田學(xué)斌，陳藝丹

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究所，河北 石家莊 050061）

一、引言

有序疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的“牛鼻子”，公共服務(wù)均等化是確保區(qū)域內(nèi)低成本疏解、高效承接的必要條件。河北作為北京非首都功能疏解的主要承接地，其教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)水平、質(zhì)量層次與京津兩地差距明顯，有些方面甚至呈現(xiàn)出“斷崖式”差距[1]，不利于低成本承接非首都功能疏解，不利于高效推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移。從《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》整體目標(biāo)和三省市定位目標(biāo)順利推進(jìn)的角度看，補(bǔ)齊河北教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)短板對提升河北優(yōu)質(zhì)資源要素吸引力、非首都功能疏解承接牽引力、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級承載力具有重要意義。因此，鑒于公共服務(wù)演化的長期性特征，本文利用2004—2017 年的數(shù)據(jù)，區(qū)分協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出前后，考察京津冀基本公共服務(wù)差距水平、均等化趨勢及其分異特征，為下一階段京津冀公共服務(wù)均等化提供耦合規(guī)劃目標(biāo)的階段性政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

國外學(xué)者對基本公共服務(wù)的研究相對較早，且鮮有“基本公共服務(wù)均等化”的提法。19 世紀(jì)80 年代，德國社會學(xué)家Wagner 提出了基本公共服務(wù)的概念，發(fā)現(xiàn)基本公共服務(wù)是政府財(cái)政支出的重要部分。之后，西方學(xué)者開始從不同領(lǐng)域和角度對公共服務(wù)展開研究。學(xué)者們認(rèn)為政府在促進(jìn)社會福利以及提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)方面具有主導(dǎo)作用[2]，也可以通過授予經(jīng)營權(quán)等手段委托私人部門生產(chǎn)和提供公共服務(wù)[3]。然而，不同公共服務(wù)供給主體之間的供給效率存在差異，其中公共部門效率最高[4-5]。Buchanan[6]提出“財(cái)政剩余”概念，并以此衡量地區(qū)間的公共服務(wù)水平。增加資源和優(yōu)化管理是最有可能改善公共服務(wù)的途徑[7]，供給主體通過合作生產(chǎn)提高依存性和公共性能夠有效擴(kuò)大公共服務(wù)供給水平[8]。

我國學(xué)者對基本公共服務(wù)均等化的研究雖然起步較晚，但研究范圍比國外要廣泛許多。有學(xué)者認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化實(shí)質(zhì)是居民享受基本公共服務(wù)的機(jī)會均等，享受的基本公共服務(wù)水平大致相當(dāng)，實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)“底線均等”[9]，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)居民消費(fèi)的均等化[10]。賈康[11]指出，基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)分步的動(dòng)態(tài)過程，從開始實(shí)施到最后成熟需要經(jīng)歷若干階段，并且在不同的階段基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容、重點(diǎn)目標(biāo)等是不同的?，F(xiàn)有研究表明，我國基本公共服務(wù)水平與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)，呈現(xiàn)出從東部沿海到中、西部逐步降低的特點(diǎn)[12]，空間分布與我國人口密度分布“胡煥庸線”大體一致[13]，基本公共服務(wù)水平區(qū)域不均等和享用不普惠較為明顯，公眾滿意度整體水平不高[14]。因此，可以通過建立網(wǎng)絡(luò)化的合作共治格局、發(fā)揮基層黨組織社會整合作用、增強(qiáng)基本公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)能力、構(gòu)建政府與市場和社會的合作網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)我國基本公共服務(wù)供給機(jī)制現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略重構(gòu)[15]。在對基本公共服務(wù)均等化政策的研究中，遲福林[16]指出，建設(shè)公共服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的前提和關(guān)鍵所在。常修澤[17]認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化需要有公共財(cái)政制度、收入分配制度、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度、公共服務(wù)型政府制度作保障，并且國家財(cái)政資金應(yīng)加大對當(dāng)前基本公共服務(wù)比較薄弱領(lǐng)域的投入。

