議，一定程度可與既有文獻(xiàn)主要從微觀視角展開的研究形成互補(bǔ)，同時(shí)也為邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供政策參考。

二、中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)歷程

中國(guó)18個(gè)國(guó)家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)進(jìn)度不一、發(fā)展水平不一，而不同階段的建設(shè)任務(wù)又相互銜接重合。依照不同時(shí)期建設(shè)重心，本文將中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)劃分為合作區(qū)設(shè)立、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資和創(chuàng)新示范四個(gè)階段。

1.合作區(qū)設(shè)立

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展在中國(guó)是一個(gè)從無到有、從小到大成長(zhǎng)的過程，是中央政府汲取東部經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)驗(yàn)自上而下推動(dòng)、沿邊政府結(jié)合地方實(shí)際自下而上互動(dòng)的結(jié)果。20世紀(jì)80年代初，國(guó)家率先在沿海地區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，推動(dòng)改革開放;至90年代初，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的示范效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，沿海地區(qū)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速最快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的區(qū)域。在借鑒沿海地區(qū)改革開放經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家決定將改革開放從沿海向內(nèi)地縱深推進(jìn)。1992年，以邊境口岸為依托，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在沿邊地區(qū)設(shè)立14個(gè)國(guó)家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，目的主要有二：

一是對(duì)內(nèi)以點(diǎn)帶面撬動(dòng)并帶動(dòng)沿邊地區(qū)的開放和發(fā)展，平衡區(qū)域發(fā)展。中國(guó)沿邊地區(qū)地廣人稀，少數(shù)民族人口占比較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，開放意識(shí)相對(duì)薄弱。借鑒沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在開放基礎(chǔ)較好的邊境口岸劃出一定范圍，以邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的形式撬動(dòng)并帶動(dòng)沿邊地區(qū)全面開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的優(yōu)勢(shì)：其一，可以利用邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的相對(duì)獨(dú)立性，擺脫沿邊地區(qū)保守思想的束縛和落后體制的羈絆，先行先試，形成制度成本洼地，提高開放效率;其二，可以發(fā)揮邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)優(yōu)惠政策密集的優(yōu)勢(shì)，吸引生產(chǎn)要素流入，提高要素密度，克服地廣人稀、要素可獲得性差的劣勢(shì)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ);其三，可以發(fā)揮邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)任務(wù)明確、力量集中、重點(diǎn)突出的優(yōu)勢(shì)，避免“撒胡椒面”式支持和要素分散的弊端。

二是對(duì)外促進(jìn)毗鄰國(guó)家的開放合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。中國(guó)沿邊地區(qū)毗鄰的14個(gè)國(guó)家均為發(fā)展中國(guó)家，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)水平較落后，而且市場(chǎng)制度也不健全。加之20世紀(jì)90年代初，中國(guó)與一些周邊國(guó)家恢復(fù)外交關(guān)系不久，毗鄰國(guó)家對(duì)中國(guó)沿邊地區(qū)開放存有疑慮，合作的主動(dòng)性、積極性不高。因此沿邊開放面對(duì)的是與沿海開放截然不同的對(duì)象和市場(chǎng)。沿海開放面對(duì)的主要是市場(chǎng)制度完善、資本豐裕、技術(shù)先進(jìn)、諳熟國(guó)際規(guī)則的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，重點(diǎn)是自我改革、與國(guó)際接軌、引進(jìn)資本技術(shù)并消化吸收等。與之不同，沿邊開放需要調(diào)動(dòng)毗鄰國(guó)家開放的積極性，促進(jìn)毗鄰國(guó)家的合作。與建立在雙邊國(guó)家政治意愿基礎(chǔ)上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化或區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作不同，建設(shè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不必在意參與合作的各方是否具有共同的政治意愿，可以率先在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)，是開啟雙邊合作的有效模式。其一，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的目標(biāo)在于消除貧困和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)共同增長(zhǎng)，可以避開國(guó)家層面在政治制度、意識(shí)形態(tài)方面的爭(zhēng)議，開展具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)合作;其二，作為要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)合作的平臺(tái)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)密集優(yōu)厚的政策可以吸引毗鄰國(guó)家要素的流入，有利于制度和技術(shù)的外溢，帶動(dòng)毗鄰國(guó)家相關(guān)領(lǐng)域的改革，實(shí)現(xiàn)互利共贏;其三，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)集中力量快速建設(shè)的成果可以對(duì)毗鄰國(guó)家形成示范和沖擊，引起對(duì)方國(guó)家政府的關(guān)注，逐步打消顧慮，積極謀求合作。

