成志剛，文 敏

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

養(yǎng)老制度是社會(huì)保障體系的核心內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)。養(yǎng)老金制度是養(yǎng)老制度的重要組成部分。在以政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民共建的行動(dòng)策略中，中國(guó)養(yǎng)老金制度發(fā)展變遷遵循漸進(jìn)式改革路徑，在不斷進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。從城市到農(nóng)村，從干部職工到城鄉(xiāng)居民，歷經(jīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家主導(dǎo)型發(fā)展模式到改革開(kāi)放與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌初期的社會(huì)化發(fā)展模式，再到創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期多元治理框架下的整合發(fā)展模式，現(xiàn)已初步建成多層次、全覆蓋、顯公平、可持續(xù)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。本文基于新中國(guó)成立70周年不同時(shí)期的養(yǎng)老金政策，系統(tǒng)梳理中國(guó)養(yǎng)老金制度的演變歷程和發(fā)展脈絡(luò)，并對(duì)未來(lái)中國(guó)養(yǎng)老金制度的改革圖景與政策導(dǎo)向作出展望，以期進(jìn)一步完善中國(guó)的養(yǎng)老保障制度。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期：國(guó)家主導(dǎo)型養(yǎng)老金制度的初創(chuàng)與失序(1949-1977)

新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前，國(guó)家通過(guò)土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)與人民公社等社會(huì)改革，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料公有制。養(yǎng)老方面，經(jīng)過(guò)制度模仿期、制度初創(chuàng)期和制度失序期，以公平優(yōu)先、注重分配均等的國(guó)家主導(dǎo)型養(yǎng)老金制度逐步建立。通過(guò)相對(duì)普惠的福利供給，初步解決勞動(dòng)者的養(yǎng)老問(wèn)題，進(jìn)而鞏固新生政權(quán)。在城鎮(zhèn)，國(guó)家基于終身就業(yè)，建立了一整套由企業(yè)、單位直接提供福利與服務(wù)的養(yǎng)老保障體系。在農(nóng)村，則通過(guò)五保供養(yǎng)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)鰥、寡、孤、獨(dú)老人的養(yǎng)老兜底。這一時(shí)期國(guó)家以一種全能的姿態(tài)實(shí)施自上而下的直線控制機(jī)制，通過(guò)“低工資、高就業(yè)、高補(bǔ)貼”的平均主義政策，實(shí)現(xiàn)低效率、低水平的公平，最終導(dǎo)致政策行為逐漸偏離政策預(yù)期目標(biāo)。[1]74

1、國(guó)家養(yǎng)老金制度的模仿期(1949-1955)

新中國(guó)成立后，國(guó)家百?gòu)U待興，面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)復(fù)雜形勢(shì)的雙重考驗(yàn)，黨中央堅(jiān)持以穩(wěn)定社會(huì)主義政權(quán)為目標(biāo)，以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)，推行公平優(yōu)先、注重分配的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。養(yǎng)老制度以體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性為導(dǎo)向，通過(guò)學(xué)習(xí)模仿前蘇聯(lián)的“國(guó)家保險(xiǎn)”模式，形成了以國(guó)家為主導(dǎo)，以養(yǎng)老福利的平等供給為特色的養(yǎng)老保障體系。1950年，第一屆政協(xié)以《共同綱領(lǐng)》確立了企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的基本原則，成為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的最早法律文件。1954年憲法也寫(xiě)明：“勞動(dòng)者在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力之時(shí)，享有獲得幫助的權(quán)利，國(guó)家有義務(wù)發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和衛(wèi)生保障事業(yè)，以保證其權(quán)力的實(shí)現(xiàn)”。

1951年，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布，規(guī)定勞動(dòng)保險(xiǎn)的經(jīng)費(fèi)由企業(yè)和代理方承擔(dān)。1953年，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確我國(guó)退休工人按照退休政策以工齡長(zhǎng)短獲得相應(yīng)的養(yǎng)老金。然而，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件限制，這一政策覆蓋面非常有限，全國(guó)僅302萬(wàn)人享受相關(guān)待遇，占比不到當(dāng)時(shí)全國(guó)職工總?cè)藬?shù)的兩成。[2]331955年，國(guó)家發(fā)布《機(jī)關(guān)退休人員處理暫行辦法》，明確要求各級(jí)人民政府及事業(yè)單位建立養(yǎng)老金制度，相應(yīng)的退休養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。至此，覆蓋行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度基本建立。農(nóng)村地區(qū)，國(guó)家于1950年頒布《土地改革法》，確保農(nóng)民耕有其地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得以快速提升，農(nóng)業(yè)互助組和初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展，為農(nóng)村“鰥寡孤獨(dú)”生活貧困者解決養(yǎng)老問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)，但多數(shù)農(nóng)民養(yǎng)老仍主要依靠土地和子女供養(yǎng)。

總的來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期中國(guó)養(yǎng)老金制度的雛形已基本形成，盡管其保障水平不高，卻對(duì)新中國(guó)的政權(quán)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。但因其平均主義的價(jià)值理念和國(guó)家包攬一切的責(zé)任模式，注定了制度發(fā)展的不可持續(xù)。

2、城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老金制度的初始期(1956-1965)

1956年，隨著三大改造完成，我國(guó)正式邁入社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期。為快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)振興和工業(yè)強(qiáng)國(guó)，國(guó)家通過(guò)統(tǒng)銷統(tǒng)購(gòu)、人民公社、城鄉(xiāng)戶籍等制度和差別化戰(zhàn)略，優(yōu)先支持城市發(fā)展，從此拉開(kāi)了中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的序幕。1958年，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》將城鄉(xiāng)居民拆分為“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口，農(nóng)業(yè)戶口人員進(jìn)入城市工作，卻無(wú)法與非農(nóng)戶口人員享受同等社會(huì)福利待遇，標(biāo)志著城市和農(nóng)村養(yǎng)老金制度分立的開(kāi)端。

