曹安照

(安徽工程大學(xué) 發(fā)展規(guī)劃處 教育發(fā)展基金會，安徽 蕪湖 241000)

教育從來都不是單純依賴于政府的經(jīng)費就能夠完全解決的事業(yè)。隨著“知識社會”[1]的到來，高等教育的不斷膨脹，日本政府的財力再也無力支撐龐大的高等教育體系，20世紀(jì)80年代初以來高等教育經(jīng)費的減少，導(dǎo)致日本國立大學(xué)面臨新的發(fā)展困境[2]。正如山本清所言，“日本的財政狀況相當(dāng)嚴(yán)峻，所以不能期待國家的財政對國立大學(xué)法人的補貼會有大幅度的增加?！?1)參見中華人民共和國大學(xué)管理運營干部特別進修教材(第六版)。2004年以后，日本政府將每年遞減1%的運營費交付金[3]。法人化改革之后，日本國立大學(xué)很快適應(yīng)了新的政策環(huán)境，確立了市場主體地位，主動出擊，構(gòu)筑了多元化的資金募集渠道。高等教育強國的建設(shè)需要建立多元化的高等教育資金籌集機制，日本國立大學(xué)多元化的資金募集機制有不少值得我們借鑒學(xué)習(xí)之處。

一、日本國立大學(xué)資金募集現(xiàn)狀

法人化改革前，日本政府幾乎包攬了國立大學(xué)所有支出項目，包括人事費、物品費等。也就是在國立學(xué)校特別會計下，日本國立大學(xué)的所有收支都被捆綁在一起進行管理，學(xué)生學(xué)費和附屬醫(yī)院的收入和必要經(jīng)費的差額從國家一般會計中補充。2004年4月日本國立大學(xué)實行法人化改革之后，日本政府不再包攬國立大學(xué)的所有開支，負(fù)擔(dān)的只有“財政補貼支出的一項科目?！钡胤秸糜谥Ц秶⒋髮W(xué)的資金也在縮減。在此背景下，國立大學(xué)再像法人化改革之前那樣，完全依賴于政府的財政支撐已經(jīng)不夠現(xiàn)實，也不可能。因此，法人化改革之后，開拓新的募集資金渠道成為日本國立大學(xué)的必然趨勢。

法人化改革后，當(dāng)前日本國立大學(xué)的經(jīng)費來源主要由四部分組成，即國家稅收開支、國立大學(xué)內(nèi)部收入(如國立大學(xué)附屬醫(yī)院收入等)、學(xué)生的學(xué)費、公共團體的贊助費等[4]137國立大學(xué)的所有收入都直接納入國立大學(xué)，政府的財源支持也成為大學(xué)的收入，學(xué)校的各項支付也由法人來進行(2)②參見中華人民共和國大學(xué)管理運營干部特別進修教材(第六版)。。

二、日本國立大學(xué)的資金募集策略

當(dāng)歷史的車輪邁入21世紀(jì)，幾乎所有國家高等教育的財政狀況都在惡化，日本國立大學(xué)的情況也是如此。法人化改革之后，日本國立大學(xué)采取了各種各樣的策略，開拓新的資金募集渠道。其資金來源呈現(xiàn)多元化趨勢，對政府的財政依賴明顯降低[5]。

(一)依法獲取政府的支持

目前，政府撥款依然是日本國立大學(xué)經(jīng)費的最主要來源，占國立大學(xué)全部經(jīng)費的70%左右[6]。日本國立大學(xué)依法從政府得到的資金主要包括四部分：②

第一，議會預(yù)算審議的國家財政補貼。法人化改革前，日本國立大學(xué)的全部收入與支出均受到國家議會管制；法人化改革后，只有國家財政補貼的那部分資金才受議會管制。這是因為給予了國立大學(xué)跟行政獨立法人一樣的目標(biāo)管理手段：即給予了國立大學(xué)應(yīng)變的權(quán)力，同時國立大學(xué)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這也反映出新公共管理的基本思想。具體來說，只有國家財政補貼額才成為議會預(yù)算審議的對象。文部科學(xué)大臣在尊重各個國立大學(xué)法人提出的中期計劃的基礎(chǔ)上制定中期目標(biāo)(周期為6年的計劃)，國立大學(xué)法人在文部科學(xué)大臣制定的中期目標(biāo)的基礎(chǔ)上再制定出中期目標(biāo)(包括收支預(yù)算)并得到主管部門的承認(rèn)。另外，目標(biāo)期結(jié)束時要進行業(yè)績評價，并且評價結(jié)果會反映到下一個中期目標(biāo)的資源分配上。這明顯體現(xiàn)出受美國高等教育中績效撥款政策的影響。法人化改革前國家對國立大學(xué)的預(yù)算包括國立大學(xué)全部活動經(jīng)費科目和按照不同性質(zhì)組合的預(yù)算科目，法人化改革后只有財政補貼支出這一項科目。但實際上從一般會計中轉(zhuǎn)出的金額，在結(jié)構(gòu)上沒有變化，還是以運營費交付金、設(shè)施建設(shè)補助金為主。