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)設(shè)立后，首要的任務(wù)就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要有三：一是園區(qū)建設(shè)，以滿足邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)有效運(yùn)行的需求;二是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)至內(nèi)陸腹地的交通設(shè)施建設(shè)，以加強(qiáng)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與內(nèi)陸腹地的聯(lián)系;三是邊境口岸與毗鄰國(guó)家的交通設(shè)施建設(shè)，以便利邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與毗鄰國(guó)家的合作。

園區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)是園區(qū)選址。園區(qū)選址既要經(jīng)濟(jì)適用，又要有利于與毗鄰國(guó)家的合作。地理上，邊境口岸位于中國(guó)通向周邊國(guó)家的咽喉要道，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，因此中國(guó)18個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)無一例外都鄰近所在縣（市）的邊境口岸。其中，距離邊境口岸最遠(yuǎn)的是伊寧邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（相距78公里），最近的則與口岸煥然一體，如河口邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、東興邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等;絕大部分邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與口岸的距離在10公里左右。距離口岸近有利于進(jìn)出口物質(zhì)的裝卸和發(fā)揮示范效應(yīng)。除此之外，園區(qū)通常選址在地勢(shì)平坦的地方，方便廠房、倉庫等設(shè)施建設(shè)，且建設(shè)成本較小。

長(zhǎng)期以來，邊境口岸與內(nèi)陸腹地之間的交通基礎(chǔ)設(shè)施投入少，運(yùn)輸成本高，阻礙了邊境口岸與內(nèi)陸腹地的經(jīng)濟(jì)往來。由于內(nèi)陸腹地的支撐不足，邊境口岸的區(qū)位優(yōu)勢(shì)無法得到有效發(fā)揮。設(shè)立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)后，地方政府配合“興邊富民”行動(dòng)把暢通省會(huì)城市至邊境口岸之間的交通作為公共基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。“十一五”期間，沿邊9省區(qū)的交通建設(shè)投資由2000年的510.8億元增加到2009年的2 552億元，公路通車?yán)锍逃?5.7萬公里增加到111.7萬公里，高速公路里程由3 495公里增加到14 652公里資料來源：《興邊富民行動(dòng)10周年：眾志成城 共建萬里邊疆》（中國(guó)財(cái)經(jīng)新聞網(wǎng)，http：//www.prcfe.com/web/meyw/2010-11/23/content_685929.htm）。

邊境地區(qū)與毗鄰國(guó)家的貿(mào)易以邊境互市貿(mào)易為主，其特點(diǎn)是貿(mào)易量小、交易范圍有限。邊境地區(qū)與毗鄰國(guó)家之間的交通基礎(chǔ)設(shè)施一直較為落后，僅能滿足邊境互市小額貿(mào)易運(yùn)輸需求，無法滿足邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展的大規(guī)模運(yùn)輸需求。沿邊地方政府也一直把暢通邊境口岸與毗鄰國(guó)家間的交通作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目，包括新建邊境海關(guān)查驗(yàn)設(shè)施以縮減進(jìn)出口通關(guān)時(shí)間、新建連接兩國(guó)邊境口岸的橋梁和公路以便利人員貨物通行等。目前，中國(guó)18個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)所在口岸均重新修葺了口岸國(guó)門，新建了連接毗鄰國(guó)家的橋梁和公路。

3.招商引資

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善后，招商引資成為邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的中心工作。總體上，招商引資入園的產(chǎn)業(yè)主要來源于三個(gè)方面：

一是承接沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。隨著沿海地區(qū)生產(chǎn)要素價(jià)格的上漲，企業(yè)生產(chǎn)成本增加，沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)開始向外轉(zhuǎn)移。在這一背景下，國(guó)家對(duì)入駐邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的企業(yè)給予稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼和金融支持等政策優(yōu)惠，地方政府給予租金、水電等價(jià)格優(yōu)惠，加上園區(qū)管委會(huì)的大力宣傳，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)逐步為外界所了解。一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、建設(shè)起步較快的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中吸引了一定數(shù)量東部地區(qū)的勞動(dòng)密集型企業(yè)入駐。

二是扶持沿邊地區(qū)既有產(chǎn)業(yè)。盡管沿邊地區(qū)的企業(yè)規(guī)模有限、影響不大，但在一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的邊境縣（市）也存在依靠特色資源發(fā)展較好的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在其成長(zhǎng)過程中與地方政府建立了較為緊密的聯(lián)系，自然成為邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)招商引資的對(duì)象。同時(shí)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的硬件條件較為完善，還可享受眾多優(yōu)惠政策，沿邊地區(qū)具有一定規(guī)模和影響力的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)陸續(xù)進(jìn)駐邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

