魯露

【摘要】自PPP模式在我國推廣運用以來，建筑央企作為PPP項目的主力軍，推動了全國各地PPP項目的陸續(xù)落地與實施。然而，伴隨著各項監(jiān)管政策、規(guī)章制度的陸續(xù)發(fā)布，建筑央企PPP項目發(fā)展面臨新的風險與挑戰(zhàn)。本文通過總結PPP項目的現(xiàn)狀與開展特點，結合PPP項目的發(fā)展趨勢，充分分析了建筑央企PPP項目的財務風險成因，從而有針對性地提出了財務風險管控的具體舉措。

【關鍵詞】PPP項目；財務風險；風險管控

【中圖分類號】F275

為適應經濟的快速發(fā)展、滿足人民群眾日益增長的公共服務需要，我國政府不斷加強基礎設施建設。然而，僅靠政府的資金供給難以維持公共服務項目的長久建設，在此背景下，能夠吸納更多社會資本參與公共服務項目建設的PPP模式應運而生，一定程度上緩解了基建工程供需矛盾。

一、PPP項目開展特點與發(fā)展趨勢

2014年底，國務院各部委先后頒布了關于規(guī)范PPP模式建設的若干文件，大力推動了全國各地PPP項目不斷落地、城鎮(zhèn)化進程不斷加速。在此期間，各地 PPP項目的開展主要呈現(xiàn)出業(yè)務總量快速增長、以建筑類央企為主力軍、以傳統(tǒng)主業(yè)項目為主、地方重大項目居多、非經營性項目占比大、對財政付費依賴性強、外部融資占比偏高、項目公司“出表”較為普遍等特點。

自2017下半年以來，為保障PPP項目保持有序健康的開展，國資委、發(fā)改委、財政部等從“嚴控風險”的角度出發(fā)，陸續(xù)出臺了《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金【2017】92號）、《國資委關于加強建筑央企PPP業(yè)務風險管控的通知》（國資發(fā)財管【2017】192號）等一批規(guī)范性文件，從而使PPP項目呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：一是逐步回歸PPP本源，強調社會資本金的自有資金投入責任及運營管理責任，強調提供的產品為公共服務的本質，強調投資回報與績效考核緊密關聯(lián)；二是財政部將進一步強化PPP項目政府支出管理工作，規(guī)范工作機制，嚴控10%的財政承受能力底線；三是隨著大量PPP項目進入運營期，2019年起PPP項目將進入實質性管理階段，財政部及地方將出臺績效管理指引，細化績效考核管理，PPP項目績效管理將逐步強化；四是直接融資將取得階段性突破，目前銀行融資為PPP項目的主流融資渠道，但作為與項目融資匹配度更高的直接融資方式，2019年，PPP項目專項債及資產證券化將陸續(xù)得到應用，PPP項目直接融資將不斷提速。

二、建筑央企PPP項目財務風險成因分析

（一）政治與法律風險

政治與法律風險是關系項目成敗的首要因素，其中政治風險主要包括政府信用差、決策失誤、辦事效率低、政府干預、政府腐敗等。盡管政府風險在投標前通過充分盡調可以得到一定程序規(guī)避，實施過程中發(fā)生可能性也不大，但一旦發(fā)生，將直接影響項目進度及成敗。

法律風險主要是指PPP法律法規(guī)發(fā)布、修訂或重新詮釋從而影響項目合法性和有效性，導致項目投資建設直接中斷或失敗的風險。近年規(guī)范PPP項目運行的政策法規(guī)陸續(xù)出臺后，使得建筑央企部分在手項目直接面臨巨大的合規(guī)性挑戰(zhàn)和整改清算風險。主要表現(xiàn)為部分項目的地方財政承受能力實際已超10%的紅線，存在政府方承諾固定收益回報、為實現(xiàn)“出表”以債務性資金充當資本金等。