在城鎮(zhèn)，養(yǎng)老保障仍以國(guó)家主導(dǎo)型的福利計(jì)劃分配為主，實(shí)行單位負(fù)責(zé)制。而農(nóng)村地區(qū)，隨著人民公社運(yùn)動(dòng)的興起，養(yǎng)老政策在以“人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)”“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織架構(gòu)中，逐漸發(fā)展為集體互助保障模式。依據(jù)《農(nóng)村人民公社工作條例》，實(shí)行“人七勞三”或“人六勞四”的糧食分配制度，(1)分配口糧的比重中家庭人口的因素占60%～70%，勞動(dòng)貢獻(xiàn)因素占30%～40%。以此保證年老農(nóng)民能夠以人均供給標(biāo)準(zhǔn)獲得集體社隊(duì)分配的生活必需品?！?956年-1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》與《高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社示范章程》規(guī)定，對(duì)缺乏勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的“鰥寡孤獨(dú)”社員，實(shí)行包括隊(duì)社贍養(yǎng)、家庭托養(yǎng)和敬老院集中供養(yǎng)三種形式在內(nèi)的“五?！奔w供養(yǎng)制度。據(jù)1958年統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年全國(guó)享受五保待遇的達(dá)423萬(wàn)戶，519萬(wàn)人，通過(guò)敬老院收養(yǎng)300多萬(wàn)人。[3]621959-1961年自然災(zāi)害期間，《農(nóng)業(yè)六十條》規(guī)定生產(chǎn)隊(duì)可通過(guò)扣留2%～3%的可分配總收入作為公益金，以強(qiáng)化對(duì)五保供養(yǎng)人員的救助支持。

整體而言，生產(chǎn)力水平與時(shí)代特征造就了這一時(shí)期城鄉(xiāng)有別的養(yǎng)老金政策。其中，城鎮(zhèn)以單位制養(yǎng)老為主，農(nóng)村隨著五保供養(yǎng)制度的推行，養(yǎng)老保障表現(xiàn)為集體與家庭共擔(dān)的模式，但五保供養(yǎng)僅是對(duì)特殊貧困群體“生存型”養(yǎng)老保障的政策兜底，一般農(nóng)民的養(yǎng)老仍然游離于制度之外。

3、國(guó)家養(yǎng)老金制度的失序期(1966-1977)

“文革”十年，黨政工作遭到嚴(yán)重破壞，國(guó)民經(jīng)濟(jì)陷入到前所未有的困境中，我國(guó)剛剛起步的養(yǎng)老金制度建設(shè)也進(jìn)入失序期。主要表現(xiàn)為，一是相關(guān)養(yǎng)老保障部門的撤銷或合并。1968-1969年，內(nèi)務(wù)部被撤銷，管理干部職工養(yǎng)老保障事務(wù)的機(jī)構(gòu)陷入癱瘓。1970年6月，勞動(dòng)部被撤銷，勞動(dòng)保障事務(wù)并入國(guó)家計(jì)委，社會(huì)保險(xiǎn)面臨無(wú)人管理的困境。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌機(jī)制相繼被廢止，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老負(fù)擔(dān)完全轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)。1969年頒布的《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(jiàn)(草案)》提出將國(guó)營(yíng)企業(yè)勞保費(fèi)用從勞動(dòng)保險(xiǎn)金開(kāi)支改為營(yíng)業(yè)外列支。這一規(guī)定意味著養(yǎng)老保障中國(guó)家角色的完全撤出，致使諸多國(guó)有企業(yè)因養(yǎng)老財(cái)政支出壓力而陷入發(fā)展困境。三是農(nóng)村五保供養(yǎng)范圍不斷收緊。在經(jīng)歷初期的快速擴(kuò)建后，農(nóng)村五保制度在“文革”期間開(kāi)始進(jìn)入低谷，由于資金、人員、設(shè)備、物資供應(yīng)問(wèn)題，一些敬老院相繼停辦。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全國(guó)敬老院僅剩3萬(wàn)余所，供養(yǎng)人員銳減到55萬(wàn)余人。[4]191

總之，“文革”十年我國(guó)養(yǎng)老金制度受到了嚴(yán)重的沖擊，之前的制度設(shè)計(jì)和行之有效的制度措施被終止，更為嚴(yán)重的是，養(yǎng)老金制度建設(shè)缺乏應(yīng)有的財(cái)政支持，繼而陷入停滯。

綜上可知，新中國(guó)成立后，我國(guó)初步開(kāi)展了國(guó)家、集體、家庭方面的養(yǎng)老發(fā)展規(guī)劃。在城鎮(zhèn)，國(guó)家壟斷式的養(yǎng)老福利供給，單位退休養(yǎng)老成為主要養(yǎng)老模式。相比之下，在廣大農(nóng)村，由于缺乏整體的制度安排，土地養(yǎng)老與五保供養(yǎng)相結(jié)合的形式延續(xù)著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。這一時(shí)期的養(yǎng)老金制度對(duì)維護(hù)新生政權(quán)的穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要作用，但由于其低效率、高成本等政策缺陷的束縛，加之三年自然災(zāi)害的影響及“文革”十年的動(dòng)蕩，使本就脆弱的養(yǎng)老金制度幾經(jīng)波折、舉步維艱。

二、市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌時(shí)期：社會(huì)化養(yǎng)老金制度的探索與曲折發(fā)展(1978-2007)

改革開(kāi)放到2007年，中國(guó)養(yǎng)老金制度建設(shè)進(jìn)入社會(huì)化發(fā)展的新時(shí)期，經(jīng)歷了兩次較為明顯的轉(zhuǎn)折。第一次轉(zhuǎn)折發(fā)生在改革之初，隨著黨和政府工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，養(yǎng)老政策的價(jià)值導(dǎo)向也逐漸從理想轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)，明確以“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，有計(jì)劃地收縮國(guó)家責(zé)任，強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利中的個(gè)人責(zé)任，單位福利供給的國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)攬模式。在城市，企業(yè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度先后建立，推動(dòng)“單位人”向“社會(huì)人”發(fā)展，由此也拉開(kāi)了中國(guó)雙軌制養(yǎng)老金制度的序幕；在農(nóng)村，隨著聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，原有的集體分配模式逐漸向以家庭土地承包經(jīng)營(yíng)為主要形式的雙元分配模式轉(zhuǎn)變，人民公社日漸瓦解，原有農(nóng)村集體供養(yǎng)的養(yǎng)老制度模式被打破，部分地區(qū)開(kāi)始探索社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但因國(guó)家財(cái)政支持不到位，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，致使農(nóng)村養(yǎng)老金制度發(fā)展歷程曲折。第二次轉(zhuǎn)折則發(fā)生在上世紀(jì)90年代末與新世紀(jì)之初，這一時(shí)期的養(yǎng)老金制度改革以國(guó)家責(zé)任的適度回歸為重要標(biāo)志，國(guó)家、市場(chǎng)、家庭之間權(quán)責(zé)的重新劃分成為改革的關(guān)鍵，標(biāo)志著養(yǎng)老保障體系開(kāi)始由國(guó)家壟斷向社會(huì)多元發(fā)展轉(zhuǎn)型。