對京津冀基本公共服務(wù)的研究表明，京津冀基本公共服務(wù)水平與長三角地區(qū)相比差距較大[18]，馬慧強(qiáng)等[19]通過構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化評價(jià)體系，對京津冀地區(qū)基本公共服務(wù)均等化時(shí)空演變進(jìn)行了測度。三地間基本公共服務(wù)均等化區(qū)域差異較大，整體公共服務(wù)投入產(chǎn)出效率較低[20]，且京津冀基本公共服務(wù)質(zhì)量差異顯著，具體表現(xiàn)為以北京和天津?yàn)橹行南蛑車饾u衰減的趨勢[21]?；竟卜?wù)的鴻溝是影響非首都功能疏解的主要癥結(jié)，阻礙了京津冀協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程[22]。韓兆柱等[23]在分析京津冀基本公共服務(wù)水平現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，從法律制度、政府間關(guān)系、公私關(guān)系和區(qū)域經(jīng)濟(jì)四個(gè)方面提出實(shí)現(xiàn)京津冀基本公共服務(wù)均等化的策略。盧文超[24]指出，構(gòu)建統(tǒng)一的區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系、培育多元主體、強(qiáng)化財(cái)力保障與監(jiān)督問責(zé)機(jī)制是解決京津冀基本公共服務(wù)非均等化的有效途徑。李林君等[25]從公共服務(wù)增量、存量及累積性角度為正確處理北京、天津、河北和京津冀一體化之間的公共服務(wù)不平等關(guān)系提供了政策依據(jù)。周京奎等[26]以促進(jìn)公共服務(wù)資源均衡化配置、打通公共服務(wù)供給與需求之間灰色地帶為目的，設(shè)計(jì)出了一個(gè)實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)一體化機(jī)制框架，試圖建立京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展機(jī)制體系。

總體上講，基本公共服務(wù)對區(qū)域發(fā)展的作用已經(jīng)受到各界重視，學(xué)者們就基本公共服務(wù)均等化的影響因素以及基本公共服務(wù)均等化的政策制定、制度保障、約束機(jī)制等展開了研究。通過梳理京津冀基本公共服務(wù)均等化研究成果發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究一致認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要因素，而京津冀三地之間整體基本公共服務(wù)均等化水平存在較大差距。對不同維度基本公共服務(wù)均等化差距以及京冀、京津、津冀之間各維度基本公共服務(wù)均等化差距大小的探討較少，同時(shí)并未對京津冀基本公共服務(wù)均等化下一步發(fā)展提供清晰的思路?；诖耍疚囊员本?、天津、河北三個(gè)省市為研究對象，在建立基本公共服務(wù)指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，選取了教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和社會保障5個(gè)維度，運(yùn)用泰爾指數(shù)測算三地基本公共服務(wù)均等化水平，分析發(fā)展趨勢與特征，在總結(jié)京津冀基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)實(shí)進(jìn)展基礎(chǔ)上，提出發(fā)展的重點(diǎn)方向，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展，有效疏解北京非首都功能，進(jìn)而促進(jìn)京津冀協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展提供理論基礎(chǔ)和政策支撐。

三、基本公共服務(wù)內(nèi)涵及模型構(gòu)建

（一）基本公共服務(wù)內(nèi)涵與指標(biāo)體系

基本公共服務(wù)滿足的是最基本的民生需求，是公共服務(wù)中最基本的核心部分，主要目的是保障公民的基本權(quán)利，是諸多公共服務(wù)中最基礎(chǔ)、最核心、最具有保障性質(zhì)的服務(wù)類型?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》和《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中給出定義，基本公共服務(wù)是指“建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)”，不因社會成員的年齡、地位和地域不同而有所差別。近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，在物質(zhì)生活得到充分保障的同時(shí)，優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境成為人民對新時(shí)代美好生活的重要期待。因此本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合上述基本公共服務(wù)的內(nèi)涵，考慮指標(biāo)體系的可推廣性、系統(tǒng)性、完整性、數(shù)據(jù)的可獲得性等原則，構(gòu)建了包括生態(tài)環(huán)境、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施5 個(gè)一級指標(biāo)，各個(gè)一級指標(biāo)中又分別設(shè)置了若干二級指標(biāo)在內(nèi)的基本公共服務(wù)指標(biāo)體系，如表1 所示。

（二）京津冀基本公共服務(wù)均等化模型構(gòu)建①

常用的衡量不均等程度的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)有基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)、變異系數(shù)等，其中泰爾指數(shù)分為泰爾T 指數(shù)和泰爾L 指數(shù)。二者的區(qū)別為：泰爾T 指數(shù)以地區(qū)收入比重加權(quán)計(jì)算，如式（1）；泰爾L 指數(shù)以地區(qū)人口比重加權(quán)計(jì)算，如式（2）。

