羅 敏

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

傳統(tǒng)工藝作為我國傳統(tǒng)文化的一部分,“具有歷史傳承和民族或地域特色,與日常生活聯(lián)系緊密,包含主要使用手工勞動(dòng)的制作工藝及相關(guān)產(chǎn)品,是創(chuàng)造性的手工勞動(dòng)和因材施藝的個(gè)性化制作,具有工業(yè)化生產(chǎn)不能替代的特性”(1)參見《中國傳統(tǒng)工藝振興計(jì)劃》(國辦發(fā)[2017]25號(hào))中對(duì)“傳統(tǒng)工藝”的定義。,卻仍在工業(yè)化的時(shí)代語境中愈發(fā)顯現(xiàn)出矛盾性的生態(tài)尷尬。2018年5月,文化和旅游部與工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布了第一批國家傳統(tǒng)工藝振興目錄(參見表1),是自2017年3月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《中國傳統(tǒng)工藝振興計(jì)劃》(國辦發(fā)〔2017〕25號(hào),以下簡稱《振興計(jì)劃》)后首次對(duì)傳統(tǒng)工藝項(xiàng)目予以具體指定。

表1 第一批國家傳統(tǒng)工藝振興目錄項(xiàng)目

國家傳統(tǒng)工藝振興目錄的發(fā)布，對(duì)于推動(dòng)破解傳統(tǒng)工藝傳承困局具有重要意義,也為政府運(yùn)用文化經(jīng)濟(jì)政策有針對(duì)性地支持傳統(tǒng)工藝振興提供了索引。財(cái)稅政策作為政府所運(yùn)用的一種手段,對(duì)于激勵(lì)市場主體參與振興傳統(tǒng)工藝大有裨益。因此,梳理與檢視傳統(tǒng)工藝領(lǐng)域財(cái)稅政策的文本實(shí)踐,反思其激勵(lì)效果,尋求更優(yōu)化的路徑,是推動(dòng)傳統(tǒng)工藝振興的重要命題。

二、傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)政策的文本檢視

傳統(tǒng)工藝曾一度作為工業(yè)化生產(chǎn)的補(bǔ)充，是增加就業(yè)、增收致富的手段,但如今諸如紙?jiān)?、藍(lán)染、紡織、傳統(tǒng)服飾和銀飾加工等傳統(tǒng)工藝已喪失了現(xiàn)實(shí)功能,在生活中面臨淘汰,因其耗時(shí)耗力、生產(chǎn)成本高、經(jīng)濟(jì)效益差、創(chuàng)收空間狹小,在社會(huì)轉(zhuǎn)型中處于瀕危狀態(tài),加之工業(yè)化生產(chǎn)的沖擊更導(dǎo)致傳統(tǒng)技藝的傳承式微,其背后承載的文化精髓逐漸被遺忘[1-5]。長此以往,傳統(tǒng)工藝自身局限與時(shí)代境遇的疊加困局必將使其越發(fā)式微,甚至逐漸消亡。傳統(tǒng)工藝所包含的文化元素和工藝?yán)砟?承載著民眾賴以為生的經(jīng)濟(jì)與文化訴求,承載著中華傳統(tǒng)文化的精髓,因此從政治與文化的價(jià)值角度出發(fā),政府運(yùn)用文化經(jīng)濟(jì)政策振興傳統(tǒng)工藝,意義顯著。財(cái)稅政策可以為市場主體提供相對(duì)直接的激勵(lì),在一定程度上牽涉市場主體對(duì)自身稅收負(fù)擔(dān)因素的考量[6],屬于“成本—收益”配置型激勵(lì)措施(2)一般而言法律激勵(lì)可以分為權(quán)義責(zé)配置型激勵(lì)、成本—收益配置型激勵(lì)、資格榮譽(yù)型激勵(lì)。參見：胡元聰.我國法律激勵(lì)的類型化分析[J].法商研究,2013(4)：36-45.,可以“通過激勵(lì)、引導(dǎo), 使企業(yè)自發(fā)地按政府意圖進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng), 實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力的兼容”[7],成為大多數(shù)政府干預(yù)市場的首選,其所具備的靈活性及誘導(dǎo)性,使其在促進(jìn)傳統(tǒng)工藝的保護(hù)與振興方面具有一定優(yōu)勢。對(duì)此，國家和地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策文件，參見表2。

