張俊清 河南經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院

一、新一輪財(cái)稅體制改革的背景及意義

1994年，我國實(shí)行分稅制改革，建立了以分稅制為支撐的財(cái)政管理體制，這一制度的運(yùn)行對促進(jìn)各級(jí)政府功能發(fā)揮起到了積極的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，分稅制改革不徹底等原因?qū)е碌囊幌盗袉栴}開始呈現(xiàn)，比如地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、地方財(cái)政過于依賴中央轉(zhuǎn)移支付、稅收體系中間接稅比例過高、主體稅種缺失等，這些問題制約了地方政府職能的發(fā)揮和國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。黨的十八大提出完善地方稅體系的決定，拉開了我國新一輪財(cái)稅體制改革的序幕。深化財(cái)稅體制改革，不僅是內(nèi)外環(huán)境變化的使然，也是財(cái)稅體制走向完善的自身需要。

新一輪的財(cái)稅體制改革對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展、正確處理政府與市場的關(guān)系，優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)意義重大，而且稅制改革工作的意義不僅僅在于稅收，也是促進(jìn)民主法制建設(shè)、治國理政實(shí)踐的重要組成部分。

二、河南省財(cái)稅運(yùn)行形勢分析

（一）財(cái)政收入運(yùn)行情況分析

改革開放40年來，河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷邁上新臺(tái)階。如表1所示，近年來河南省財(cái)政收入增長較快，但是增長幅度呈現(xiàn)逐步回落態(tài)勢，在2016年達(dá)到最低，2017、2018年有所回升；稅收收入逐年增多，但增長比例逐年下降，在2016年達(dá)到最低，2017、2018年有所回升；稅收收入占財(cái)政收入的比重逐年下降，在2016年達(dá)到最低，2017、2018年有所回升。

表1 2013-2018年河南省地方財(cái)政一般預(yù)算收入、稅收收入及稅收收入占財(cái)政收入的比重 單位：億元,%

稅收收入占比是衡量財(cái)政收入質(zhì)量高低的“晴雨表”，可以清晰地折射出一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走向與態(tài)勢，稅收收入占財(cái)政收入比重越大，財(cái)政收入質(zhì)量就高，從19世紀(jì)末到20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國家的稅收，一般都占財(cái)政收入的80%以上，美國稅收收入總額占財(cái)政收入的比重已超過90%，而河南省稅收收入占財(cái)政收入的比例較低，在70%左右徘徊，財(cái)政收入質(zhì)量有待提高。2017年起我省財(cái)政收入規(guī)模和稅收收入占比雙回升，釋放出我省經(jīng)濟(jì)落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、經(jīng)濟(jì)筑底企穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新、發(fā)展質(zhì)量不斷向好的信號(hào)。

（二）財(cái)政支出運(yùn)行情況分析

如表2所示，近年來，河南省財(cái)政支出規(guī)模、人均財(cái)政支出增長較快，財(cái)政支出占GDP的比重不斷上升，財(cái)政支出從2013年的5582.31億元增加到2018年的9225.4億元，財(cái)政支出增長速度高于地區(qū)生產(chǎn)總值增長速度。民生性資金支出比重較大，占地方財(cái)政支出的比例大。以2017年的數(shù)據(jù)為例，如表3所示，社會(huì)保障和就業(yè)支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、一般公共服務(wù)支出、公共安全支出、住房保障支出等民生性資金支出占河南省地方財(cái)政支出的比例達(dá)到46.23%，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，重點(diǎn)支出保障較好。如表4所示，同時(shí)也存在著社保、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)林水事務(wù)、科教文衛(wèi)等支出不足、各級(jí)政府間財(cái)政支出、部分地區(qū)、部分項(xiàng)目支出不均衡的問題。