三是對(duì)接毗鄰國(guó)家優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。相比其他類型的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)最大的優(yōu)勢(shì)是毗鄰國(guó)外，能夠發(fā)揮“近水樓臺(tái)先得月”的優(yōu)勢(shì)，更容易獲取和利用毗鄰國(guó)家的資源和信息。因此，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)通過招商引資引入了一批對(duì)接毗鄰國(guó)家優(yōu)勢(shì)的企業(yè)，如從毗鄰國(guó)家進(jìn)口自然資源、原材料等在園區(qū)加工生產(chǎn)的企業(yè)、純粹從事對(duì)毗鄰國(guó)家進(jìn)出口的商貿(mào)企業(yè)等。

4.創(chuàng)新示范

當(dāng)前，中國(guó)18個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)絕大部分正處于招商引資階段，也有少數(shù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、資金投入較大的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)已基本構(gòu)建起較為完備的產(chǎn)業(yè)體系，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和示范效應(yīng)明顯，不僅撬動(dòng)并帶動(dòng)了沿邊地區(qū)的開放發(fā)展，促進(jìn)了毗鄰國(guó)家的開放合作，也逐漸成為沿邊省區(qū)乃至全國(guó)對(duì)外開放的新高地。

一是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、稅收等占沿邊縣（市）總量的一半以上。如東興邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)2015年的工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)88.3億元（占東興市工業(yè)總產(chǎn)值的69%），工業(yè)增加值達(dá)到24.6億元（占東興市工業(yè)增加值的84.8%），稅收收入達(dá)到5.9億元（占東興市稅收總額的63.3%）資料來源：《東興邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)發(fā)展情況良好》（人民網(wǎng)，http：//gx.people.com.cn/n2/2016/0126/c371361-27629076.html） 。

二是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)對(duì)外開放的力度不斷加大，對(duì)外貿(mào)易額占據(jù)沿邊縣（市）總量的半壁江山。如東興邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)2015年規(guī)模以上貿(mào)易企業(yè)年銷售收入54億元，占東興市貿(mào)易總額的54.5%資料來源：國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)網(wǎng)站（http：//www.fdi.gov.cn/1200000020_5_33_0_7.html）。

三是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的創(chuàng)新舉措越來越多，成為沿邊地區(qū)改革開放的實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)。如東興邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)已開展了包括外籍自然人投資經(jīng)營(yíng)工商登記業(yè)務(wù)、外籍邊民務(wù)工證登記業(yè)務(wù)、企業(yè)申請(qǐng)境外邊民用工許可證核發(fā)業(yè)務(wù)等多項(xiàng)制度探索，創(chuàng)造了多項(xiàng)全國(guó)第一，設(shè)立了全國(guó)第一家東盟貨幣服務(wù)平臺(tái)和第一家境外保險(xiǎn)服務(wù)中心，率先開展個(gè)人跨境貿(mào)易人民幣與越南盾兌換特許業(yè)務(wù)，并實(shí)施邊民“互助組+合作社+企業(yè)收購+企業(yè)加工”的新模式。

三、中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展的主要特點(diǎn)

1.治理：垂直管理

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)和發(fā)展需要一個(gè)有效運(yùn)行、激勵(lì)相容的管理體系。理論上，管理體系主要有兩種類型，一是扁平的組織結(jié)構(gòu)，二是垂直的組織結(jié)構(gòu)。這兩種組織結(jié)構(gòu)各有優(yōu)缺點(diǎn)，適用的條件也不相同。通常，扁平的組織結(jié)構(gòu)管理層級(jí)少、靈活、富有柔性和創(chuàng)造性，但組織負(fù)責(zé)人的責(zé)任大于權(quán)利，工作中部門之間的利益不容易協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)推諉扯皮等問題。垂直的組織結(jié)構(gòu)是行政管理中最簡(jiǎn)單、最基礎(chǔ)的組織形式，呈金字塔形，結(jié)構(gòu)單一，責(zé)任分明，有利于部門間利益的協(xié)調(diào)，但上下級(jí)之間所掌握的信息不一致，容易導(dǎo)致信息不對(duì)稱。