其中，n 為地區(qū)的總數(shù)量，Yi為第i 個(gè)地區(qū)收入占全部地區(qū)收入的比例，Pi為第i 個(gè)地區(qū)的人口占全部地區(qū)總?cè)丝诘谋壤?。泰爾指?shù)的值大于等于0，值越大表示差距越大，越小表示差距越小。若某一地區(qū)收入所占比例與人口所占比例相等，則和均為1，對數(shù)值則為0，泰爾指數(shù)即為0，表明地區(qū)之間達(dá)到均衡，沒有差距。

表1 京津冀城市群基本公共服務(wù)水平測度指標(biāo)體系

由于基本公共服務(wù)滿足的是公眾最基本的民生需求，相對于地區(qū)內(nèi)收入來講，與地區(qū)內(nèi)人口數(shù)量的聯(lián)系更加緊密，因此本文在戚學(xué)祥[27]、邵燕斐等[28]研究基礎(chǔ)上，采用泰爾指數(shù)中的泰爾L 指數(shù)，使用京津冀三地2004—2017 年的相關(guān)數(shù)據(jù)，以京津冀各城市年末人口數(shù)量來進(jìn)行加權(quán)計(jì)算得出京津冀基本公共服務(wù)均等化程度，如式（3）。

式（3）中Sij為i 地區(qū)第j 個(gè)指標(biāo)的公共服務(wù)水平，S 為觀測范圍內(nèi)整體j 指標(biāo)的公共服務(wù)水平，P指觀測地區(qū)人口總數(shù)量，Pi指i 省/市人口數(shù)量。本文對所有指標(biāo)采用加權(quán)平均法進(jìn)行運(yùn)算，對所有維度的二級指標(biāo)賦予相同的權(quán)重。

由于本文探討的是北京、天津、河北三地整體基本公共服務(wù)水平，樣本量偏小，暫不涉及組內(nèi)差距。為保證選擇泰爾指數(shù)計(jì)算組間差距的合理性，采用變異系數(shù)來驗(yàn)證均等化指數(shù)測量結(jié)果的穩(wěn)健性，如式（4）。

式（4）中，δj表示第j 個(gè)指標(biāo)公共服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)差，表示第j 個(gè)指標(biāo)公共服務(wù)水平均值，xji表示第i 個(gè)地區(qū)第j 個(gè)指標(biāo)公共服務(wù)水平。

四、京津冀基本公共服務(wù)均等化演變與區(qū)域差距特征

（一）京津冀整體基本公共服務(wù)均等化由“低水平”進(jìn)入“良好水平”階段

根據(jù)式（3）計(jì)算得出京津冀地區(qū)2004—2017 年基本公共服務(wù)均等化指數(shù)（如表2）。為驗(yàn)證結(jié)果的穩(wěn)定性，根據(jù)式（4）計(jì)算（如表3）發(fā)現(xiàn)，2004—2017年基本公共服務(wù)五個(gè)維度均等化水平呈相同的變化趨勢，因此可知，采用泰爾指數(shù)計(jì)算均等化水平區(qū)域間差距比較合理。參照馬慧強(qiáng)等[19]對基本公共服務(wù)均等化指數(shù)等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，將京津冀基本公共服務(wù)均等化水平分為五級，分別為低水平、較低水平、中等水平、良好水平和優(yōu)秀水平（見表4）。

表2 京津冀基本公共服務(wù)均等化指數(shù)測量結(jié)果

表3 京津冀基本公共服務(wù)均等化指數(shù)驗(yàn)證

表4 基本公共服務(wù)均等化水平分級

從表2 總指數(shù)可以看出，2014 年之前京津冀基本公共服務(wù)均等化水平有所提升但始終處于中等以下水平，非均等化程度較高。2015 年后均等化進(jìn)入良好水平且提升幅度較大。基本公共服務(wù)各維度指數(shù)表明，京津冀“教育文化”“醫(yī)療衛(wèi)生”“社會保障”非均等化程度最為嚴(yán)重，其中“教育文化”在2016 年剛進(jìn)入中等水平，“醫(yī)療衛(wèi)生”近年來一直處于中等水平，而“社會保障”截止到2017 年仍處于較低水平。