1、社會(huì)化養(yǎng)老金制度的探索期(1978-1985)

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)化養(yǎng)老金制度的改革也進(jìn)入試點(diǎn)期?！蛾P(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》規(guī)定:“工人的養(yǎng)老退休費(fèi)用，企業(yè)單位由企業(yè)利潤(rùn)支付，行政事業(yè)單位，由退休、退職工人居所地的縣級(jí)民政部門另列預(yù)算支付”，“家居農(nóng)村的退休、退職工人，應(yīng)盡量回村安置，由所在生產(chǎn)隊(duì)供應(yīng)口糧”。通過(guò)這兩項(xiàng)規(guī)定確立了我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)社會(huì)化養(yǎng)老金制度改革的方向，為有效減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供支持。

在農(nóng)村地區(qū)，集體供養(yǎng)模式日漸式微，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，使土地養(yǎng)老再次掀起熱潮。同時(shí)，國(guó)家在這一階段也開(kāi)始了農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老的探索，倡導(dǎo)有條件的地方實(shí)行養(yǎng)老金制度試點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1982年，全國(guó)已有11個(gè)省市，近3457個(gè)生產(chǎn)隊(duì)推行了養(yǎng)老金制度，對(duì)參加集體勞動(dòng)滿10年，男滿65、女滿60歲的勞動(dòng)者發(fā)放10～15元，最高20多元的養(yǎng)老金，領(lǐng)取人員規(guī)模達(dá)42萬(wàn)之多，費(fèi)用主要由生產(chǎn)大隊(duì)和各生產(chǎn)隊(duì)按比例分擔(dān)，從隊(duì)辦企業(yè)利潤(rùn)和公益金中提取。[5]21五保供養(yǎng)方面，隨著集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)政基石不斷弱化，制度面臨嚴(yán)重的資金危機(jī)。為此，國(guó)家出臺(tái)一系列文件，如1979年《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，1980年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題的通知》，1981年《關(guān)于檢查對(duì)五保戶生活安排情況的通知》，1982年《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，1983年《關(guān)于切實(shí)做好五保戶普查工作的補(bǔ)充通知》等，以強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的問(wèn)題整改，確保其與農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制共生共存。

總體而言，這一時(shí)期，中國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)開(kāi)始了企業(yè)社會(huì)化養(yǎng)老金制度改革試點(diǎn)，養(yǎng)老保障朝著市場(chǎng)化方向發(fā)展。農(nóng)村地區(qū)，隨著人民公社體制被取消，集體保障逐漸削弱，土地保障和家庭保障的養(yǎng)老地位再次凸顯，但也有部分地區(qū)實(shí)行了養(yǎng)老金制度的試點(diǎn)探索。

2、社會(huì)化養(yǎng)老金制度的發(fā)展期(1986-1997)

為進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老金制度社會(huì)化改革進(jìn)程，提高養(yǎng)老保障市場(chǎng)化水平，1986年，國(guó)家“七五”計(jì)劃提出，要以國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度、比例與效益的統(tǒng)一，有計(jì)劃、有步驟地建立起有中國(guó)特色的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在城鎮(zhèn)地區(qū)，由各縣、市按照“以支定籌，略有積累”的原則，按比例提取工資，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌省、市、縣三級(jí)試點(diǎn)。這標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入實(shí)質(zhì)發(fā)展階段。同年7月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，提出“勞動(dòng)合同制員工與本企業(yè)同工種、同崗位固定工人享受同等水平的工資和保險(xiǎn)福利待遇”，“退休養(yǎng)老基金由企業(yè)和員工共同繳納，不敷使用時(shí)，國(guó)家給予適當(dāng)補(bǔ)助”。這一政策結(jié)束了傳統(tǒng)的就業(yè)終身制，也減輕了員工對(duì)單位的過(guò)度依附，標(biāo)志著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“國(guó)家-單位”式的養(yǎng)老保障體制正式向養(yǎng)老社會(huì)統(tǒng)籌過(guò)渡。最重要的是，此次養(yǎng)老金制度的社會(huì)化改革，凸顯了個(gè)人責(zé)任，將企業(yè)及個(gè)人繳費(fèi)與其工資水平相掛鉤，彰顯了“多勞多得”的效率原則，增強(qiáng)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇給付環(huán)節(jié)的激勵(lì)效應(yīng)。[6]41

1991年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，提出建立由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方共擔(dān)費(fèi)用的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為國(guó)家強(qiáng)制性的養(yǎng)老政策，實(shí)行養(yǎng)老基金社會(huì)統(tǒng)籌，個(gè)人部分按其工資的3%繳納。至此，我國(guó)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初步確立。1995年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，規(guī)定通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的改革方案，推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資機(jī)制和計(jì)發(fā)辦法調(diào)整，以減輕企業(yè)和國(guó)家的負(fù)擔(dān)。此外，在完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之余，引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。1997年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出以“?；尽睘樵瓌t，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并詳細(xì)規(guī)定了企業(yè)與個(gè)人的繳費(fèi)比例、個(gè)人賬戶的規(guī)模、基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法等內(nèi)容。自此，中國(guó)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡(jiǎn)稱“城職保”)正式建立。

相比城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度改革進(jìn)展相對(duì)緩慢。1992年，《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》提出要逐步改變機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金以現(xiàn)收現(xiàn)付、國(guó)家統(tǒng)包的做法，但終因阻力太大而擱淺。1993年，《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問(wèn)題的通知》，規(guī)定離退休公職人員的退休費(fèi)用仍由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。由此，拉開(kāi)了中國(guó)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度“雙軌”制模式的序幕。