中央政府批準(zhǔn)在沿邊地區(qū)設(shè)立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，但并沒有統(tǒng)一明確其行政級(jí)別，而是由沿邊地方政府根據(jù)實(shí)際情況自主決定。總體上看，18個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)因條件和環(huán)境的差異，管理體系略有差別，但大同小異，無一例外均成立了專門的管理機(jī)構(gòu)——邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)。該管委會(huì)與邊境口岸縣（市）級(jí)別相同，均為處級(jí)單位，屬于地級(jí)市（州）的派出機(jī)關(guān);其組成人員中，通常設(shè)主任1名、常務(wù)副主任1名、副主任1～2名，主任一般由邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)所在縣（市）的（副）縣長(zhǎng)（市長(zhǎng)）兼任，常務(wù)副主任是管委會(huì)的日常事務(wù)負(fù)責(zé)人。在管委會(huì)下面，根據(jù)合作區(qū)建設(shè)的需要設(shè)相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，但并不包括公檢法等部門（見圖1）。

從效率的角度看，設(shè)立單獨(dú)的管委會(huì)并確定與邊境縣（市）同等的行政級(jí)別，其主要原因在于：邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)需要?jiǎng)訂T和配置大量資源，行政級(jí)別越高，動(dòng)員和配置資源的能力越強(qiáng)。尤其是建設(shè)初期，不僅需要爭(zhēng)取和籌集大量的資金，而且還要與邊境縣（市）的國(guó)土、交通、規(guī)劃、水利、電力、財(cái)政等行政部門溝通協(xié)調(diào)。設(shè)立與邊境縣（市）級(jí)別等同的管委會(huì)，既有利于管委會(huì)充分掌握合作區(qū)建設(shè)信息，責(zé)任明確，同時(shí)又便于與邊境縣（市）國(guó)土、交通、規(guī)劃、水利、電力、財(cái)政等部門協(xié)調(diào)，易于工作的推進(jìn)，保證合作區(qū)的高效建設(shè)。

從激勵(lì)相容的角度看，邊境縣（市）從邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)中獲得的收益最直接、最明顯。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)作為邊境縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分，直接帶動(dòng)了其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及就業(yè)和稅收增加，由邊境縣（市）主要領(lǐng)導(dǎo)兼任管委會(huì)主任職務(wù)體現(xiàn)了激勵(lì)相容性原則，能夠確保邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)有效動(dòng)員和配置邊境縣（市）的資源，便于建設(shè)進(jìn)度的推進(jìn)。同時(shí)，由管委會(huì)具體負(fù)責(zé)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)與管理，其目標(biāo)責(zé)任明確，也便于建設(shè)績(jī)效的考核。

2.產(chǎn)業(yè)：資源依賴

承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、扶持沿邊地區(qū)既有產(chǎn)業(yè)和對(duì)接毗鄰國(guó)家優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)是中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的三大產(chǎn)業(yè)來源，具有顯著的資源依賴特征，尤其是后兩類產(chǎn)業(yè)。

扶持沿邊地區(qū)既有產(chǎn)業(yè)方面，沿邊地區(qū)通常是旅游資源較為豐富的地區(qū)，不僅具有絢麗多姿的自然風(fēng)景，還有豐富深厚的人文歷史資源。過去交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，邊境地區(qū)豐富的人文自然旅游資源價(jià)值并未被充分認(rèn)識(shí)和有效開發(fā)。隨著居民收入水平的提高，對(duì)旅游消費(fèi)的需求快速增長(zhǎng)，加上連接內(nèi)陸城市與邊境城市之間的交通狀況不斷改善，邊境旅游業(yè)快速發(fā)展（見圖2）。在這一趨勢(shì)下，部分邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)大力發(fā)展跨境旅游服務(wù)業(yè)，如黑河邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)利用黑河市的火山、礦泉、大界江、大冰雪、大森林、大濕地等旅游資源，推動(dòng)相關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，旅游業(yè)已成為黑河市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支柱產(chǎn)業(yè)。

對(duì)接毗鄰國(guó)家優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)方面，中國(guó)毗鄰的國(guó)家大多木材、礦產(chǎn)等自然資源豐富，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)通過從毗鄰國(guó)家進(jìn)口原材料或半成品，在合作區(qū)內(nèi)生產(chǎn)加工，然后銷往國(guó)內(nèi)其他地區(qū)，在沿邊地區(qū)形成了一批具有一定特色的資源型產(chǎn)業(yè)集群。如滿洲里邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)從俄羅斯進(jìn)口木材，發(fā)展以進(jìn)口木材落地加工為主的特色產(chǎn)業(yè)集群。類似的還包括：從東南亞國(guó)家進(jìn)口紅木，形成紅木家具產(chǎn)業(yè)集群的憑祥邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū);從內(nèi)蒙古和俄羅斯進(jìn)口礦產(chǎn)資源和木材，形成礦產(chǎn)資源加工、木材建材加工產(chǎn)業(yè)集群的二連浩特邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū);從緬甸進(jìn)口玉石，形成寶石加工產(chǎn)業(yè)集群的瑞麗邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū);等等。