表2 2013-2018年河南省地方財(cái)政一般預(yù)算支出全省生產(chǎn)總值及增長率 單位：億元,%

表3 2017年河南省民生性資金支出 單位：億元,%

表4 2017年河南省科教文衛(wèi)及農(nóng)林水支出 單位：億元,%

三、河南省地方稅收體系現(xiàn)狀及問題分析

（一）地方稅收體系的相關(guān)概念界定

1.地方稅的概念

目前，對于什么是地方稅我國的法律制度里并沒有給出完整的定義。學(xué)術(shù)界對于什么是地方稅也沒有統(tǒng)一的看法。本文結(jié)合我國的實(shí)際情況，從中口徑對地方稅加以界定，也即地方稅是指根據(jù)中央與地方政府的事權(quán)劃分狀況，為了保證地方政府社會(huì)公共管理職能的實(shí)現(xiàn)，按照財(cái)政管理體制的規(guī)定，由中央統(tǒng)一立法或授權(quán)地方政府立法，地方政府負(fù)責(zé)征收管理，收入由地方政府支配的各類稅收的統(tǒng)稱。

2.地方稅體系的概念

地方稅體系是我國分稅制財(cái)政管理體制的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)。通常認(rèn)為地方稅體系是由地方稅權(quán)、稅收收入、地方稅收制度和征收管理等組成的一個(gè)有機(jī)整體。

（二）河南省地方稅體系存在的問題

1.稅收法律制度不健全

稅收法律制度不健全具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，中央政府控制了稅收立法權(quán)，地方自主稅權(quán)較弱。目前，我國稅權(quán)高度集中在中央政府手中，地方政府所擁有的稅收管理權(quán)主要體現(xiàn)在稅收實(shí)施辦法的制定權(quán)和部分稅種的稅額、稅率調(diào)整權(quán)，權(quán)力十分有限，形勢過于單一。

第二，稅收立法層級(jí)不高，缺乏統(tǒng)一的法律制度來規(guī)范稅收權(quán)限的劃分。目前我國現(xiàn)行的稅收法律體系中只有《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》這3部體現(xiàn)為法律形式，其余稅種多以國務(wù)院及其相關(guān)部門頒布的暫行條例的形式出現(xiàn)，部分稅收實(shí)體法立法滯后，立法層級(jí)較低。

第三，地方稅司法保障乏力。由于目前我國尚未建立完善的地方司法保障體系，還沒有真正實(shí)現(xiàn)地方稅收法制化，稅收機(jī)構(gòu)的執(zhí)法環(huán)境有待改善，稅務(wù)司法保障法力。

2.地方稅收入規(guī)模小，地方財(cái)政保障能力不足

營改增之后，營業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，地稅體系缺少了主體稅種，由于還沒有形成完整的地方稅體系，地方稅收入規(guī)模較小，地方財(cái)政保障能力不足，只能更多依靠轉(zhuǎn)移支付。

3.地方主體稅種設(shè)置不合理

營改增后，地方稅制體系喪失了營業(yè)稅這一主體稅種，雖然目前地方稅稅種數(shù)量多達(dá)十幾個(gè)，但絕大多數(shù)都是稅源分散、征收難度大的小稅種，缺少主體骨干稅種，中央和地方之間稅種的劃分不科學(xué)、不合理，目前沒有哪個(gè)稅種可以擔(dān)當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的大任。

4.稅收征管體制有待完善

現(xiàn)代稅收征管，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)，隨著信息化程度的提高和金稅工程的推進(jìn)，出現(xiàn)了一些稅收征管人員無法熟練掌握現(xiàn)代征管手段、稅收信息化系統(tǒng)的專業(yè)維護(hù)人員匱乏，無法滿足現(xiàn)有需要?，F(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，經(jīng)濟(jì)行為方式不斷創(chuàng)新，稅收從業(yè)稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力需要提高。另外還存在個(gè)人信息系統(tǒng)不健全，稅務(wù)機(jī)構(gòu)對個(gè)人財(cái)產(chǎn)、收入掌握情況不到位，出現(xiàn)個(gè)人所得稅逃稅現(xiàn)象。