表2 傳統(tǒng)工藝財(cái)稅政策文本一覽表

2017年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》(以下簡稱《意見》),這是第一次以中央文件形式專題闡述中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展問題?！兑庖姟纷鳛閭鞒邪l(fā)展優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的綱領(lǐng)性文件,原則性提出要加強(qiáng)相關(guān)扶持政策,加大財(cái)政支持力度，完善獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼政策,落實(shí)稅收優(yōu)惠政策,但并未進(jìn)一步涉及財(cái)稅激勵(lì)條款。同年3月《振興計(jì)劃》出臺(tái),這是振興傳統(tǒng)工藝的綱領(lǐng)性文件,要求各級(jí)政府落實(shí)支持政策,加強(qiáng)金融服務(wù)并鼓勵(lì)社會(huì)參與,也并未對(duì)《意見》的財(cái)稅激勵(lì)規(guī)定有所突破。2018年5月文化和旅游部、工業(yè)和信息化部發(fā)出的《關(guān)于發(fā)布第一批國家傳統(tǒng)工藝振興目錄的通知》(文旅非遺發(fā)〔2018〕12號(hào),以下簡稱文旅非遺發(fā)〔2018〕12號(hào))，要求各部門要采取并落實(shí)有針對(duì)性的振興措施,更是未曾關(guān)涉具體的財(cái)稅激勵(lì)政策；而省級(jí)地方出臺(tái)的傳統(tǒng)工藝振興意見或行動(dòng)計(jì)劃,相較于《意見》《發(fā)展規(guī)劃》和《振興計(jì)劃》并未有實(shí)質(zhì)上的進(jìn)展和突破,它們在財(cái)稅激勵(lì)上缺乏新穎的規(guī)定,條文直接照搬《振興計(jì)劃》,甚至所涉財(cái)稅激勵(lì)措施不如《意見》和《發(fā)展規(guī)劃》上多,如浙江省、湖北省、云南省,稍有突破的河南省,提到了落實(shí)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除,但是也僅限于此,未有其他創(chuàng)新和突破;而到市層級(jí)的實(shí)施方案或意見,基本平移了上級(jí)條文,相對(duì)省級(jí)而言有所不同的僅僅是在項(xiàng)目資金、基金的規(guī)定上呈現(xiàn)創(chuàng)新,例如漢中市、蘇州市(3)出臺(tái)地方性傳統(tǒng)工藝振興計(jì)劃(意見)的并非這六個(gè)省、市,但是考慮到文章篇幅及這些振興計(jì)劃自身特點(diǎn),文章僅以四地振興計(jì)劃(意見)為例。。

財(cái)稅政策一直都是文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重要手段。聚焦于傳統(tǒng)工藝領(lǐng)域,從整體來看,財(cái)稅激勵(lì)手段有財(cái)政投資、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政資金投入傾斜、發(fā)展專項(xiàng)資金、稅前加計(jì)扣除、投資基金、現(xiàn)行稅法規(guī)定的稅收優(yōu)惠等；從財(cái)稅激勵(lì)政策的收支角度來看,既有諸如稅收優(yōu)惠、稅前加計(jì)扣除的收入類財(cái)稅政策工具,也有財(cái)政投資、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政資金投入傾斜等支出類財(cái)稅政策工具；從財(cái)稅激勵(lì)政策作用面看,既有稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政補(bǔ)貼等引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)社會(huì)主體振興傳統(tǒng)工藝積極性,也有財(cái)政投資、信貸支持等增強(qiáng)傳統(tǒng)工藝從業(yè)者參與的積極性,更有財(cái)政資金支出政策從全局性地位考量傾斜支持傳統(tǒng)工藝產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。值得一提的是,激勵(lì)手段中,既有直接針對(duì)傳統(tǒng)工藝從業(yè)主體的財(cái)稅激勵(lì)措施,也有透過金融等其他配套政策措施從而間接體現(xiàn)財(cái)稅激勵(lì)政策作用的信貸支持等。此外,階段參股、文化產(chǎn)業(yè)債券等這類激勵(lì)措施,可提供一種資金階段性投入與定時(shí)退出的渠道,這部分資金可作為傳統(tǒng)工藝產(chǎn)業(yè)振興的階段性資本金,對(duì)于投資購買主體而言風(fēng)險(xiǎn)較小,可極大提升社會(huì)主體將資金投入傳統(tǒng)工藝的積極性。