究其原因：第一，鼓勵(lì)競爭、忽視合作的財(cái)稅體制是造成京津冀基本公共服務(wù)非均等化的根本原因。改革開放以后，為加快各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，刺激各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，秉承“效率優(yōu)先、兼顧公平”的指導(dǎo)思想，突出了財(cái)政體制的競爭和效率導(dǎo)向。盡管該財(cái)政體制促進(jìn)了我國各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是重效率、輕公平、提倡地方競爭、忽視地方合作的問題加大了各地之間的財(cái)政差距。具體到京津冀地區(qū)，中央與地方事權(quán)劃分不清晰、支出責(zé)任劃分不明確。河北處于為京津服務(wù)的地位，長期向京津輸送資源并且承擔(dān)保護(hù)京津周邊生態(tài)環(huán)境的任務(wù)及相應(yīng)財(cái)政支出責(zé)任，未能得到相應(yīng)利益補(bǔ)償以及足額的轉(zhuǎn)移支付資金支持，擠占了河北省經(jīng)濟(jì)性、民生性的財(cái)政支出。在競爭導(dǎo)向型的財(cái)稅體制下，京津冀之間財(cái)政布局以及財(cái)稅利益競爭長期處于不平等的狀態(tài)，造成了同一地理區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)基本公共服務(wù)不均等的現(xiàn)象。第二，京津?qū)χ苓吀黝愘Y源產(chǎn)生的“虹吸效應(yīng)”，導(dǎo)致人財(cái)物源源不斷涌向京津。人力與物力資源是地區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)的重要保障，改革開放40年來的實(shí)踐也證明，人才是創(chuàng)新的核心要素[29]。受福利待遇與收入差距的影響，河北省高層次人才不斷流向京津。根據(jù)2017 年中國各省市受教育情況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，京津冀三地大學(xué)本科人數(shù)占比分別為23.7%、14.8%、3.7%，研究生及以上學(xué)歷人數(shù)占比分別為10.1%、1.4%、0.2%，高層次人力資源的差距導(dǎo)致京津兩地基本公共服務(wù)水平遠(yuǎn)超河北。第三，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的制定與實(shí)施，促進(jìn)了三地基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。2014 年2 月，習(xí)近平總書記主持召開京津冀三地協(xié)同發(fā)展座談會，將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，并對三地協(xié)作提出具體要求。自此，京津冀三地在基本公共服務(wù)領(lǐng)域深化對接，教育方面深度合作、醫(yī)療協(xié)作持續(xù)推進(jìn)、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理逐步加強(qiáng)、社會保障制度銜接和資源共享不斷深入。由于政策的滯后性，京津冀總體基本公共服務(wù)均等化水平在2015 年進(jìn)入“良好水平”階段，各維度均等化水平在2015 年之后呈現(xiàn)較大幅度提升。

（二）京津差距不明顯，京冀、津冀差距較大，各維度均等化水平不高

根據(jù)式（3），對京津冀總體進(jìn)行分解，得出北京-天津、北京-河北、天津-河北的差距，測算結(jié)果見表5～表7。

通過表5 可以看出，2004—2017 年，北京、天津基本公共服務(wù)均等化水平較高，且無明顯波動(dòng)趨勢。與2004 年相比，2007 年教育文化與醫(yī)療衛(wèi)生泰爾指數(shù)稍微降低，表明京津兩地教育文化和醫(yī)療衛(wèi)生均等化水平進(jìn)一步提高?；A(chǔ)設(shè)施泰爾指數(shù)從2006 年開始增加，2008 年上升較為明顯，至2016年之前穩(wěn)步增加到0.080 98，表明2006—2016 年，京津兩地基礎(chǔ)設(shè)施水平差距逐步增大，均等化水平下降，到2017 年，該指標(biāo)泰爾指數(shù)開始降低，差距縮小。生態(tài)環(huán)境和社會保障兩個(gè)指標(biāo)的泰爾指數(shù)無明顯變化?？傮w而言，2004—2017 年，北京、天津兩地除基礎(chǔ)設(shè)施外，其他指標(biāo)之間差距呈下降或無明顯變化。