而在農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)也開(kāi)始提上日程。1986年，國(guó)家提出對(duì)部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為單位發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，標(biāo)志著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入實(shí)質(zhì)建設(shè)階段。1987，民政部印發(fā)《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》，要求逐步推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1989年底，全國(guó)有19個(gè)省、190個(gè)縣、800多個(gè)鄉(xiāng)和8000多個(gè)村建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，參保農(nóng)民近90萬(wàn)，籌集養(yǎng)老基金4095.9萬(wàn)元，享受待遇人員達(dá)2521.6萬(wàn)，[7]138初步形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工為主的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1991年，民政部正式主管農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革事務(wù)。1992年，《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》出臺(tái)，規(guī)定“以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”，探索構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡(jiǎn)稱“老農(nóng)?！?。同年12月，全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會(huì)議召開(kāi)，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，助推“老農(nóng)?！卑l(fā)展熱潮。[8]31

1993年開(kāi)始，國(guó)家相繼成立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)中心等相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，并出臺(tái)了《關(guān)于保持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制穩(wěn)定的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用管理幾個(gè)問(wèn)題的通知》、《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)費(fèi)提取使用辦法(試行)》等一系列政策文件，對(duì)規(guī)范和指引“老農(nóng)?！苯ㄔO(shè)，加快制度的全國(guó)推廣具有重要作用。到1997年底，全國(guó)已有30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的2097個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展了“老農(nóng)保”制度建設(shè)，參保居民達(dá)8288萬(wàn)，積累基金近140億元。[9]93

與此同時(shí)，為解決五保供養(yǎng)制度長(zhǎng)期以來(lái)面臨的資金危機(jī)，1994年1月，國(guó)務(wù)院頒布《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》，就五保供養(yǎng)的對(duì)象、內(nèi)容、形式、財(cái)產(chǎn)處理、監(jiān)督管理等作出規(guī)定，提出五保戶的供養(yǎng)資金由村提留或者鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，結(jié)束了人民公社體制取消后五保供養(yǎng)資金來(lái)源不明確的歷史，從此，五保供養(yǎng)制度重新煥發(fā)活力。此外，1995年，農(nóng)村最低生活保障制度展開(kāi)試點(diǎn)，廣西自治區(qū)武鳴縣頒布的《農(nóng)村最低生活保障線救濟(jì)暫行辦法》成為首個(gè)縣級(jí)農(nóng)村低保制度文件，標(biāo)志著農(nóng)村又一救助型養(yǎng)老金制度的發(fā)端。

總體而言，這一時(shí)期是中國(guó)養(yǎng)老金制度社會(huì)化發(fā)展的關(guān)鍵階段，受效率優(yōu)先價(jià)值理念的影響，養(yǎng)老金制度朝著市場(chǎng)化與多元化方向發(fā)展，主張政府有限責(zé)任，強(qiáng)調(diào)個(gè)體承擔(dān)責(zé)任，因此，養(yǎng)老保障中政府責(zé)任被不斷弱化，而個(gè)人、家庭與社會(huì)的責(zé)任則被逐漸凸顯。從理論上講，這一改革取向在當(dāng)時(shí)是理性的，但是從實(shí)踐發(fā)展的情況來(lái)看，卻帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。在國(guó)家責(zé)任收縮、家庭功能弱化和市場(chǎng)支持不足的情況下，養(yǎng)老保障福利供給嚴(yán)重失衡，制度斷裂問(wèn)題突出，制度碎片化傾向開(kāi)始出現(xiàn)；大量下崗職工、進(jìn)城務(wù)工人員和城鄉(xiāng)居民被隔離在制度之外；同時(shí)，雙軌制與城鄉(xiāng)二元福利剪刀差的存在，也使不同群體之間的養(yǎng)老金待遇差距拉開(kāi)，制度的公平性嚴(yán)重受損。

3、社會(huì)化養(yǎng)老金制度的調(diào)整期(1998—2007)

世紀(jì)之交，隨著中國(guó)步入老齡化社會(huì)和改革的不斷深化，社會(huì)保障體制不健全產(chǎn)生的社會(huì)公平、公正問(wèn)題逐漸凸顯，構(gòu)建和諧社會(huì)成為黨和政府工作的重點(diǎn)，社會(huì)政策調(diào)整更注重政府在社會(huì)保障中的重要作用，養(yǎng)老保障中的政府角色逐步回歸。這一時(shí)期，政府開(kāi)始不斷加大對(duì)社會(huì)民生事業(yè)的投入，不斷完善社會(huì)保障體系，中國(guó)養(yǎng)老金制度進(jìn)入調(diào)整期。

就城鎮(zhèn)職工而言，養(yǎng)老金制度的調(diào)整以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和破除勞動(dòng)力自由流動(dòng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)分割為目標(biāo)，不斷提高統(tǒng)籌層次、擴(kuò)大覆蓋面。1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求加快企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，規(guī)定“從1999年起，調(diào)整企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例，起步時(shí)不低于企業(yè)工資總額的13%”。2000年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》提出將靈活就業(yè)人員和個(gè)體工商戶納入企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍，并明確統(tǒng)籌基金和個(gè)賬基金實(shí)行分開(kāi)管理，個(gè)人賬戶規(guī)模由原來(lái)的11%調(diào)整為8%。同時(shí)，確定企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)往市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)年金方向發(fā)展，促使養(yǎng)老保障制度向多層次體系擴(kuò)充。

2005年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出繼續(xù)擴(kuò)大制度覆蓋范圍，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面承受能力，合理確定基本養(yǎng)老金水平，不斷推進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革。2006年，為解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問(wèn)題，《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》提出探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，養(yǎng)老金制度覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。2007年，新《勞動(dòng)合同法》和《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)》頒布實(shí)施，對(duì)企業(yè)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)做出更加明確和嚴(yán)格的規(guī)定，推動(dòng)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在繳費(fèi)比例、繳費(fèi)基數(shù)、待遇計(jì)發(fā)辦法、統(tǒng)籌層次、基金調(diào)度和使用上的統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的省級(jí)統(tǒng)籌。待遇方面，這一時(shí)期城鎮(zhèn)職工的人均退休費(fèi)逐年提高，如圖1所示。

數(shù)據(jù)來(lái)源：2001—2008年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒。