三、傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)的效果評(píng)估

在財(cái)稅政策的激勵(lì)作用下,傳統(tǒng)工藝得到了一定程度的振興和發(fā)展,但是仍然存在著需要商榷和改進(jìn)的問題。其一,財(cái)稅激勵(lì)政策雖然豐富多元,但運(yùn)用十分單一;其二,財(cái)稅激勵(lì)政策的內(nèi)容缺乏針對(duì)性,很難契合傳統(tǒng)工藝的發(fā)展;其三,財(cái)稅激勵(lì)政策的規(guī)范性文件泛濫,缺乏足夠的法律支持。

(一)財(cái)稅激勵(lì)政策多元卻單調(diào)

細(xì)究傳統(tǒng)工藝領(lǐng)域財(cái)稅政策的運(yùn)用,既有財(cái)政手段也有稅收手段。財(cái)政手段已經(jīng)發(fā)展出諸如財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政引導(dǎo)基金、信貸支持、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、發(fā)展專項(xiàng)資金等多種多樣的形式,呈現(xiàn)多元樣態(tài)。縱覽文本,我國用以促進(jìn)傳統(tǒng)工藝發(fā)展的財(cái)稅政策具有極大共性,可見財(cái)稅政策的運(yùn)用愈發(fā)嫻熟自如,但無可否認(rèn),財(cái)稅激勵(lì)措施稍顯單一。審視被運(yùn)用的財(cái)稅政策工具,不論是中央層級(jí)的文件還是省、市地方的實(shí)施計(jì)劃,多使用的是財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政資金此類的支出型財(cái)稅政策工具,而對(duì)稅收優(yōu)惠、加計(jì)扣除等的收入型財(cái)稅政策工具使用較少,且都是對(duì)已有措施的照搬，諸如對(duì)現(xiàn)行小微企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠措施的照搬,并未有所拓展和突破,可見稅收優(yōu)惠的運(yùn)用還處于十分審慎的狀態(tài)。另外,運(yùn)用政府采購政策對(duì)文化產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)施政府有償采購,是為滿足廣大民眾對(duì)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的迫切需要[8]。通過法定的方式、方法和程序由財(cái)政部門向傳統(tǒng)工藝從業(yè)者(企業(yè))購買傳統(tǒng)工藝產(chǎn)品和服務(wù),對(duì)保護(hù)和推動(dòng)傳統(tǒng)工藝振興效果顯著。但是表2中梳理的財(cái)稅激勵(lì)手段,并未看到政府采購或政府組織引導(dǎo)其他社會(huì)主體購買傳統(tǒng)工藝產(chǎn)品或服務(wù)的方式,是一大缺憾。支出型財(cái)稅激勵(lì)措施使用居多，收入型財(cái)稅激勵(lì)措施使用較少的樣態(tài),也側(cè)面反映出地方在財(cái)政支出上所享有更加靈活的自主權(quán),而稅收優(yōu)惠的權(quán)力相對(duì)集中于中央?？傮w而言,傳統(tǒng)工藝財(cái)稅政策工具的應(yīng)用維度較為單調(diào),顯現(xiàn)出對(duì)支出型財(cái)稅激勵(lì)手段的偏好,并未將支出型與收入型激勵(lì)手段進(jìn)行較好地融合。減稅降負(fù)已成各行業(yè)共識(shí),若僅由支出型財(cái)稅政策工具肩負(fù)傳統(tǒng)工藝領(lǐng)域的減負(fù)重任,而忽略收入型財(cái)稅政策工具在減稅降負(fù)過程中起到的阻止“劣幣驅(qū)逐良幣”的效應(yīng)[9],對(duì)于傳統(tǒng)工藝的振興與發(fā)展而言,是極不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