3.成效：參差不齊

縱向比較，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)均取得了較為顯著的成績(jī)，但橫向比較，18個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)成效參差不齊。其中，有的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)無論是經(jīng)濟(jì)總量，還是入園企業(yè)數(shù)和制度創(chuàng)新等均位居前列，對(duì)邊境縣（市）的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用明顯。如東興邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建立了海鮮、建材、輕紡、紅木等專業(yè)市場(chǎng)，形成了商貿(mào)服務(wù)、跨境旅游、跨境電商、跨境物流、進(jìn)口（農(nóng)產(chǎn)品）加工等產(chǎn)業(yè)，僅合作區(qū)內(nèi)注冊(cè)的邊境貿(mào)易企業(yè)就達(dá)130多家，規(guī)模以上貿(mào)易企業(yè)18家;琿春邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)入駐企業(yè)800多家，規(guī)模以上企業(yè)60多家，初步形成了有色金屬、木制品加工、紡織服裝、電子信息、新型建材、新材料等產(chǎn)業(yè)體系;丹東邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)2016年進(jìn)出口貿(mào)易總額達(dá)到63.9億元，占中國(guó)與朝鮮貿(mào)易總額的60%以上，在筆者統(tǒng)計(jì)的8個(gè)邊境口岸中位居第二（見圖3）。但是，也有部分邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)成效一般，不僅產(chǎn)值規(guī)模小、入園企業(yè)少，且對(duì)邊境縣（市）經(jīng)濟(jì)開放和發(fā)展的帶動(dòng)作用也不顯著。

不同的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)成效之所以參差不齊，主要有四個(gè)方面的原因：一是與毗鄰國(guó)家的資源互補(bǔ)性不同。若資源互補(bǔ)性強(qiáng)，通過從毗鄰國(guó)家進(jìn)口相關(guān)原材料在邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)生產(chǎn)加工，極易形成一批具有一定特色的自然資源產(chǎn)業(yè)。二是邊境口岸的重要性不同。若邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)所在口岸是中國(guó)通往毗鄰國(guó)家的主要（唯一）口岸，貿(mào)易往來主要經(jīng)過該口岸，則極易在邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)催生出相關(guān)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)。如丹東口岸是中國(guó)與朝鮮最為重要的通商口岸，因而丹東邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易額較大。三是邊境口岸開埠通商的歷史不同。開埠通商歷史越長(zhǎng)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)成效通常也越顯著。譬如，歷史上河口口岸一直是中國(guó)與越南的重要的通商商埠1897年河口口岸就設(shè)有海關(guān)，民國(guó)時(shí)期設(shè)有郵政，1907年建有滇越鐵路河口站。，是中國(guó)與越南、東南亞各國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)文化交流的重要門戶和窗口，也是中國(guó)進(jìn)入越南最重要的兩個(gè)口岸之一，因而河口邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)成效較為顯著。四是邊境口岸的城鎮(zhèn)化水平不同。邊境口岸的城鎮(zhèn)化水平越高，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)越易取得成效。如東興市城鎮(zhèn)化率超過70%，2015年東興邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)規(guī)模上貿(mào)易企業(yè)年銷售收入54億元，工業(yè)總產(chǎn)值完成88.3億元，位居18個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)前列。

4.土地利用：效率不高

中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)所在縣（市）多屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力不足，政府投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉。作為沿邊地區(qū)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)自然成為沿邊地方政府資金的重要流向地。一方面，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)和晉升錦標(biāo)賽模式下[12-14]，地方政府有激勵(lì)通過投資園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來帶動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);另一方面，地方政府投資園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大園區(qū)面積，提供良好的硬件條件也有利于增加園區(qū)招商引資的吸引力。因此，自設(shè)立以來，18個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的園區(qū)面積較規(guī)劃之初都有了大幅擴(kuò)張。另外，為擴(kuò)大邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的影響，地方政府圍繞邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)還配套設(shè)置了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)，并由邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)代管。

平均而言，18個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的園區(qū)面積較初始規(guī)劃面積擴(kuò)大了2.5倍，實(shí)際管轄的面積（合作區(qū)面積與代管面積之和）較初始規(guī)劃面積平均擴(kuò)大了7.3倍（見圖4）。但是，從邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)每平方公里的工業(yè)產(chǎn)值看，根據(jù)本文獲得的 7個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的數(shù)據(jù)，平均只有5 000萬元/平方公里（見圖5）。整體來看，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)土地利用效率較低，“攤大餅”盲目擴(kuò)張問題較突出。