就農(nóng)村居民而論，受1998年金融海嘯與養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶利率下調(diào)等因素影響，相當(dāng)一部分地區(qū)“老農(nóng)?！惫ぷ髅媾R困境甚至陷入停頓。為解決出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》要求對(duì)“老農(nóng)?！敝贫冗M(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的應(yīng)逐步將其過(guò)渡為商業(yè)保險(xiǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1999年到2000年，“老農(nóng)?！被鶎庸ぷ鳈C(jī)構(gòu)從33806個(gè)減為32610個(gè)，參保人數(shù)從8000萬(wàn)減至6172萬(wàn)。[10]至此，《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》被正式叫停，標(biāo)志著“老農(nóng)?！边@一社會(huì)保障試驗(yàn)的失敗。

進(jìn)入新世紀(jì)，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度得以重新調(diào)整和發(fā)展。2002年，黨的十六大報(bào)告提出，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度。2005年，“十一五”規(guī)劃提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的宏偉戰(zhàn)略，明確要求建立健全農(nóng)村地區(qū)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。2006年，《農(nóng)業(yè)稅條例》被廢止，極大地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，為再次開(kāi)展農(nóng)村養(yǎng)老金制度建設(shè)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，提出到2020年要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，以推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。重新修訂并頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，將五保供養(yǎng)資金來(lái)源由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)支持轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截?cái)政支持為主、中央財(cái)政支持為輔的新方式，這在很大程度上提高了五保供養(yǎng)資金的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度與現(xiàn)代社會(huì)救助制度的融合，強(qiáng)化了政府在農(nóng)村福利供給中的責(zé)任。2007年，《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》提出將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入低保，加大制度覆蓋面，以穩(wěn)定、持久、有效地解決貧困老人的溫飽問(wèn)題，并進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村低保制度的保障標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象范圍、資金來(lái)源等內(nèi)容，這標(biāo)志著農(nóng)村低保制度在全國(guó)范圍內(nèi)正式建立。

總體而言，這一時(shí)期隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，養(yǎng)老金制度改革經(jīng)歷了社會(huì)化統(tǒng)籌探索、發(fā)展與調(diào)整三個(gè)階段，從試點(diǎn)初期的政府責(zé)任收縮到調(diào)整階段的再次回歸，國(guó)家財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助逐年增長(zhǎng)，如圖2所示，政府、企業(yè)、個(gè)人以及社會(huì)組織之間的主體責(zé)任得以重新明確。

數(shù)據(jù)來(lái)源:1998—2007年度人力資源 (勞動(dòng))和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

盡管政府角色在養(yǎng)老金制度建設(shè)中有了較大程度的回歸，受多種因素影響，中國(guó)養(yǎng)老金制度尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展仍十分緩慢，城鄉(xiāng)二元的福利結(jié)構(gòu)以及養(yǎng)老金雙軌制的持續(xù)運(yùn)行，使不同群體間養(yǎng)老待遇差距持續(xù)拉大。從2000年到2005年，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員退休金年均增長(zhǎng)分別達(dá)13.07%和11.48%，而同期企業(yè)職工退休金年均增長(zhǎng)只有6.92%，[11]農(nóng)村居民養(yǎng)老金年均增長(zhǎng)率雖有13.3%，但其人均月養(yǎng)老金領(lǐng)取額僅為40元左右，無(wú)法保障其基本生活。[12]128

三、創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期：多層次養(yǎng)老金制度的完善與并軌整合(2008以來(lái))

近10年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，民生保障事業(yè)發(fā)展迅速，養(yǎng)老金制度進(jìn)入全面建設(shè)時(shí)期。為從根本上化解城鄉(xiāng)福利剪刀差和“雙軌制”矛盾，國(guó)家以共建共享理念為指引，以全面建成小康社會(huì)為戰(zhàn)略目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，推動(dòng)養(yǎng)老金制度并軌與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)制度融合發(fā)展。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度先后建立與合并實(shí)施，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休保障制度并軌發(fā)展，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系基本框架的建立與完善，中國(guó)養(yǎng)老金制度朝著更加公平、可持續(xù)的方向發(fā)展。[13]68

1、城鄉(xiāng)養(yǎng)老金制度的全面建設(shè)時(shí)期(2008-2013)

隨著中國(guó)養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)型的基本完成，改革重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)為擴(kuò)大制度覆蓋面和增強(qiáng)制度整合力度。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，2009年，國(guó)務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》，對(duì)跨省流動(dòng)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)、領(lǐng)取條件、待遇核發(fā)進(jìn)行了明確規(guī)定。通過(guò)這一政策的實(shí)施，到2010年，全國(guó)各省大都實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，初步解決了便攜性損失、覆蓋面小、制度碎片化等問(wèn)題。2010年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施，從法制層面明確社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，并進(jìn)一步提出要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)，成為中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革和發(fā)展的一個(gè)里程碑。

城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！?009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，由此拉開(kāi)了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”)建設(shè)的序幕，成為完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要一步?！靶罗r(nóng)保”遵循“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相分離的管理模式，養(yǎng)老待遇計(jì)發(fā)方式參照“城職?！睂?shí)行終身支付。與之前“老農(nóng)?！毕啾龋靶罗r(nóng)?！钡淖畲筇厣椭贫群诵木褪敲鞔_了政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任；基金模式也由原來(lái)的個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合。因此，制度試點(diǎn)范圍迅速擴(kuò)展，到2012年即在全國(guó)實(shí)現(xiàn)推廣，這在很大程度上改善了農(nóng)村居民養(yǎng)老保障水平，同時(shí)，為解決游離于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和“新農(nóng)?！敝贫戎獾某擎?zhèn)居民的養(yǎng)老問(wèn)題，2011年，比照“新農(nóng)?！敝贫龋瑖?guó)務(wù)院頒布《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱“城居?！?，在城鎮(zhèn)地區(qū)開(kāi)展“城居?！敝贫仍圏c(diǎn)，將城鎮(zhèn)非從業(yè)人員正式納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍。到2012年，“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！睆脑圏c(diǎn)轉(zhuǎn)向全面開(kāi)展，標(biāo)志著城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。[14]3