(二)財(cái)稅激勵(lì)內(nèi)容針對(duì)性闕如

財(cái)稅政策的運(yùn)用,初衷在于提供財(cái)政稅收上的激勵(lì)誘因,以此促成激勵(lì)受體的行為轉(zhuǎn)變,以便符合激勵(lì)主體所期望的行為轉(zhuǎn)向,“只有激勵(lì)誘因足夠精準(zhǔn),激勵(lì)受體才能做出更符合激勵(lì)主體要求的行為”[10]。因此,財(cái)稅政策對(duì)傳統(tǒng)工藝的針對(duì)性尤為重要。通過表2的梳理可以看出,我國目前傳統(tǒng)工藝領(lǐng)域的財(cái)稅激勵(lì)政策內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng),大部分是對(duì)現(xiàn)有財(cái)稅手段的重復(fù),且仍只是提倡性地主張運(yùn)用財(cái)政資金、稅收優(yōu)惠等財(cái)稅政策來支持傳統(tǒng)工藝的振興與發(fā)展,并未朝著縱深的方向明確具體應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用、搭配財(cái)稅政策工具,很難說是專門針對(duì)傳統(tǒng)工藝而設(shè)定的。若要結(jié)合表1中14類共383項(xiàng)傳統(tǒng)工藝振興目錄項(xiàng)目,就會(huì)發(fā)現(xiàn),不論是中央還是地方層級(jí)的文件,并未根據(jù)傳統(tǒng)工藝振興目錄進(jìn)行專門的財(cái)稅激勵(lì)措施設(shè)置。若說中央層級(jí)的文件是起綱領(lǐng)性作用,留給地方一定的因地制宜裁量權(quán),但通過表2可見,地方各省、市在制定本地《傳統(tǒng)工藝振興計(jì)劃》時(shí),幾乎都是照搬《振興計(jì)劃》的內(nèi)容,簡單提及政府相關(guān)部門要落實(shí)支持政策,最多提及現(xiàn)有資金支持、稅收優(yōu)惠、加計(jì)扣除等措施,但現(xiàn)有資金具體是什么,如何結(jié)合不同類型的傳統(tǒng)工藝項(xiàng)目進(jìn)行落實(shí),或是相對(duì)細(xì)致的激勵(lì)指向和規(guī)劃內(nèi)容,卻無一提及，反映出我國傳統(tǒng)工藝領(lǐng)域財(cái)稅政策激勵(lì)內(nèi)容缺乏其應(yīng)有的針對(duì)性。傳統(tǒng)手工藝中的相關(guān)產(chǎn)品是優(yōu)秀文化的重要物化載體,傳統(tǒng)手工技藝也是優(yōu)秀文化的無形載體,它們承載著中華民族的價(jià)值觀念、審美趣味甚至認(rèn)知體系,不同的傳統(tǒng)工藝產(chǎn)品和手工技藝特性各不相同,所匹配的財(cái)稅支持手段亦應(yīng)有所區(qū)分。因此,在以財(cái)稅激勵(lì)政策加持傳統(tǒng)工藝的振興發(fā)展時(shí),為了發(fā)揮財(cái)政激勵(lì)政策的效用，達(dá)到實(shí)質(zhì)振興傳統(tǒng)工藝的效果,亟須改變政策缺乏針對(duì)性的樣態(tài)。