表6 為2004—2017 年北京-河北基本公共服務(wù)泰爾指數(shù)測算結(jié)果?？梢园l(fā)現(xiàn)，整體上北京與河北之間的泰爾指數(shù)逐漸降低，但數(shù)值仍然較大，即兩地之間基本公共服務(wù)不均等程度較高，但呈逐步縮小趨勢。其中2004 年、2005 年、2006 年教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生泰爾指數(shù)超過1，這表明兩地教育文化與醫(yī)療衛(wèi)生方面存在巨大差距，同時(shí)由于本文采用泰爾L 指數(shù)，以地區(qū)年末人口數(shù)量來進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，而北

京與河北人口數(shù)量相差較大，受人口數(shù)量的影響，泰爾指數(shù)呈現(xiàn)出大于1 的現(xiàn)象。與2004 年相比，2017年河北與北京之間五個(gè)指標(biāo)的泰爾指數(shù)明顯降低，表明兩地之間各指標(biāo)均等化水平提高，其中教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障四個(gè)指標(biāo)的泰爾指數(shù)降低尤為顯著。截止到2017 年，河北與北京各維度基本公共服務(wù)不均等程度從大到小排列分別為：社會保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施。

表5 北京-天津基本公共服務(wù)均等化指數(shù)測量結(jié)果

表6 北京-河北基本公共服務(wù)均等化指數(shù)測量結(jié)果

表7 天津-河北基本公共服務(wù)均等化指數(shù)測量結(jié)果

從表7 可以看出，2004—2012 年天津與河北之間教育文化泰爾指數(shù)呈逐步降低趨勢，表明均等化水平增加，2013—2014 年短暫上升，2015 年開始逐漸降低。2004—2011 年醫(yī)療衛(wèi)生泰爾指數(shù)逐漸降低，2012—2017 年呈不規(guī)則波動(dòng)狀態(tài)。2004—2017年基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境與社會保障泰爾指數(shù)逐步降低，均等化水平逐步提高?？傮w而言，與2004 年相比，2017 年天津與河北基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，各維度不均等程度從大到小排列為：社會保障、教育文化、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境。

五、京津冀基本公共服務(wù)均等化的積極進(jìn)展

基本公共服務(wù)均等化是有效疏解北京非首都功能、實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要保障。京津冀協(xié)同發(fā)展五年來，三地在交通、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)方面取得了突破性成績。

（一）推進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)均等化的積極進(jìn)展

第一，京津冀教育文化深度融合。截至2018 年底，北京市16 個(gè)區(qū)對口幫扶河北省23 個(gè)教育貧困縣，共選定30 余所學(xué)校進(jìn)行手拉手對接，市區(qū)兩級累計(jì)開展教育幫扶項(xiàng)目60 余項(xiàng)。中國人民大學(xué)新校區(qū)項(xiàng)目在河北省大廠回族自治縣開工建設(shè)，北京外國語大學(xué)附屬石家莊外國語學(xué)校落戶鹿泉，北京市六一幼兒園、北京市朝陽區(qū)實(shí)驗(yàn)小學(xué)、北京市海淀區(qū)中關(guān)村第三小學(xué)、北京市第八十中學(xué)先后在雄安新區(qū)掛牌成立雄安校區(qū)。2019 年1 月，京津冀教育部門在雄安新區(qū)發(fā)布了《京津冀教育協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020 年）》，提出將進(jìn)一步推進(jìn)京津冀教育協(xié)同發(fā)展。同年9 月北京市支持雄安新區(qū)建設(shè)“三校一院”（北京市北海幼兒園、史家胡同小學(xué)、北京四中、宣武醫(yī)院）交鑰匙項(xiàng)目正式開工，這也是雄安新區(qū)啟動(dòng)區(qū)首批啟動(dòng)項(xiàng)目[30]。