2013年，黨的十八大報(bào)告指出“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，發(fā)揮其保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的基礎(chǔ)性作用。”這表明公平、可持續(xù)理念已成為政府制定養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的價(jià)值認(rèn)同，構(gòu)建有中國(guó)特色的新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系成為新時(shí)期養(yǎng)老金制度改革的主要任務(wù)。通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，運(yùn)用政府、集體、市場(chǎng)、家庭、個(gè)人的混合性政策工具多層次滿足養(yǎng)老需求，在制度框架層面推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老公平正義的實(shí)現(xiàn)。

總體而言，這一階段養(yǎng)老金制度的建設(shè)重點(diǎn)是“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！?，推進(jìn)養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，隨著這兩個(gè)制度的建立，我國(guó)養(yǎng)老金制度呈現(xiàn)出“新農(nóng)?！薄ⅰ俺蔷颖！?、“城職保”和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度四分天下的局面。

2、多層次養(yǎng)老金制度的并軌整合與創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期(2014-現(xiàn)在)

黨的十九大報(bào)告將我國(guó)社會(huì)主要矛盾重新定位為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。養(yǎng)老需求作為美好生活需要的重要組成部分，與養(yǎng)老福利供給的不平衡不充分之間的矛盾逐漸凸顯，制定實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老、解決養(yǎng)老待遇不平衡、不充分的政策要求日益緊迫。在這一背景下，2014年2月，《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，對(duì)“新農(nóng)保”、“城居?！焙汀俺锹毐！鞭D(zhuǎn)換的適用范圍、轉(zhuǎn)換條件、轉(zhuǎn)移額度、繳費(fèi)年限進(jìn)行明確規(guī)定，為建立公平、公正、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老金制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，決定將“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！眱身?xiàng)制度合并實(shí)施，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至此，兩大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全面整合，轉(zhuǎn)移接續(xù)程序也更加規(guī)范，城鄉(xiāng)間養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理制度得以確立，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)正向著更加公平的目標(biāo)邁進(jìn)。

為建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、更公平、更可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系，2015年1月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，提出機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保障被納入同一保險(xiǎn)體系之中，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金制度的并軌。這是繼城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并改革后的又一有力整合舉措，為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一、公平、可持續(xù)的養(yǎng)老金制度邁出了關(guān)鍵一步。同時(shí)，為加快推進(jìn)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立，2015年4月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》，規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位可基于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建立職業(yè)年金，職業(yè)年金由個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%，單位按本單位工資總額的8%，共同繳納，同樣實(shí)行個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶分開(kāi)管理，個(gè)人繳費(fèi)納入個(gè)人賬戶，單位繳費(fèi)和基金投資收益納入職業(yè)年金賬戶，年金收益在退休后按月領(lǐng)取。

2016年，“十三五”規(guī)劃提出“要完善社會(huì)保險(xiǎn)體系，健全社會(huì)救助體系，強(qiáng)化以扶老、助殘、愛(ài)幼、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)福利制度建設(shè)”。同年，國(guó)家重新修訂《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對(duì)五保供養(yǎng)的對(duì)象、內(nèi)容、形式、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和明確，標(biāo)志著五保供養(yǎng)制度進(jìn)入法制化發(fā)展軌道。同時(shí)，《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將農(nóng)村低保制度與精準(zhǔn)扶貧相關(guān)政策銜接，以確保2020年全面脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使農(nóng)村低保制度也進(jìn)入全新的發(fā)展期。

2017年，國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃提出，到2020年形成“多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障體系”。12月，人社部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《企業(yè)年金辦法》，規(guī)定企業(yè)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上發(fā)展職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，也即企業(yè)年金，并對(duì)其資金籌集、賬戶管理、基金運(yùn)營(yíng)、待遇領(lǐng)取等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。2018年，《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》出臺(tái)，為緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展失衡，支持商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展壯大提供了政策指引，標(biāo)志著中國(guó)多層次養(yǎng)老保障體系正式建立。

整體來(lái)看，這一時(shí)期養(yǎng)老金制度改革調(diào)整朝著統(tǒng)一整合、多層次、可持續(xù)的方向發(fā)展。國(guó)家在養(yǎng)老保障中的財(cái)政責(zé)任進(jìn)一步回歸，如表1。公平可持續(xù)的價(jià)值認(rèn)同成為主導(dǎo)養(yǎng)老金制度改革的基本原則，隨著“新農(nóng)保”與“城居?！?、“城職?！迸c機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度的整合發(fā)展，以及職業(yè)年金、企業(yè)年金的相繼推出，目前，我國(guó)基本的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架已實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一，多層次養(yǎng)老保障體系也正式建立。

表1 2014-2017年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)2015-2018年統(tǒng)計(jì)年鑒整理和計(jì)算。

然而，從實(shí)際來(lái)看，由于央地財(cái)政體制的責(zé)權(quán)歸屬問(wèn)題和以地方為主的基金統(tǒng)籌模式，我國(guó)養(yǎng)老金制度仍存在地區(qū)分割、人群分等、制度分設(shè)、待遇懸殊以及體系發(fā)展失衡等問(wèn)題亟待解決。比如，制度分設(shè)方面，國(guó)家對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)助差距懸殊，同時(shí)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間重復(fù)參保的問(wèn)題帶來(lái)財(cái)政補(bǔ)助效率的損失。待遇方面，2017年，城鎮(zhèn)離退休職工的人均基本養(yǎng)老金為2876元/月，而村老年人的人均基本養(yǎng)老金僅為126.7元/月，其差距在22倍以上，如表2所示。這種因制度分設(shè)而導(dǎo)致待遇懸殊凸顯養(yǎng)老金制度缺失應(yīng)有的公平性。

表2 2010-2017年職工與居民的基本養(yǎng)老金待遇差異

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)2011-2018年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)整理和計(jì)算。

注：2010年居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)僅為“新農(nóng)?！毕嚓P(guān)數(shù)據(jù)，2011年起為“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！焙喜?shù)據(jù)。

此外，在中國(guó)現(xiàn)有的多層次養(yǎng)老金體系中，只見(jiàn)第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的快速擴(kuò)張，第二、第三層次的職業(yè)年金、企業(yè)年金與商業(yè)養(yǎng)老金發(fā)展相對(duì)滯后。截至2017年年末，全國(guó)僅有8萬(wàn)戶企業(yè)實(shí)行了企業(yè)年金計(jì)劃，參加這類計(jì)劃的職工僅為2300多萬(wàn)人，不足參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工人數(shù)的8%。[15]20至于居民商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)更是闕如。