（二）投資風險

投資風險主要包括投資決策風險、合規(guī)性風險、政府及股東方履約風險、資金有效使用風險、履約擔保風險等。其中合規(guī)性風險是PPP項目資金實際投入前需要考慮的首要因素，包括PPP層面和項目層面兩方面的合規(guī)性風險。政府履約風險主要包括政府出資代表的資金不能及時同步投入、對項目投資及建設等決策事項干預過多（主要體現(xiàn)為政府方享有一票否決權的事項過多）、不能積極配合落實相關合法合規(guī)手續(xù)、無法及時將項目支出納入政府財政預算。資金正常使用風險主要指PPP項目資本金及融資資金投入后能否正常使用、充分發(fā)揮資金效用。部分項目因征拆滯后或建設施工水平低等原因，無法完成產值進度投入，資金投入后無法及時轉化為產能和施工利潤，卻須承擔資金占用費和機會成本。履約擔保風險主要指社會資本方出具高于股權占比或施工份額的履約保函，承擔過高履約擔保義務，從而面臨超額的投資損失賠償?shù)娘L險。

（三）融資風險

融資風險是PPP項目能否成功的關鍵性因素，融資無法落實項目將無法繼續(xù)實施。在實操中，目前PPP項目的融資仍以銀行貸款為主，融資風險主要體現(xiàn)為以下方面：1.與項目合法合規(guī)性直接相關；2.受金融機構主觀偏好影響較大；3.受貨幣市場資金面松緊程度影響較大；4.受社會資本方主體信用評級及金融市場話語權影響較大；5.部分銀行在資金面緊、監(jiān)管政策頻出時提出收益權質押以外的其他增信措施；6.利率上升時，對于部分在投資協(xié)議中約定了融資成本上限的項目而言，將會直接導致投資收益下降。

（四）項目成本超支風險

現(xiàn)階段，建筑央企既是PPP項目的投資人，同時也是建設單位，項目成本管控效果直接關系到施工價差能否順利實現(xiàn)。PPP項目在建設過程中需要購買大型施工設備及大量建設物資，由于項目周期較長，因此采購價格受人員素質、管理水平、市場環(huán)境影響較大，容易出現(xiàn)采購價格過高、物資設備閑置浪費等情況，從而造成項目成本超支。此外，項目成本超支風險，還可能受設計風險、工期風險、材料調差風險、安全與質量風險、稅務風險、審計風險等直接影響。

（五）投資收益實現(xiàn)風險

投資收益實現(xiàn)風險是指項目能否及時取得決策前預期的政府付費收入或使用者付費收入，因此投資收益實現(xiàn)風險主要包括：政府支出不能及時納入財政預算風險、政府補貼及時到位風險、市場需求風險、市場競爭風險、價格調整風險、運營期融資成本上升風險、運營成本超支風險、績效考核風險。其中運營成本超支風險主要指因政府方強制要求提高運營服務標準、維修成本上升等因素，造成運營成本超支。價格調整風險主要指政府方為平衡項目各參與方的利益，從而調整PPP項目價格，因此往往需要在投資協(xié)議中約定調價機制的前提和具體操作路徑?？冃Э己孙L險，主要是指因建設或服務質量較差影響績效考核指標，從而影響預期收益的順利實現(xiàn)。

三、建筑央企PPP項目財務風險管控

（一）政治與法律風險管控

由于政治與法律風險不可測、不可逆，因而對于此類風險無法直接控制，應當采取風險規(guī)避、風險分擔、風險轉移等手段進行防范。例如，投資決策前對地方政府信用、財政實力等進行充分考察與分析；優(yōu)先選擇受政策波動影響小的規(guī)范優(yōu)質項目；加強與政府方溝通，尋求化解政策不利影響的合法路徑；在合同文本中對“適用法律”包括的具體文件進行明確定義，同時明確法律變更風險由政府方承擔，社會資本方可因此獲得提前終止、工期延長、補償或索賠等權利，從而爭取到更公平的風險分配條件。