(三)財(cái)稅激勵(lì)法律供給不足

顯而易見,我國傳統(tǒng)工藝領(lǐng)域的財(cái)稅激勵(lì)規(guī)范,幾乎都是以政策形式呈現(xiàn),而在政策中提及的現(xiàn)有財(cái)政資金、發(fā)展專項(xiàng)資金，以及小微企業(yè)與高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠等財(cái)稅手段,也都是以國務(wù)院財(cái)稅行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件形式呈現(xiàn),即便相關(guān)規(guī)范性文件屬于廣泛意義上的法律規(guī)定,也仍十分空洞。對(duì)于財(cái)稅激勵(lì)政策而言,財(cái)稅領(lǐng)域“政策繁多而法律稀缺”會(huì)嚴(yán)重影響其功能的發(fā)揮,更有可能扭曲人們的法律意識(shí)和價(jià)值觀。財(cái)政法治的要義是政府不能單獨(dú)決定財(cái)政政策,財(cái)政政策必須體現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)的民意,與此同時(shí),法律應(yīng)控制政策,要防止政策替代和驅(qū)逐法律;要使立法機(jī)關(guān)控制財(cái)政權(quán),并通過財(cái)政權(quán)來制約政府[11]。因此,在稅收法定已成共識(shí)的當(dāng)下,運(yùn)用財(cái)稅手段對(duì)某一領(lǐng)域予以支持和鼓勵(lì)時(shí),應(yīng)當(dāng)秉承稅收法定的基本原則和精神,從形式上保持財(cái)稅規(guī)范的穩(wěn)定性,從實(shí)質(zhì)上通過對(duì)稅收法定的堅(jiān)持，彰顯權(quán)力機(jī)關(guān)在公共財(cái)政問題上對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的必要約束。具體到財(cái)稅激勵(lì)政策上,更不應(yīng)以政策形式對(duì)法律過分僭越,政策與規(guī)范性文件所示的“行政主導(dǎo)”應(yīng)當(dāng)歸位于稅收法定的“法律主導(dǎo)”。審視傳統(tǒng)工藝財(cái)稅政策,不論是稅前加計(jì)扣除、小微企業(yè)和高新企業(yè)減免稅等稅收優(yōu)惠類的收入型財(cái)稅激勵(lì)政策,還是財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、專項(xiàng)基金、專項(xiàng)資金等財(cái)政補(bǔ)貼類的支出型財(cái)稅激勵(lì)政策,并未遵循實(shí)質(zhì)意義上的稅收法定理念,均由中央政策及國務(wù)院各部門的規(guī)范性文件規(guī)定,也未在預(yù)算法定的框架下使用,行政機(jī)關(guān)的自由裁量與調(diào)整頻頻發(fā)生。以各省區(qū)出臺(tái)的《傳統(tǒng)工藝振興計(jì)劃》為例,幾乎均將落實(shí)傳統(tǒng)工藝支持政策的責(zé)任交由地方文化廳、財(cái)政廳等部門,而且各省區(qū)振興計(jì)劃里規(guī)定的責(zé)任單位并不完全一致(4)《湖北省傳統(tǒng)工藝振興計(jì)劃》將落實(shí)支持政策的責(zé)任單位規(guī)定為省文化廳、省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省人社廳、省國土廳;《云南省傳統(tǒng)工藝振興行動(dòng)計(jì)劃》將完善政策支持的責(zé)任單位規(guī)定為省文化廳牽頭,省發(fā)改委、工業(yè)和信息化委、財(cái)政廳、省稅務(wù)局配合;《河南省傳統(tǒng)工藝振興計(jì)劃》將落實(shí)支持政策的責(zé)任單位規(guī)定為省財(cái)政廳、省發(fā)改委、省稅務(wù)局。。雖然財(cái)稅政策及規(guī)范性文件的使用能夠在短期內(nèi)迅速便捷地解決征納雙方的需求,但卻有違法“法律保留原則”“法律優(yōu)位原則”等法治財(cái)稅的形式要義及“限定元權(quán)力”“提供目的指引”和“保障權(quán)利底線”等法治財(cái)稅的實(shí)質(zhì)要義[12]。中央縱然已經(jīng)明確了要振興傳統(tǒng)工藝,也表明了要以財(cái)稅政策予以支持的態(tài)度,但是立法目前表現(xiàn)為“立法層次低、空白多、重管理、輕促進(jìn)的特點(diǎn)”[13],法治思維仍未貫徹于財(cái)稅政策實(shí)踐之中,可見財(cái)稅激勵(lì)政策在法治思維框架下的運(yùn)用有待提升。

四、傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)的優(yōu)化路徑

遵循以社會(huì)效益為首、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的原則,方能良好地推動(dòng)物質(zhì)文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。在“振興傳統(tǒng)工藝”的號(hào)召之下,應(yīng)當(dāng)合理搭配財(cái)稅激勵(lì)政策，將財(cái)稅激勵(lì)工具縱深入里地貼合傳統(tǒng)工藝的振興,更重要的是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)法治思維的運(yùn)用,在完善財(cái)稅激勵(lì)法律框架的基礎(chǔ)上正確地發(fā)揮其在傳統(tǒng)工藝振興與傳承中的作用,尋求傳統(tǒng)工藝的傳承與振興在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益上的統(tǒng)一。