第二，京津冀醫(yī)療衛(wèi)生合作持續(xù)推進(jìn)。五年來，京津冀醫(yī)療衛(wèi)生合作成為一種常態(tài)。從合作質(zhì)量看，由單一醫(yī)務(wù)人員流動(dòng)向機(jī)構(gòu)合作邁進(jìn)，從專家坐診、科室協(xié)作、人員進(jìn)修，擴(kuò)展到共建共管、整體托管、?？坡?lián)盟等機(jī)構(gòu)深度合作方式；從合作數(shù)量看，河北400 多家二級以上醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與京津開展了合作，合作項(xiàng)目突破500 個(gè)，其中與北京合作項(xiàng)目400余個(gè)，與天津合作項(xiàng)目約100 個(gè)。京津冀三地的重點(diǎn)醫(yī)療項(xiàng)目合作持續(xù)推進(jìn)，北京市已有多家醫(yī)院與河北醫(yī)院建立合作關(guān)系，啟動(dòng)和實(shí)施了北京-曹妃甸、北京-燕達(dá)、北京-張家口、北京-承德、北京-保定等多個(gè)重點(diǎn)醫(yī)療衛(wèi)生合作項(xiàng)目；從醫(yī)療衛(wèi)生政策協(xié)同看，京津冀已經(jīng)研究形成三地檢驗(yàn)、影像等互認(rèn)項(xiàng)目和質(zhì)控標(biāo)準(zhǔn)，有范圍、分步驟地推進(jìn)互認(rèn)工作，截至2018 年底，33 項(xiàng)臨床檢驗(yàn)結(jié)果在京津冀296 家醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)互認(rèn)，20 項(xiàng)醫(yī)學(xué)影像檢查資料在155 家醫(yī)療機(jī)構(gòu)試行共享。京津冀醫(yī)療衛(wèi)生合作的推進(jìn)不僅緩解了北京、天津醫(yī)療機(jī)構(gòu)的壓力，同時(shí)河北患者異地就醫(yī)的比重也在逐年下降。

第三，京津冀社會保障合作持續(xù)深化。五年來，京津冀三省市和中央有關(guān)部門制定了一系列政策措施促進(jìn)京津冀三地社會保障協(xié)同發(fā)展。2014 年8月，北京與河北簽訂《京冀醫(yī)療保險(xiǎn)合作備忘錄》，推動(dòng)醫(yī)保機(jī)構(gòu)互認(rèn)。2015 年，北京、天津分別與河北簽訂了《推動(dòng)人力資源和社會保障工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》，明確了三地在異地就醫(yī)、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)互認(rèn)、享受待遇、監(jiān)管服務(wù)等方面的問題。2018 年7 月，隨著《京津冀工傷保險(xiǎn)工作合作框架協(xié)議》的頒布，京津冀三地工傷保險(xiǎn)工作實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通互認(rèn)。同年10月，《津冀跨省異地就醫(yī)門診醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算工作備忘錄》的簽署，標(biāo)志著津冀兩地異地就醫(yī)門診直接結(jié)算工作的政策、經(jīng)辦、監(jiān)管和信息化等方面達(dá)成初步共識并取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，為推進(jìn)津冀及至全國異地就醫(yī)門診直接結(jié)算提供了有力支撐。京津冀醫(yī)保異地結(jié)算政策的推行，使三省市患者可以就近選擇大醫(yī)院，避免就診的舟車勞頓。

第四，京津冀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)同持續(xù)加快。京津冀三省市全部市區(qū)、部分郊區(qū)公交線路和軌道線路交通一卡通終端改造已完成，京津冀互聯(lián)互通卡已覆蓋三地所有地級以上城市。五年來，累積打通拓寬“斷頭路”“瓶頸路”1 676 公里，環(huán)首都1 小時(shí)交通圈初步形成[31]。隨著京沈高鐵、京雄城際鐵路（其中北京西站到大興國際機(jī)場段已經(jīng)開通）、大張鐵路加快建設(shè)，北京東—燕郊、天津—寶坻—薊縣等市郊列車的開行，軌道上的京津冀初具規(guī)模。京秦高速、津石高速、天津北方國際航運(yùn)核心區(qū)等一大批重大交通項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)。目前，雄安新區(qū)對外骨干交通路網(wǎng)中津石高速公路河北段、京雄高速一期控制性工程，以及國道G230 京冀界至碼頭鎮(zhèn)段項(xiàng)目控制性工程琉璃河大橋已開工建設(shè)，榮烏高速新線、京德高速一期工程，以及容易線、安大線計(jì)劃近期開工。