四、完善河南省地方稅體系的路徑研究

（一）完善地方稅法律體系，堅(jiān)持依法治稅

鑒于我國稅收法律法規(guī)立法層次低這一現(xiàn)狀，我國政府應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律文件，對稅收相關(guān)事項(xiàng)以立法的形式加以確定，以便有法可依、有法必依，這也是我國依法治國的基本國策。比如，可以盡快出臺(tái)《稅收基本法》、將現(xiàn)行稅收暫行條例升級(jí)到法律法規(guī)的層級(jí)、調(diào)整和修訂《稅收征管法》、適當(dāng)加快遺產(chǎn)贈(zèng)與稅等新稅種的立法等等，以完善我國地方稅收法律體系。

（二）優(yōu)化地方稅權(quán)配置

我國幅員遼闊、人口眾多，各個(gè)地區(qū)財(cái)源差距大，各個(gè)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，對社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求也不一樣，地方享有適度的稅權(quán)尤為必要。我國可在保證中央主導(dǎo)地位的同時(shí)，適當(dāng)下放一部分稅收立法權(quán)給地方，比如可以將城建稅、房產(chǎn)稅等稅源寬厚且與地方基礎(chǔ)建設(shè)密切相關(guān)的稅種的稅率設(shè)計(jì)、稅收優(yōu)惠等權(quán)限下放給地方政府，充分發(fā)揮地方優(yōu)勢，以便地方政府因地制宜地歸集收入。

（三）適當(dāng)提高地方稅收入規(guī)模

地方稅體系構(gòu)建過程遵循事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則。面對我國政府事權(quán)不斷下移而財(cái)權(quán)不斷上移的現(xiàn)狀，應(yīng)適當(dāng)提高地方稅收入規(guī)模。不僅應(yīng)該注重增加地方稅收入在全國稅收收入中的比重，還要改善現(xiàn)行稅收體制中以費(fèi)代稅的不合理現(xiàn)象，改費(fèi)為稅、擴(kuò)大稅源。

（四）完善地方稅制結(jié)構(gòu)

營改增后，我國地方稅體系主體稅種缺少，我們應(yīng)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)培育地方主體稅種，綜合考慮，統(tǒng)籌研究，完善地方稅制結(jié)構(gòu)。具體可從以下方面入手：重構(gòu)財(cái)產(chǎn)稅體系，整合房產(chǎn)稅、適時(shí)開征遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅，解決稅收在財(cái)產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的缺失問題，縮小貧富差距；推進(jìn)企業(yè)所得稅改革，學(xué)習(xí)美國、德國的做法，不同級(jí)別的政府針對同一稅源分率進(jìn)行征收，穩(wěn)定的地方財(cái)政收入來源。加快資源稅改革，將草場、灘涂、森林、海洋、地?zé)岬榷技{入征收范圍，加快費(fèi)改稅步伐，提高稅收法制化程度；推進(jìn)消費(fèi)稅改革，擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍，將部分高耗能、高污染產(chǎn)品、高端消費(fèi)品或服務(wù)納入征稅范圍，比如一次性塑料容器、私人飛機(jī)、高檔會(huì)所消費(fèi)等。加快稅收征管體制改革，稅務(wù)部門深度挖掘利用稅收信息數(shù)據(jù)能力，培養(yǎng)引進(jìn)系統(tǒng)維護(hù)人員，加強(qiáng)業(yè)務(wù)與技術(shù)的融合，提高征管水平。加強(qiáng)個(gè)人信息大數(shù)據(jù)庫建設(shè)，及時(shí)掌握納稅人收入、財(cái)產(chǎn)狀況，加強(qiáng)與工商、海關(guān)、社保、銀行、公安等部門的合作，多部門信息共享，杜絕偷稅漏稅。