宋曉

摘 要 當(dāng)前，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)步入發(fā)展新常態(tài)，在全面深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變革，人地關(guān)系也發(fā)生了很大變化，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系發(fā)展成為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革的重要方式?；诖?，分析當(dāng)前江蘇省連云港市贛榆區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系發(fā)展中存在的問題，并提出針對性的解決對策，以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);服務(wù)體系;問題;對策

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.20.047

自十七屆三中全會審議并通過了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》以來，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，土地基本經(jīng)營制度也不斷創(chuàng)新，同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系也得到了良好的發(fā)展和完善。但當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系在發(fā)展中仍存在一些問題。基于此，在“十三五”期間，為了更好地促進(jìn)我國農(nóng)村人口的分化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，構(gòu)建新型農(nóng)村“人地”關(guān)系，農(nóng)村地區(qū)必須秉持農(nóng)村集體土地“所有權(quán)”“承包權(quán)”“經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)分置，同時(shí)堅(jiān)持“三不”原則和“依法、自愿、有償”的原則，推動農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，并使其逐漸走上規(guī)范化、法制化、規(guī)?；推毡榛能壍?。

1 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用

1.1 穩(wěn)妥解決“三農(nóng)”問題

在農(nóng)村管理工作中，科學(xué)合理地推行土地流轉(zhuǎn)，能加快農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，從而穩(wěn)妥地解決“三農(nóng)”問題。近年來，江蘇省連云港市贛榆區(qū)根據(jù)新發(fā)展理念，把改革并完善農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)作為推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革工作的核心，區(qū)委區(qū)政府經(jīng)過細(xì)致的調(diào)研，制定出了科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，而全區(qū)上下緊緊圍繞發(fā)展規(guī)劃，扎實(shí)推進(jìn)本地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，大力發(fā)展高效規(guī)模型農(nóng)業(yè)，推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)變[1]。

1.2 助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。江蘇省連云港市贛榆區(qū)委、區(qū)政府根據(jù)十九大精神，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅塾?jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地面積4.52萬公頃，其中種養(yǎng)大戶經(jīng)營3.28萬公頃，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營0.63萬公頃，城鎮(zhèn)居民及其他組織經(jīng)營0.61萬公頃。加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策以來，江蘇省連云港市贛榆區(qū)黑林鎮(zhèn)一改過去丘陵山區(qū)每667 m2均收入不足200元、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)不足80元的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)了土地每667 m2均流轉(zhuǎn)費(fèi)用850元，效益增加了近10 000元，區(qū)域內(nèi)居民人均增收2 000元，成為產(chǎn)業(yè)富民和精準(zhǔn)扶貧的典范[2]。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系發(fā)展中存在的問題

2013年起，江蘇省連云港市逐步加大了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作的力度。黨的十九大以來，贛榆區(qū)委、區(qū)政府根據(jù)十九大報(bào)告精神的指引，在明晰集體土地權(quán)屬關(guān)系的前提下，建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，同時(shí)設(shè)置了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場，以行政引導(dǎo)作為推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的源動力。在區(qū)委區(qū)政府行政力量的推動和引導(dǎo)下，區(qū)屬各鎮(zhèn)的鎮(zhèn)政府出面進(jìn)行協(xié)調(diào)，將農(nóng)村土地進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，同時(shí)大力鼓勵(lì)并引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)。同時(shí)，各鎮(zhèn)相繼成立了推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，走村進(jìn)戶推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)工作，并取得了一定成果。但是，當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)工作仍存在很多問題。

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)不完善

盡管江蘇省連云港市贛榆區(qū)委、區(qū)政府大力推進(jìn)股份合作社和土地托管為主的土地流轉(zhuǎn)模式，但只是在黑林鎮(zhèn)、城頭鎮(zhèn)和塔山鎮(zhèn)等試點(diǎn)區(qū)域開展較好，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場建設(shè)不完善，加之民間土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格基本為約定俗成，且很多農(nóng)戶承包的土地規(guī)模較小，土地規(guī)?；?jīng)營的關(guān)注度不高。

2.2 三級土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系運(yùn)作機(jī)制不完善

當(dāng)前，江蘇省連云港市贛榆區(qū)委、區(qū)政府發(fā)動行政力量，由區(qū)屬各鎮(zhèn)的鎮(zhèn)政府出面進(jìn)行協(xié)調(diào)建設(shè)，責(zé)成各鎮(zhèn)成立推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織各涉農(nóng)部門主動靠前服務(wù)，并將服務(wù)送到農(nóng)民身邊，這種政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)模式十分有效，但在組織、費(fèi)用、場地和工作人員方面缺乏完善的保障體系，而且農(nóng)民方面也缺乏理解和認(rèn)可，沒有積極參與到服務(wù)體系的構(gòu)建當(dāng)中[3]。