第五，京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)持續(xù)深入。京津冀緊密合作，協(xié)同保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)建設(shè)和污染防治方面取得了一定的成績。京冀生態(tài)水源保護(hù)林建設(shè)合作項(xiàng)目涉及河北省懷來、赤城、涿鹿、崇禮等8 個(gè)縣，預(yù)計(jì)到2019 年底將實(shí)現(xiàn)造林100 萬畝的目標(biāo)。京津風(fēng)沙源區(qū)是全國防沙治沙的重點(diǎn)地區(qū)，京津風(fēng)沙源治理工程累計(jì)完成治理總面積超過1 000 萬公頃，其中林業(yè)工程超過700 萬公頃，草地治理超過200 萬公頃，小流域治理100 多萬公頃。雄安新區(qū)加大“千年秀林”建設(shè)，預(yù)計(jì)未來新區(qū)森林面積將達(dá)百萬畝、樹種170 多個(gè)，森林覆蓋率將由2018 年的11%提高到40%?！栋籽蟮砩鷳B(tài)環(huán)境治理和保護(hù)規(guī)劃（2018—2035 年）》明確指出，構(gòu)建雄安新區(qū)“一淀、三帶、九片、多廊”生態(tài)空間格局，打造藍(lán)綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市。2019 年初，京津冀簽署了新一輪的協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議，確定了未來三年生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域重點(diǎn)合作內(nèi)容。三地將在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、重污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管等重點(diǎn)領(lǐng)域，北京城市副中心、雄安新區(qū)、大興新機(jī)場等重點(diǎn)區(qū)域繼續(xù)加強(qiáng)合作，深化大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，持續(xù)推進(jìn)水污染共治。

（二）尚需關(guān)注的主要問題

京津冀基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)長期的、復(fù)雜的過程，盡管目前取得了一定的成績，但仍然存在一些問題亟需解決。

第一，京冀、津冀之間基本公共服務(wù)落差大，特別是社會保障、教育文化和醫(yī)療衛(wèi)生方面的差距突出。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，京津冀整體基本公共服務(wù)均等化水平在2015 年后進(jìn)入“良好水平”階段。但是從兩兩差距來看，河北與北京、天津不均等程度仍然巨大，尤其是社會保障、教育文化兩個(gè)維度均處于“較低水平”，京冀間的醫(yī)療衛(wèi)生以及津冀間的基礎(chǔ)設(shè)施僅處于中等水平，這就限制了公共服務(wù)在非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移中的保障性、基礎(chǔ)性功能的發(fā)揮，影響京津冀協(xié)同發(fā)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第二，地方人均財(cái)力差距不斷擴(kuò)大。我國現(xiàn)行財(cái)政體制決定了公共服務(wù)的供給多由地方財(cái)政資源的投入和分配決定，2004—2017 年京津冀人均公共財(cái)政收入數(shù)據(jù)顯示（見表8），京冀與津冀之間人均公共財(cái)政收入絕對差呈不斷擴(kuò)大的特點(diǎn)。財(cái)政收入是基本公共服務(wù)供給的重要支撐，河北與北京、天津財(cái)政實(shí)力差距過大阻礙了基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)。

第三，均等化制度與評估體系亟待健全完善。高度法治化是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要保障。京津冀目前僅有少數(shù)政策性的文件，各地區(qū)尚未制定相關(guān)基本公共服務(wù)均等化立法，區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化法律體系也未形成，導(dǎo)致京津冀三個(gè)地區(qū)的居民無法獲得平等享有基本公共服務(wù)的權(quán)利。同時(shí)京津冀基本公共服務(wù)均等化缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，共建共享機(jī)制也未建立，各地區(qū)之間缺乏有效的銜接和流轉(zhuǎn)，沒有形成有效的基本公共服務(wù)均等化績效評估體系，無法將均等化納入政府工作績效考核中。

表8 京津冀人均公共財(cái)政收入 單位：萬元

六、推進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)均等化的對策建議

（一）加大京津優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向河北轉(zhuǎn)移的力度

加強(qiáng)雄安新區(qū)及近京津地區(qū)與北京、天津在公共服務(wù)領(lǐng)域的深度合作，通過建立分支機(jī)構(gòu)或者整體搬遷的方式，將北京、天津優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等機(jī)構(gòu)優(yōu)先向雄安新區(qū)或河北其他地區(qū)轉(zhuǎn)移。鼓勵(lì)北三縣以及固安、永清等近京津地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)對標(biāo)京津公共服務(wù)，加強(qiáng)交界地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，吸引京津公共服務(wù)資源，協(xié)調(diào)京津公共服務(wù)政策外延。推動(dòng)京津在京津冀整體區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建和延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，加強(qiáng)公共服務(wù)領(lǐng)域人員、技術(shù)、品牌等各層面的合作。北京、天津采用定向援助、對口支援、對口幫扶等多種形式，探索京津優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向河北轉(zhuǎn)移的新路徑，支持河北省落后地區(qū)發(fā)展基本公共服務(wù)，力爭在教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障方面實(shí)現(xiàn)率先突破。