(一)傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)政策的合理搭配

相對(duì)而言,收入型財(cái)稅政策工具在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)方面比支出型財(cái)稅政策工具更具效能。因此,傳統(tǒng)工藝領(lǐng)域偏愛支出型財(cái)稅政策工具的現(xiàn)狀亟須改變。一方面,應(yīng)當(dāng)增加傳統(tǒng)工藝領(lǐng)域的財(cái)稅激勵(lì)手段,從形式上豐富可促進(jìn)傳統(tǒng)工藝產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策手段,不應(yīng)局限于采用財(cái)政無償性資金、項(xiàng)目補(bǔ)助、發(fā)展專項(xiàng)資金、財(cái)政績效獎(jiǎng)勵(lì)等支出型財(cái)稅政策工具,應(yīng)當(dāng)將目光適當(dāng)聚焦于發(fā)展收入型財(cái)稅政策工具,如稅收減免、稅率優(yōu)惠、即征即退、先征后退、固定資產(chǎn)加速折舊、費(fèi)用加計(jì)扣除等稅收優(yōu)惠方式。另外,不應(yīng)忽視政府采購這一激勵(lì)手段,對(duì)于傳統(tǒng)工藝而言,政府采購或者政府組織引導(dǎo)其他市場主體采購的事后激勵(lì)方式應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更加直接的作用,向市場透露保護(hù)與支持傳統(tǒng)工藝的信號(hào)。另一方面,我國稅收優(yōu)惠政策多以直接優(yōu)惠政策為主,而國際上通用的加速折舊、延期納稅等間接優(yōu)惠方式應(yīng)用較少,政策形式較為單一[14]。與直接稅收優(yōu)惠相比,間接稅收優(yōu)惠對(duì)納稅人過程環(huán)節(jié)的關(guān)注大于直接稅收優(yōu)惠,更有助于產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵發(fā)展,避免急功近利的企業(yè)或納稅人盲目注重直接稅收優(yōu)惠的結(jié)果好處[15]。鑒此，在完善和推行已有的公益性捐贈(zèng)、稅前扣除、減稅、免稅等手段之外，應(yīng)當(dāng)考慮運(yùn)用國際上通用的加速折舊、延期納稅、稅額抵免、減計(jì)收入等間接優(yōu)惠方式。總而言之，在形式上豐富傳統(tǒng)工藝財(cái)稅政策，合理搭配,使其系統(tǒng)化以便發(fā)揮效用。

(二)傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)的精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)

有學(xué)者通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)在接受財(cái)政政策與稅收政策的激勵(lì)時(shí),效果存有較大的區(qū)別[16]。由于不同產(chǎn)業(yè)間特點(diǎn)各異,即使是同一產(chǎn)業(yè)之間,也會(huì)因?yàn)椴煌?xiàng)目和操作形式的差異而對(duì)財(cái)政政策和稅收政策存有相左的要求。我國各地傳統(tǒng)工藝特色產(chǎn)業(yè)多有差異,它們對(duì)財(cái)稅政策工具的要求也會(huì)因此而不同,對(duì)于究竟是應(yīng)用支出型還是收入型政策手段,抑或是直接或間接稅收優(yōu)惠方式,均應(yīng)結(jié)合各地傳統(tǒng)工藝產(chǎn)業(yè)具體項(xiàng)目和形態(tài)而定。加之財(cái)稅激勵(lì)措施的精準(zhǔn)度與作用效果,與該激勵(lì)措施所要作用的被激勵(lì)對(duì)象密切相關(guān),取決于措施與作用對(duì)象二者之間的吻合度[17]。因而,傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)措施是否精準(zhǔn)則需要考察其是否契合傳統(tǒng)工藝振興與發(fā)展的任務(wù)與特征,而傳統(tǒng)工藝振興目錄應(yīng)當(dāng)是傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)措施精準(zhǔn)作用所仰賴的依據(jù)。

因此,應(yīng)當(dāng)以國家與各地方的傳統(tǒng)工藝振興目錄為指引,使傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)措施落腳于具備一定傳承意義和生產(chǎn)規(guī)模、有發(fā)展前景、有助于帶動(dòng)就業(yè)的傳統(tǒng)工藝項(xiàng)目,避免因盲目、籠統(tǒng)的財(cái)稅激勵(lì)措施而導(dǎo)致低效率。第一批國家傳統(tǒng)工藝振興目錄公布后,各地方已積極參照建立本地的傳統(tǒng)工藝振興目錄,而依托于目錄,針對(duì)不同項(xiàng)目精準(zhǔn)設(shè)計(jì)財(cái)稅激勵(lì)措施,應(yīng)是未來的著力點(diǎn)。例如,對(duì)于陶瓷燒造、器具制作等需要購進(jìn)固定資產(chǎn)較多的項(xiàng)目,可以考量給予此類從業(yè)納稅人加速計(jì)提折舊的優(yōu)惠措施,而對(duì)于服飾制作、雕刻塑造等需要購進(jìn)特殊原材料的傳統(tǒng)工藝項(xiàng)目,給予加計(jì)扣除優(yōu)惠以降低成本,同時(shí)亦應(yīng)在增值稅方面完善其抵扣鏈條,允許納稅人抵扣所有生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)活動(dòng)支出,最大程度降低納稅人負(fù)擔(dān)。