2.3 適度規(guī)模土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的配套政策不完善

要想更好地推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立適度規(guī)模土地經(jīng)營模式，地方政府必須就風(fēng)險(xiǎn)防范、金融服務(wù)體系、社會保障體系以及農(nóng)民就業(yè)等問題制定相應(yīng)的政策，做好完整的配套服務(wù)。但目前，部分農(nóng)村村委會土地流轉(zhuǎn)管理權(quán)能較重，使得土地大都集中在村干部的手中，嚴(yán)重?fù)p害了普通農(nóng)民群眾的土地權(quán)益，很多將土地承包出去的農(nóng)戶就業(yè)問題并未得到穩(wěn)妥解決，還需要地方政府進(jìn)一步加大關(guān)注力度，全方位制定并完善相應(yīng)的配套政策。

2.4 服務(wù)布局和基本設(shè)施建設(shè)尚未完成

當(dāng)前，進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)交易市場的人員大多是家庭農(nóng)場或者是外來農(nóng)場，主要將土地用于種植各種經(jīng)濟(jì)作物，對農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新品種的配套服務(wù)要求較高，同時(shí)，對倉儲和物流的要求也較高，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這方面的服務(wù)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚未完成，無法很好地提供服務(wù)。

3 促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系發(fā)展的對策

3.1 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)和全過程跟蹤管理

政府職能部門應(yīng)加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)，并進(jìn)行全過程跟蹤管理。在推進(jìn)模式上，應(yīng)以村集體股份合作社以及土地托管為主，增加村集體以及村民的收益。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)，應(yīng)以糧經(jīng)作物為主，確保糧食生產(chǎn)，確保國家的糧食安全，真正實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記“把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”的決議，在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加經(jīng)濟(jì)作物，切實(shí)提高單位面積土地的產(chǎn)出效益，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。此外，要對江蘇省連云港市贛榆區(qū)現(xiàn)有的土地適度規(guī)模經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，結(jié)合當(dāng)前的新政策，做好新形勢農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)工作的調(diào)研，逐步提高管理服務(wù)水平，完善管理服務(wù)體系。

3.2 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)三級管理服務(wù)體系建設(shè)

當(dāng)前，江蘇省連云港市贛榆區(qū)的三級管理服務(wù)體系十分適用于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作，應(yīng)進(jìn)一步增大應(yīng)用規(guī)模。在具體執(zhí)行中，應(yīng)著力完善這種三級管理服務(wù)體系的組織機(jī)構(gòu)、辦事人員、工作場地以及工作經(jīng)費(fèi)等基礎(chǔ)條件，改善工作人員的工作環(huán)境。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍，提高管理服務(wù)的水平。此外，還要建立完善的工作制度，明確工作人員的工作職責(zé)，使各項(xiàng)規(guī)章制度能夠相互銜接、相互配套，真正把土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)送到基層農(nóng)民的身邊，真正為農(nóng)民群眾辦實(shí)事、辦好事[4]。

3.3 保障土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的權(quán)益

針對當(dāng)前部分地區(qū)村委會在土地流轉(zhuǎn)過程中管理職權(quán)較重、中介職能弱化、土地集中在村干部手中、農(nóng)民群眾切身利益受到損害的問題，應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)全過程中對農(nóng)民群眾權(quán)益的保障。江蘇省連云港市贛榆區(qū)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)加大管理服務(wù)的建設(shè)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，編制出規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)操作手冊，明確保障農(nóng)民群眾的權(quán)益。各鎮(zhèn)應(yīng)對本鎮(zhèn)各村農(nóng)民土地的邊界、面積和歸屬問題予以確權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)保障，對于有爭議的地方應(yīng)根據(jù)本村土地臺賬的標(biāo)注，在遵循法律的前提下，進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，應(yīng)明確村委會的中介職能，弱化其管理權(quán)力，并做到流轉(zhuǎn)合同與流轉(zhuǎn)過程公開、公正、公平和透明，真正維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)后，要加強(qiáng)監(jiān)管，保證承包方不改變土地用途、不進(jìn)行非農(nóng)化利用、不進(jìn)行掠奪性經(jīng)營[5]。

3.4 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)配套措施的制定和落實(shí)

要想提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)，提高服務(wù)的水平，必須采取一定的土地流轉(zhuǎn)配套措施。因此，應(yīng)盡快研究出臺土地適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見。在意見制定的過程中，應(yīng)借鑒江蘇省連云港市贛榆區(qū)民情助理和黨建專員《實(shí)施意見》的成功做法，明確相關(guān)職能部門的工作職責(zé)。同時(shí)，各涉農(nóng)部門必須主動靠前提供管理服務(wù)工作，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)新技術(shù)以及新品種的配套服務(wù)。而且，相關(guān)職能部門和各鎮(zhèn)政府必須提前做好布局，加強(qiáng)倉儲和物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，還應(yīng)大力開展農(nóng)民工勞動技能培訓(xùn)教育，幫助土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民群眾增強(qiáng)生存技能，幫助農(nóng)民及時(shí)就業(yè)，保障農(nóng)民的基本生活。

4 結(jié)語

綜上所述，針對江蘇省連云港市贛榆區(qū)，細(xì)致分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系發(fā)展中的問題，并針對性地指出了解決的對策，希望能對贛榆區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系的發(fā)展提供參考和借鑒，從而更好地開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)工作，為解決“三農(nóng)”問題服務(wù)，助力鄉(xiāng)村振興。

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（責(zé)任編輯：趙中正）