（二）投資風險管控

相關部門共同參與，對投資可行性進行充分論證和評估，提高可行性研究水平，選擇優(yōu)質精品項目，控制投資決策及合規(guī)性風險。投標時謹慎選擇聯(lián)合體成員，確保合作伙伴能夠按期足額出資，聯(lián)合體協(xié)議中明確不能同步出資時的違約和賠償責任，控制股東方履約風險。嚴格審查招標文件所附合同中關于政府方“一票否決權”的事項，或中標談判時力爭將“一票否決權”限制在公共安全和公共利益事項范圍內，避免“大額支付”“資金監(jiān)督”“重大事項”等邊界模糊的表述，同時嚴格審查股東會、董事會表決權設置，限制政府方對股東會、董事會、監(jiān)事會關鍵崗位人員任免的權利，控制政府履約風險；嚴格把控資金投入進度，融資未落實，不進行實質性投入。審慎選擇有足夠資質的PPP項目建設方，制訂明確的建設進度計劃，承包協(xié)議中明確工期滯后的違約與懲罰機制，確保資金能夠平衡有效使用，控制資金有效使用風險。聯(lián)合體協(xié)議中明確各方按股比或施工份額比例出具履約保函，若作為牽頭人提交時，應要求其他方按股比或施工份額比例提供反擔保，無法以保函形式提供的，應要求以資產或股權等其他形式提供反擔保，控制履約擔保風險。

（三）融資風險管控

在項目重點跟蹤階段提前做好融資可行性分析，中標后加快各項合規(guī)性資料辦理進度，確保項目盡早滿足金融機制審查要求。同一個PPP項目，盡量安排兩家及以上金融機構提供貸款支持，避免PPP項目融資中金融機構的主導權過大。同時避免利率上漲，控制融資成本上升風險。在PPP項目合同中，盡量約定融資成本據(jù)實計入總額，避免約定融資成本上限，規(guī)避利率上漲風險。轉變主要依賴項目貸款的融資觀念，積極拓寬融資渠道，避免政策法規(guī)所禁止的表外融資方式，利用融資租賃、資產證券化、PPP項目永續(xù)債、合資經營等其他創(chuàng)新金融工具，在合法合規(guī)的前提下實現(xiàn)出表。

（四）項目成本超支風險管控

對于成本管理，要具備整體和全局觀念，項目開展初期做好成本預算。重視設計的合理和優(yōu)化，控制初始預估的工程總成本。項目實施過程中，切實做好成本控制工作，保證成本始終在預算范圍內。建立科學有效的內控管理制度，充分發(fā)揮各部門協(xié)作的協(xié)同效應，強化監(jiān)督體系的搭建，避免成本受人為主觀因素影響較大。充分分析資源采購必要性與合理性，在項目實施各階段合理分配各項資金支出，提高資金使用效率，后期重視對材料、人力等監(jiān)管工作，控制成本超支風險。

（五）投資收益實現(xiàn)風險管控

對于存在政府支出責任的非經營性項目、準經營性項目，應在合同中明確政府方確保項目入庫及政府付費納入財政預算的義務，以及無法實現(xiàn)時的相關違約責任；對于經營性及準經營性項目中使用者付費部分，在投資可行性研究階段應先做好市場需求量預測，必要時可委托第三方專業(yè)機構完成預測工作，與政府方明確并在合同中約定項目運營期定價標準，從而使項目定價在可控范圍內，并明確調價機制，明確在項目需求量不足時，或受市場環(huán)境影響定價遠偏離于實際時，社會資本方可啟動調價機制，從而及時止損。在投資決策前期，須進行充分調研，確保項目在一定地理范圍或期限內不會存在新建競爭性項目，并約定違約責任及補償措施。運營前做好風險評估工作，鎖定運營成本的各項影響因素，在運營合同中約定維護費用上限以及運營成本超支的責任分配機制，運營過程中加強項目運營階段成本管理，將專業(yè)性較強的部分委托外部專業(yè)單位負責，并明確責任分擔機制。重視項目建設和運營管理，選擇優(yōu)質建設單位，提前做好運營策劃，在運營合同中明確考核邊界與標準，避免出現(xiàn)不合理的扣分，規(guī)定因不可抗力或政府方原因導致公共服務產品不可用時，不影響政府付費，控制績效考核風險。

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