財(cái)稅激勵(lì)措施在瞄向傳統(tǒng)工藝企業(yè)單位的同時(shí),也應(yīng)瞄準(zhǔn)師徒作坊類的個(gè)體從業(yè)人員,對(duì)于前者,在企業(yè)培育期及發(fā)展初期,可以嘗試在現(xiàn)行小微企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上,應(yīng)用項(xiàng)目補(bǔ)貼、加計(jì)扣除、減稅免稅等措施,助力企業(yè)的成長與優(yōu)化升級(jí),在企業(yè)邁入相對(duì)成熟期之后,可考慮支出型激勵(lì)措施的退出,更多應(yīng)用收入型激勵(lì)措施以優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu);對(duì)于后者,往往是最淳樸的傳統(tǒng)手工技藝傳承模式,印刷裝裱、文房制作、器具制作等14類傳統(tǒng)工藝項(xiàng)目,其制作技藝的傳承尤需關(guān)注支持。雖然電子商務(wù)的發(fā)展打開了他們的銷售渠道,但是成本的高昂和學(xué)徒經(jīng)費(fèi)的緊張,無疑是傳統(tǒng)手工藝人堅(jiān)持下去的障礙[18],對(duì)此,多加給予財(cái)政補(bǔ)貼等支出型財(cái)稅激勵(lì)措施的資金支持不失為一種較為合適的方式。部分傳統(tǒng)工藝傳承人手握這門技藝但并未以此為業(yè),需要政府主導(dǎo)對(duì)更多的獨(dú)立傳統(tǒng)工藝傳承人提供財(cái)政上的支持,采取財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)資金撥款等支出型財(cái)政政策,舉辦傳承人群研修研習(xí)培訓(xùn)班等,加強(qiáng)傳統(tǒng)工藝相關(guān)學(xué)科專業(yè)建設(shè)和理論技術(shù)研究,擴(kuò)大傳承人隊(duì)伍。唯有如此,才能有針對(duì)性地發(fā)揮財(cái)稅政策的優(yōu)勢。

(三)傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)的法治化

“法律對(duì)于財(cái)政權(quán)具有規(guī)范功能,即通過法定的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)、程序要求與責(zé)任后果來搭建財(cái)政權(quán)運(yùn)行的法治框架。”[19]《立法法》明確了稅收法定原則,中央也明確了財(cái)政是治國理政的支柱,在此趨勢之下,財(cái)稅的一舉一動(dòng)應(yīng)在法治的框架之中。因此,傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)政策的應(yīng)用,不應(yīng)當(dāng)任由政策泛濫,跳出法律的范疇,否則便是與法治國家的理念相違背?？v觀我國文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)稅激勵(lì)政策多如牛毛,再細(xì)觀傳統(tǒng)工藝領(lǐng)域的財(cái)稅激勵(lì)措施,在形式上未見豐富卻也同樣充斥著政策的身影,冗雜的政策無法切實(shí)推動(dòng)傳統(tǒng)工藝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,更是為政策之治推波助瀾,不僅無法穩(wěn)定相關(guān)傳統(tǒng)工藝納稅人的預(yù)期,也與財(cái)稅法定不符,此種現(xiàn)狀應(yīng)予改變。