四、未來(lái)中國(guó)養(yǎng)老金制度的發(fā)展圖景展望

通過(guò)梳理新中國(guó)成立70周年養(yǎng)老金制度的發(fā)展演變歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)養(yǎng)老金制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家主導(dǎo)型模式到改革開(kāi)放后的社會(huì)化發(fā)展模式，再到創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期多元治理框架下的多層次整合模式，其發(fā)展伴隨著政府養(yǎng)老保障責(zé)任“壟斷-收縮-回歸”的波動(dòng)調(diào)整過(guò)程，也體現(xiàn)出黨和政府養(yǎng)老保障治理理念從平均主義、到效率優(yōu)先再到公平、可持續(xù)的轉(zhuǎn)變。

對(duì)照世界銀行提出的養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱理念，即建成以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為第一支柱、以企業(yè)年金和職業(yè)年金為第二支柱、以商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為第三支柱的三支柱制度體系，未來(lái)中國(guó)養(yǎng)老金制度尚面臨兩大深層次問(wèn)題:其一，如何盡快打破社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分設(shè)、地區(qū)分割、人群分等的不公平格局；其二，如何通過(guò)系統(tǒng)改革完善制度體系，提升制度運(yùn)行效率，促進(jìn)養(yǎng)老金制度平衡持續(xù)發(fā)展。針對(duì)這兩大問(wèn)題，我們提出未來(lái)中國(guó)養(yǎng)老金制度改革發(fā)展的幾點(diǎn)思考。

1、基于底線公平理念，按照三支柱養(yǎng)老保障體系強(qiáng)化制度頂層設(shè)計(jì)

根據(jù)多層次社會(huì)保障體系理論，社會(huì)保障分為基本保障與補(bǔ)充性保障。其中，基本保障是所有社會(huì)成員都能夠享有的最低風(fēng)險(xiǎn)保障，其公平性指向無(wú)差異的結(jié)果均等，體現(xiàn)對(duì)底線公平的傾斜。而補(bǔ)充性保障即每一個(gè)人按其個(gè)人能力、貢獻(xiàn)和運(yùn)氣都有機(jī)會(huì)獲得的保障，其結(jié)果是有差異的，指向機(jī)會(huì)均等，體現(xiàn)對(duì)效率的關(guān)注。國(guó)家必須通過(guò)法律制度，有效維護(hù)這兩種公平[14]6。具體而言，未來(lái)中國(guó)養(yǎng)老金制度的發(fā)展，應(yīng)平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與老齡化的關(guān)系，加強(qiáng)養(yǎng)老福利資源配置效率與社會(huì)公平的協(xié)調(diào)穩(wěn)定，擴(kuò)大制度惠及范圍，建立政府與社會(huì)、市場(chǎng)與個(gè)人的協(xié)同合作運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)制度在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、人群之間平衡發(fā)展。通過(guò)更加科學(xué)合理的制度安排和必要的利益調(diào)整，確保每個(gè)社會(huì)成員的基本風(fēng)險(xiǎn)都能夠得到穩(wěn)定保障，確保多層次養(yǎng)老金制度都能夠長(zhǎng)期持續(xù)健康運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障治理現(xiàn)代化，服務(wù)于國(guó)家長(zhǎng)治久安和民族偉大復(fù)興事業(yè)。

基于底線公平理論[16]26，我們提出以“梯度融合”戰(zhàn)略加快制度統(tǒng)籌與整合力度，不斷縮小城鄉(xiāng)居保、城職保之間養(yǎng)老待遇差距與個(gè)人繳費(fèi)貢獻(xiàn)差距，提高制度公平性與保障水平。并在理順養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱和第二支柱定位的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)和制度體系的完善創(chuàng)新。具體而言，下一步改革應(yīng)按照三支柱的養(yǎng)老保障體系框架，建立一個(gè)不分城鄉(xiāng)、不論身份的全民一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，主要包括符合“底線公平”要求的國(guó)民養(yǎng)老津貼制度、強(qiáng)制參保的國(guó)民年金制度和享受稅收優(yōu)惠的商業(yè)養(yǎng)老金制度，如表3所示。其中，第一支柱為政府責(zé)任底線以下的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、高齡津貼制度的整合，用于保障國(guó)民的基本生活；將政府責(zé)任底線以上的個(gè)人賬戶、職業(yè)年金、企業(yè)年金等具備個(gè)人及單位繳費(fèi)或政府補(bǔ)貼的養(yǎng)老金整合為第二支柱，形成國(guó)民年金制度；將商業(yè)養(yǎng)老金制度作為第三支柱，采用稅收抵免和遞延等方式促進(jìn)更多有條件的居民投保，以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提高國(guó)民養(yǎng)老保障水平。

表3 一體化三支柱社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)體系

同時(shí)，國(guó)民養(yǎng)老津貼無(wú)需個(gè)人繳費(fèi)，不分城鄉(xiāng)、不論身份均設(shè)計(jì)為30%的目標(biāo)替代率，體現(xiàn)政府責(zé)任與底線下的結(jié)果公平。國(guó)民年金實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶的整合，以強(qiáng)制參保和繳費(fèi)差別，多繳多得，體現(xiàn)底線以上的過(guò)程公平和對(duì)效率的關(guān)注。商業(yè)養(yǎng)老金制度則由靈活多樣的稅惠型和稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)組成，注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。三大支柱以國(guó)民養(yǎng)老津貼為基礎(chǔ)，國(guó)民年金為依托，商業(yè)養(yǎng)老金為補(bǔ)充，界限清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，共同發(fā)揮養(yǎng)老保障作用，構(gòu)成“三足鼎立”的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，以確保養(yǎng)老金制度良性運(yùn)行。

2、加快制度統(tǒng)籌與整合力度，促進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金體系向國(guó)民養(yǎng)老津貼方向發(fā)展