四、中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要問題

1.管理體制不適應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展的要求

當(dāng)前，中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)采用的派出機(jī)構(gòu)管理體制與發(fā)展階段不適應(yīng)、不匹配的問題逐漸顯現(xiàn)。經(jīng)過20多年的建設(shè)，在基本完成園區(qū)硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之后，隨著邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，合作區(qū)內(nèi)企業(yè)、居民等各類經(jīng)濟(jì)主體日益增加，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，需要由設(shè)立之初的單一硬件建設(shè)目標(biāo)演變?yōu)槎嘀厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)的核心任務(wù)是籌集資金、規(guī)劃并進(jìn)行園區(qū)水電氣、廠房、倉庫等硬件設(shè)施的建設(shè);在招商引資階段，管委會(huì)的核心任務(wù)是做好園區(qū)政策宣傳以及資金、技術(shù)的引進(jìn)工作。隨著邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)企業(yè)、居民的集聚，管委會(huì)不僅要做好園區(qū)的硬件建設(shè)和招商引資工作，還要承擔(dān)一定的社會(huì)工作，如維護(hù)治安、園區(qū)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的提供。因此邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)作為行政區(qū)的功能越來越明顯。目前，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)由政府派出機(jī)構(gòu)管理的治理體系越來越不能滿足邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)全面發(fā)展的需要，園區(qū)建設(shè)的制度成本和低效率問題越來越突出。

2.資源型產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Σ蛔?/p>

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)利用自身和毗鄰國(guó)家的優(yōu)勢(shì)資源建立了各具特色的自然資源型產(chǎn)業(yè)集群。一方面，這種自然資源型產(chǎn)業(yè)集群促進(jìn)了沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶動(dòng)了就業(yè)，增加了稅收;另一方面，這些資源型產(chǎn)業(yè)集群在經(jīng)歷了21世紀(jì)初期的快速擴(kuò)張之后，收益率開始明顯下滑，尤其是2008 年國(guó)際金融危機(jī)以后，其可持續(xù)發(fā)展問題日趨凸顯。

一是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，資源型產(chǎn)業(yè)集群的優(yōu)勢(shì)不再明顯。隨著物流配送技術(shù)和效率的提升，貿(mào)易便利化程度日益增強(qiáng)，邊境地區(qū)毗鄰國(guó)外“近水樓臺(tái)先得月”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)不再明顯，而且一些沿海地區(qū)和內(nèi)地也逐漸發(fā)展形成了與邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)相同的資源型產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，隨著資源型產(chǎn)品的消費(fèi)偏好被不斷挖掘和開發(fā)，消費(fèi)市場(chǎng)日趨理性，消費(fèi)需求日益多樣化，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇使得邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)資源型產(chǎn)業(yè)集群的利潤(rùn)被不斷壓縮。

二是企業(yè)平均規(guī)模小，抵御外部沖擊的能力弱。當(dāng)毗鄰國(guó)家限制原材料出口、原材料價(jià)格波動(dòng)加劇以及市場(chǎng)不景氣時(shí)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)資源依賴型企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)會(huì)受到較大沖擊，極易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的斷裂，甚至破產(chǎn)倒閉。如憑祥邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)及周邊有紅木產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員1.3萬人，總成交額達(dá)60億元人民幣，但紅木企業(yè)和個(gè)體工商戶多達(dá)2 615 家，平均每個(gè)企業(yè)和個(gè)體工商戶僅有5人，年成交規(guī)模只在230萬左右，屬于典型的小微企業(yè)[15]。

三是企業(yè)發(fā)展模式普遍粗放，技術(shù)創(chuàng)新和品牌建設(shè)不足。整體上，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)資源型產(chǎn)業(yè)集群基本還是采用傳統(tǒng)的“低勞動(dòng)成本+低原材料價(jià)格”的粗放發(fā)展模式，技術(shù)含量不高，產(chǎn)業(yè)鏈條簡(jiǎn)單，多層次產(chǎn)品開發(fā)不足，產(chǎn)品附加值低，企業(yè)利潤(rùn)主要取決于走貨量的大小。同時(shí)，企業(yè)品牌意識(shí)不強(qiáng)，具有自主品牌或愿意創(chuàng)建自主品牌的企業(yè)較少，貼牌套牌普遍。受國(guó)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)低迷的影響，上游原材料價(jià)格波動(dòng)加劇，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)增加，影響邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)資源型產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的不確定因素也不斷增多和顯現(xiàn)。