（二）提升河北基本公共服務(wù)水平，明確“重點(diǎn)地區(qū)，優(yōu)先打造”的發(fā)展思路

依托重點(diǎn)園區(qū)，著力完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，通過建立分校、分院和合作共建等多種形式，改善發(fā)展環(huán)境，承接教育、醫(yī)療等非首都功能[32]。不斷壯大有吸引力的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化人才發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，針對不同地域、不同層次人才需求，采取目標(biāo)任務(wù)導(dǎo)向、個(gè)性化定制等方式作好體制機(jī)制和政策調(diào)整工作。同時(shí)，優(yōu)先選擇河北省承接北京非首都功能疏解、京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)承接平臺（園區(qū)）和綜合優(yōu)勢突出的地區(qū)，在能夠快速補(bǔ)齊短板產(chǎn)生協(xié)同效益的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)重點(diǎn)發(fā)力，增強(qiáng)河北基本公共服務(wù)自身“造血”功能，凝神聚力，追趕京津。中央政府和省政府全力支持雄安大學(xué)的建設(shè)，制定相應(yīng)的政策，建立健全人才保障機(jī)制，為雄安大學(xué)校園和基礎(chǔ)設(shè)施的建立提供足夠的經(jīng)費(fèi)保障以及人才支持。

（三）擴(kuò)大對河北財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，加強(qiáng)京津冀之間財(cái)政協(xié)同合作

扭轉(zhuǎn)因公共財(cái)政差異導(dǎo)致公共資源分配不均衡和基本公共服務(wù)水平差距較大的局面，成為解決京津冀協(xié)同發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。擴(kuò)大對河北財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，確保河北基本公共服務(wù)財(cái)政支出穩(wěn)步增長，新增財(cái)政支出優(yōu)先向教育文化、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等薄弱環(huán)節(jié)傾斜。同時(shí)，京津冀協(xié)同發(fā)展作為我國改革的先行示范區(qū)，應(yīng)加強(qiáng)三地之間的財(cái)政協(xié)同合作，縮小京津冀人均公共財(cái)政差距。一是設(shè)立京津冀協(xié)同發(fā)展基金。作為國家重大戰(zhàn)略，京津冀協(xié)同發(fā)展基金應(yīng)由中央和三地政府共同出資設(shè)立，用于三地教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生的跨省市服務(wù)合作體系建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障一體化推進(jìn)，優(yōu)化公共資源配置，縮小區(qū)域間的差距。二是建立京津冀橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。公共物品具有非排他性，在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，河北省作出的貢獻(xiàn)，北京、天津也能受益，因此應(yīng)按照“誰受益誰出資”的合作補(bǔ)償原則，建立京津冀橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，均衡三地之間財(cái)政能力，提高公共物品外部性的內(nèi)在化水平。

（四）建立健全京津冀基本公共服務(wù)多元化供給支持體系

三地共同編制基本公共服務(wù)均等化法律法規(guī)，保障各地居民享有平等基本公共服務(wù)的權(quán)益，在法治框架下解決三地基本公共服務(wù)不均等問題。針對教育、醫(yī)療、生態(tài)、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等維度，圍繞服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、供給模式、政府責(zé)任、公眾參與等制定法律細(xì)則或條例，使基本公共服務(wù)均等化有法可依、有章可循。

注重公眾偏好和需求，建立公眾對基本公共服務(wù)需求的溝通機(jī)制，允許公眾參與基本公共服務(wù)決策的制定與評估。通過市場化改革，引導(dǎo)私人企業(yè)、社會組織等參與公共服務(wù)供給，提高基本公共服務(wù)供給方式的多元化與靈活性，建立政府與社會、市場聯(lián)合供給機(jī)制，優(yōu)化京津冀基本公共服務(wù)均等化供給。同時(shí)，健全政府購買服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)，建立翔實(shí)、具體的實(shí)施細(xì)則和分工安排，對承接購買的社會力量進(jìn)行全面有效的監(jiān)督。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于北京、天津、河北2004—2017 年統(tǒng)計(jì)年鑒或經(jīng)濟(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)及相關(guān)部門官方網(wǎng)站資料。