通過(guò)整合“城職保”、“城鄉(xiāng)居保”基礎(chǔ)養(yǎng)老金，城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保和高齡津貼制度，形成不分城鄉(xiāng)、不論身份，以保障國(guó)民基本養(yǎng)老需求作為責(zé)任邊界和權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)，不需要參保個(gè)人繳費(fèi)，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的國(guó)民養(yǎng)老津貼制度。這有利于打破地區(qū)、城鄉(xiāng)分割，以全民統(tǒng)一的養(yǎng)老金目標(biāo)替代率確保無(wú)差別的基本公平的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)打破制度、地區(qū)和身份限制，實(shí)現(xiàn)保障待遇與個(gè)人繳費(fèi)脫鉤，由財(cái)政及稅收來(lái)承擔(dān)籌資責(zé)任，有利于明確政府與個(gè)人的責(zé)任邊界，實(shí)行全民普惠的國(guó)民待遇，為所有國(guó)民老年期提供基本的衣食住行生活保障。制度的基本框架如圖3所示。

具體而言，國(guó)民養(yǎng)老津貼有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，資金來(lái)源由政府財(cái)政和企業(yè)社保稅費(fèi)支持，無(wú)需個(gè)人繳納，全體國(guó)民享有領(lǐng)取資格。其二，國(guó)民養(yǎng)老津貼給付標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民人均可支配收入確定，全民享有統(tǒng)一的目標(biāo)替代率。其三，國(guó)民養(yǎng)老津貼統(tǒng)一由中央撥付，具有籌資和給付全國(guó)統(tǒng)籌的優(yōu)勢(shì)，避免因條塊式、碎片化及統(tǒng)籌層次低等因素影響而造成制度內(nèi)生性問(wèn)題。

此外，要保證國(guó)民養(yǎng)老津貼制度持續(xù)健康運(yùn)行，需要建立科學(xué)合理的籌資和給付調(diào)節(jié)機(jī)制，以提高養(yǎng)老保障水平與層次?；I資方面，需設(shè)計(jì)社保稅稅率調(diào)整機(jī)制。通過(guò)明確一個(gè)稅率調(diào)整周期，只有在調(diào)整窗口內(nèi)才能調(diào)整稅率，其余時(shí)間保持不變，以穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期。給付方面，通過(guò)每隔5年城鄉(xiāng)居民基本生活需求評(píng)估，動(dòng)態(tài)調(diào)整國(guó)民養(yǎng)老津貼目標(biāo)替代率。除此以外，還需要每年根據(jù)各省份當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖氲脑鲩L(zhǎng)情況提高養(yǎng)老津貼發(fā)放數(shù)額，保證其增長(zhǎng)速度與收入增長(zhǎng)速度大致持平。

3、依托國(guó)民年金制度，提升基金保值增值水平與養(yǎng)老金收益率

除了用于滿足基本需求，體現(xiàn)底線下普惠公平的國(guó)民養(yǎng)老津貼外，還應(yīng)該建立滿足更高層次養(yǎng)老需求的第二支柱——統(tǒng)一的國(guó)民年金制度。整合現(xiàn)有“城職保”、“城鄉(xiāng)居保”個(gè)人賬戶、企業(yè)年金和職業(yè)年金等內(nèi)容，消除原有制度在適用對(duì)象、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放數(shù)額等方面的差異。同時(shí)，強(qiáng)制個(gè)人向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納國(guó)民年金，其中，城鎮(zhèn)職工由企業(yè)和個(gè)人共同繳費(fèi)，城鄉(xiāng)居民由個(gè)人繳費(fèi)和國(guó)家財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼，統(tǒng)一計(jì)入國(guó)民年金賬戶，由國(guó)家主導(dǎo)購(gòu)買年金基金份額，并由全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)進(jìn)行管理和投資使之保值增值，退休時(shí)由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按其年金賬戶份額每月發(fā)放國(guó)民年金，如表4所示。

為了方便基金的運(yùn)營(yíng)管理，國(guó)民年金采用基金份額的形式運(yùn)行，繳費(fèi)期按單位凈值買入年金份額，累積期按實(shí)際運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)計(jì)算其年金單位凈值，領(lǐng)取期按精算平衡原則計(jì)算每月發(fā)放份額和養(yǎng)老金數(shù)額，從而使居民、職工等不同群體享有同樣的制度，只在繳費(fèi)方式和數(shù)額上有所區(qū)分。這樣既可以貫徹底線之上追求過(guò)程公平的政策目標(biāo)，體現(xiàn)個(gè)人與企業(yè)責(zé)任的平衡，還能通過(guò)提升統(tǒng)籌層次，做大基金規(guī)模來(lái)提高基金運(yùn)營(yíng)效率。

4、支持商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展，發(fā)揮市場(chǎng)提高資源配置效率的作用

基于底線公平的國(guó)民養(yǎng)老津貼制度和國(guó)民年金制度，以政府為主導(dǎo)，通過(guò)普惠及強(qiáng)制參保，可確保國(guó)民老年期養(yǎng)老金目標(biāo)替代率達(dá)到50～80%，保障其基本生活，體現(xiàn)養(yǎng)老保障中的政府責(zé)任與企業(yè)責(zé)任。考慮到我國(guó)仍將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段和人口老齡化快速發(fā)展的現(xiàn)狀，通過(guò)強(qiáng)制養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)進(jìn)一步提高替代率既超出了財(cái)政負(fù)擔(dān)的能力，容易走上“福利國(guó)家”的怪圈。為此，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置效率上的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展以商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為補(bǔ)充的第三支柱。

為了發(fā)揮商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一家獨(dú)大”、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的保險(xiǎn)密度過(guò)小、保險(xiǎn)深度過(guò)低、商業(yè)養(yǎng)老險(xiǎn)資產(chǎn)占GDP比重過(guò)小等問(wèn)題，[17]3政府應(yīng)強(qiáng)化引導(dǎo)和扶持，加快建立一個(gè)可供投保人自由選擇的、產(chǎn)品形式齊全多樣的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)。通過(guò)稅收優(yōu)惠、費(fèi)率市場(chǎng)化改革、法規(guī)體系建設(shè)、監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)等激勵(lì)機(jī)制與市場(chǎng)監(jiān)管手段的實(shí)施，引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)公司做好產(chǎn)品創(chuàng)新、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等工作，推動(dòng)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)蓬勃健康發(fā)展，真正形成三支柱三足鼎立的一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，更好滿足城鄉(xiāng)居民多元養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求。