3.營(yíng)商軟環(huán)境亟待完善

沿邊地區(qū)資本、信息、技術(shù)及熟練勞動(dòng)力較少且分散，需要通過邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等形式予以集中，并從其他地區(qū)吸引各類生產(chǎn)要素的匯入。但從總體上看，目前邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不僅對(duì)內(nèi)地和毗鄰國(guó)家生產(chǎn)要素的吸引力不足，而且沿邊地區(qū)本地的勞動(dòng)力、資本和信息要素的流入也不多，造成邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏必要的生產(chǎn)要素支撐。在沿邊交通網(wǎng)絡(luò)日臻發(fā)達(dá)、園區(qū)硬件設(shè)施不斷完善甚至優(yōu)于沿海地區(qū)的條件下，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)之所以仍難以吸引到優(yōu)質(zhì)企業(yè)和生產(chǎn)要素聚集，一個(gè)關(guān)鍵原因在于邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的營(yíng)商軟環(huán)境欠佳。長(zhǎng)期以來，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)一直將補(bǔ)齊硬件設(shè)施短板作為園區(qū)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)，而忽視了營(yíng)商環(huán)境軟件設(shè)施的建設(shè)，集中表現(xiàn)為商業(yè)服務(wù)能力較弱和市場(chǎng)制度不完善。

現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中，企業(yè)并不是單獨(dú)存在的，而是作為產(chǎn)品價(jià)值創(chuàng)造的某一環(huán)節(jié)參與社會(huì)生產(chǎn)。企業(yè)在生產(chǎn)過程中不僅需要?jiǎng)趧?dòng)力、資本和技術(shù)等投入，而且需要商業(yè)服務(wù)的配套，如金融會(huì)計(jì)、貿(mào)易報(bào)關(guān)、信息咨詢等，還包括餐飲娛樂、文化產(chǎn)品等間接服務(wù)。這些商業(yè)服務(wù)往往具有規(guī)模報(bào)酬遞增的特性，前期投入較大（固定成本較高），但隨著服務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，平均成本會(huì)越來越小。因此，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到一定程度后，這些商業(yè)服務(wù)才會(huì)存在。城鎮(zhèn)人口的多少和城鎮(zhèn)化率的高低能夠反映一個(gè)地區(qū)商業(yè)的繁榮程度和營(yíng)商環(huán)境的好壞，根據(jù)筆者獲得的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)網(wǎng)上公布的資料，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)所在縣（市）的城鎮(zhèn)化率普遍較低，大部分在50%以下;平均城鎮(zhèn)人口規(guī)模在15萬上下，尚不及東部沿海地區(qū)一個(gè)工業(yè)大鎮(zhèn)的人口規(guī)模。同時(shí)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)商業(yè)服務(wù)能力弱也會(huì)導(dǎo)致入園企業(yè)和人口少，而企業(yè)和人口少又制約園區(qū)商業(yè)服務(wù)能力的提升。此外，邊境貿(mào)易是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，而邊境貿(mào)易不同于國(guó)內(nèi)貿(mào)易，也不同于普通的國(guó)際貿(mào)易，需要有規(guī)范的市場(chǎng)體系，也需要有與之相適應(yīng)的交易規(guī)則和便捷的通關(guān)流程。目前，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在市場(chǎng)體系建設(shè)和貿(mào)易規(guī)則創(chuàng)新等方面還有待加強(qiáng)。

五、全面開放新格局下中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)設(shè)立20余年來，經(jīng)過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資和創(chuàng)新示范，取得了顯著成效，但其進(jìn)一步發(fā)展面臨管理體制、產(chǎn)業(yè)體系和營(yíng)商軟環(huán)境等方面的制約。“一帶一路”建設(shè)是推動(dòng)形成全面開放新格局的重點(diǎn)，而沿邊地區(qū)是“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，也是構(gòu)建陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開放格局的重要環(huán)節(jié)。中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)必須順應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和自身發(fā)展階段的變化，不斷創(chuàng)新升級(jí)，才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，才能在構(gòu)建全面開放新格局的過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。為此，中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)需要盡快實(shí)現(xiàn)以下方面的轉(zhuǎn)型升級(jí)：

一是管理體制的轉(zhuǎn)型升級(jí)?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)和全面開放勢(shì)必會(huì)促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)承擔(dān)的社會(huì)性功能勢(shì)必進(jìn)一步增加，這對(duì)傳統(tǒng)的派出機(jī)構(gòu)管理體制提出了新的挑戰(zhàn)。因此，探索和完善與之相適應(yīng)的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理體制勢(shì)在必行。當(dāng)前，已有部分邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)開始從由派出機(jī)構(gòu)管理向建制市演變，如滿洲里、二連浩特、綏芬河三地的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)已開始設(shè)立建制市。各邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)可以結(jié)合園區(qū)建設(shè)實(shí)際，大膽創(chuàng)新，摸索出與園區(qū)建設(shè)階段相適應(yīng)、相匹配的管理體制，其改革方向是增加邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)治理的自主性，降低制度性成本，有效提高合作區(qū)帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力和參與“一帶一路”建設(shè)的廣度及深度。