一方面,可以結(jié)合《中國傳統(tǒng)工藝振興計(jì)劃》和《傳統(tǒng)工藝振興目錄》,在《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》內(nèi)就傳統(tǒng)工藝的振興與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的財(cái)稅激勵(lì)措施予以規(guī)定,至少從法律層面對(duì)財(cái)稅激勵(lì)措施的運(yùn)用予以規(guī)定,或者授權(quán)國務(wù)院制定相應(yīng)行政法規(guī),將可用的財(cái)稅手段形式根據(jù)不同類別的傳統(tǒng)工藝項(xiàng)目進(jìn)行分類規(guī)定,從行政法規(guī)層面對(duì)地方可適用的財(cái)稅激勵(lì)形式做出范圍劃定,再賦予地方在該范圍內(nèi)選擇的權(quán)限,避免各地方不同部門濫用的同時(shí)亦能穩(wěn)定傳統(tǒng)工藝納稅人的政策手段預(yù)期,也能避免再由冗雜的政策僭越于法律之上。2018年3月,《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》被正式列入立法規(guī)劃,這亦可成為法治振興傳統(tǒng)工藝的一個(gè)立法契機(jī),可以考慮在《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》中就振興傳統(tǒng)工藝的經(jīng)濟(jì)政策，包含財(cái)稅激勵(lì)政策做出指引,與《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》銜接,提供高位階的財(cái)稅激勵(lì)法律來源?？v使法律存在穩(wěn)定性與靈活性之間的矛盾,但是政策不能等同于法,政策與法律在功能作用、表現(xiàn)形式、規(guī)范性和公開透明程度上存在較大差異[20]。另一方面,可以考慮盡快啟動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域財(cái)稅法律法規(guī)與政策的梳理修訂工作,將零散的法律法規(guī)與政策予以整合,對(duì)已然過時(shí)的規(guī)范性文件進(jìn)行清理,對(duì)仍有效用的財(cái)稅激勵(lì)措施予以保留。針對(duì)現(xiàn)下存在的“稅收優(yōu)惠目的缺位、優(yōu)惠總量失控與支出隨意，以及利益衡量機(jī)制的缺失等諸多問題”[21],“眼前可以考慮的措施是,利用清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的契機(jī),在修改《稅收征收管理法》時(shí)增設(shè)‘稅收特別措施’專章,確認(rèn)稅收優(yōu)惠的一般性法律制度”[22]。鑒此,亦可以考慮在時(shí)機(jī)成熟時(shí)出臺(tái)財(cái)稅特別措施法律,并授予國務(wù)院或其下財(cái)政部、稅務(wù)總局和省級(jí)地方政府相應(yīng)使用權(quán)限,使財(cái)稅激勵(lì)措施于法有據(jù),避免在運(yùn)用財(cái)稅激勵(lì)工具之時(shí)造成“行政之治”的誤會(huì),同時(shí)在國家層面與地方層面均可激勵(lì)傳統(tǒng)工藝的振興。不論是前一種抑或是后一種思路,都是在現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)之上進(jìn)行傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)政策的法律體系化建構(gòu),既與發(fā)揚(yáng)保護(hù)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、振興傳統(tǒng)工藝的理念相契合,也不會(huì)過多耗費(fèi)我國的立法資源,在法律法規(guī)體系化建構(gòu)之余,更能有效保障傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)政策的法治化。

五、結(jié)語

黨的十九大提出“堅(jiān)定文化自信,推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮興盛”的文化戰(zhàn)略目標(biāo),傳統(tǒng)工藝的振興作為實(shí)現(xiàn)該文化戰(zhàn)略目標(biāo)中的關(guān)鍵一環(huán),對(duì)我國傳統(tǒng)工藝領(lǐng)域法律供給提出了挑戰(zhàn)。財(cái)稅激勵(lì)政策的介入在理論上有助于傳統(tǒng)工藝的振興傳承和促進(jìn)傳統(tǒng)工藝產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展,但目前存在的瑕疵不可避免導(dǎo)致財(cái)稅激勵(lì)工具效用難以發(fā)揮。因此,在秉持傳承與保護(hù)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的理念之下,運(yùn)用財(cái)稅激勵(lì)工具時(shí)也應(yīng)當(dāng)以財(cái)稅法定原則為綱,不論是豐富財(cái)稅激勵(lì)工具的形式,還是增強(qiáng)財(cái)稅激勵(lì)工具在傳統(tǒng)工藝領(lǐng)域的針對(duì)性與精準(zhǔn)度,都應(yīng)當(dāng)跳出“政策之治”的窠臼,回歸“法律之治”的正途,規(guī)范傳統(tǒng)工藝財(cái)稅激勵(lì)工具的應(yīng)用,以實(shí)質(zhì)振興我國的傳統(tǒng)工藝。