二是產(chǎn)業(yè)體系的轉(zhuǎn)型升級(jí)。一方面，要整合資源并提高資源型產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)在為中國(guó)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供更為廣闊空間的同時(shí)，也為中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了難得的機(jī)遇。應(yīng)充分利用政策的優(yōu)勢(shì)，吸引東部地區(qū)優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，鼓勵(lì)有實(shí)力的大企業(yè)收購合作區(qū)內(nèi)小規(guī)模的資源型企業(yè)，引導(dǎo)資源型企業(yè)集群，提高單個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)能力，鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高資源型產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。另一方面，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能再局限于自身和毗鄰國(guó)家的資源優(yōu)勢(shì)，要有全球眼光，尤其要面向“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)，積極發(fā)展有潛力的新興產(chǎn)業(yè)以及新型國(guó)際貿(mào)易。

三是營(yíng)商軟環(huán)境的轉(zhuǎn)型升級(jí)。要以邊境口岸城鎮(zhèn)化和邊境貿(mào)易為載體創(chuàng)造良好營(yíng)商軟環(huán)境?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)不僅要推動(dòng)各國(guó)、各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，也要營(yíng)造良好的營(yíng)商軟環(huán)境。因此，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)不僅要注重合作區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步完善，同時(shí)更要致力于對(duì)營(yíng)商軟環(huán)境的完善。城鎮(zhèn)化具有分工深化、要素集聚和市場(chǎng)制度完善等功能，邊境口岸新型城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)營(yíng)商軟環(huán)境轉(zhuǎn)型升級(jí)的基礎(chǔ)，要通過邊境口岸的城鎮(zhèn)化不斷提升邊境地區(qū)市場(chǎng)的廣度與厚度，繼而為邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供必要的生產(chǎn)要素準(zhǔn)備和商業(yè)服務(wù)配套。此外，還應(yīng)積極探索因地制宜的邊境貿(mào)易規(guī)則，促進(jìn)邊境貿(mào)易的進(jìn)一步繁榮。

四是逐步向雙邊跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)?！耙粠б宦贰背h的初衷和最高目標(biāo)是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，“一帶一路”建設(shè)必將進(jìn)一步增進(jìn)中國(guó)同周邊國(guó)家的合作。作為沿邊地區(qū)重要的開放平臺(tái)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)理應(yīng)積極促進(jìn)毗鄰國(guó)家的開放和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互利共贏。與單邊的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)相比，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)具有“兩國(guó)一區(qū)、境內(nèi)關(guān)外、封閉運(yùn)行、協(xié)調(diào)管理”的優(yōu)勢(shì)，可以有效促進(jìn)生產(chǎn)要素（尤其是勞動(dòng)力要素）的流動(dòng)和合理配置。有條件的中國(guó)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)應(yīng)秉持與毗鄰國(guó)家共同推動(dòng)的原則，加強(qiáng)溝通與合作，借鑒和推廣相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，逐步向跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)邁進(jìn)，進(jìn)而提高合作區(qū)的要素吸引力和土地資源利用效率，實(shí)現(xiàn)雙贏互惠、共同發(fā)展。

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Research on Transformation and Upgrading of Chinas Border Economic Cooperation Zone under New Pattern of Overall Opening up

HU Chao

（Business School， Guangxi University for Nationalities， Nanning 530006， Guangxi， China）

Abstract： Since 1992， China has established 18 border economic cooperation zones in the border areas to drive and incite economic opening up along the border areas， to promote open cooperation and institutional docking between neighboring countries， and to achieve mutual benefit and win-win results. After infrastructure construction， invitation of investment， innovation and setting example， the significant achievements in the border economic cooperation zone have been made， however， its further development has been restricted by management system， industrial system and business environment and so on. Under the background of overall opening up promoted by the Belt and Road at new era， the border economic cooperation zone should realize overall transformation and upgrading by the evolution from agency management to organizational city， by industrial system optimization based on sustainable development of resources-style industry， and by perfecting business environment through the carrier of the urbanization of border ports. Furthermore， the border economic cooperation zones with better conditions should actively explore the transformation and upgrading towards cross-border zones.

Key words： border economic cooperation zone; border area; “the Belt and Road”; new pattern of overall opening up; zone supervision committee; resources-style industry; business soft environment; border trade