第二，運營費交付金。運營費交付金是作為基礎(chǔ)性教育研究活動經(jīng)費的一部分交給國立大學(xué)的，其是以學(xué)生人數(shù)為基準(zhǔn)，從必要的教育研究經(jīng)費中扣除學(xué)費收入等得出的。這是一種定型的估算結(jié)構(gòu)，不考慮教育研究質(zhì)量等要素。運營費交付金是“只交不管”，沒有用途限制，因為沒有像以前那樣與使用科目掛鉤，這就具有了彈性，而且還可以跨年度使用。不過，交付金里已經(jīng)加上了每年必須按一定比例削減的系數(shù)，反映了減輕國家財政負(fù)擔(dān)的政策。

運營費交付金具體劃分為“標(biāo)準(zhǔn)運營費交付金”“特定運營費交付金”和“附屬醫(yī)院運營費交付金”?！皹?biāo)準(zhǔn)運營費交付金”是指根據(jù)各國立大學(xué)的教職員工、在校生人數(shù)及結(jié)構(gòu)等客觀指標(biāo)，對各大學(xué)采用統(tǒng)一的核算基準(zhǔn)進行平等配置，其目的在于充分保障各國立大學(xué)日常教學(xué)研究活動的正常運作?！疤囟ㄟ\營費交付金”是指根據(jù)各國立大學(xué)的規(guī)模、所在地及職能等不同特點，對各大學(xué)采用不同的核算基準(zhǔn)確定其必要經(jīng)費。在具體的“特定運營費交付金”的撥款程序中，政府并不是按照核定的金額全額撥付，而是采用了“效率化系數(shù)”，每年實行將近1%的減額，其目的在于充分調(diào)動各校努力開拓自主財源、增加自籌資金的積極性?！案綄籴t(yī)院運營費交付金”撥付對象限定在設(shè)有附屬醫(yī)院的國立大學(xué)[7]64。

第三，設(shè)施費補助金和借款。對于國立大學(xué)法人，國家是法人的創(chuàng)立者。大學(xué)以前的所有建筑物、設(shè)施都是國有財產(chǎn)，同時國家還承擔(dān)了建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施和更新舊設(shè)施的責(zé)任，這有別于獨立行政法人。有關(guān)設(shè)施裝備等資本運作的決策不是由法人做出的，而是法人的出資者——主管大臣決策的。因此，與上述第二項運營費交付金不同，設(shè)施裝備費用不是根據(jù)定型的基準(zhǔn)自動算出補助金額和交付對象，而是遵從一定的標(biāo)準(zhǔn)和綱要計算的。這個補助金的補助率是100%，不過，是限定在教育研究必須的設(shè)施里，附屬醫(yī)院的設(shè)施不能成為補助的對象。

第四，競爭性資金。對于國立大學(xué)法人的國家財政補貼，除了上述三項資金外，還有國立大學(xué)、公立大學(xué)和私立大學(xué)共同的競爭性資金。主要包括文部科學(xué)省科學(xué)研究費補助金、厚生勞動省科學(xué)研究費補助金、21世紀(jì)支援CEO項目(支持形成卓越的研究基地的補助金)。國立大學(xué)因為理工科的比例比較高，所以比文科比例較高的私立大學(xué)更容易獲得這些補助金。一部分有實力的國立大學(xué)所得到的競爭性資金比運營費交付金還要多，競爭性資金構(gòu)成了研究活動的主要財源。

(二)積極創(chuàng)收，增加內(nèi)部收入

法人化后的國立大學(xué)在財務(wù)方面的主導(dǎo)性得到了強化，特別是自我收入的多少不再反映到交付金中，這在制度上引導(dǎo)了各個大學(xué)為了充實強化教育研究活動，千方百計地去爭取更多的自我收入(3)②參見中華人民共和國大學(xué)管理運營干部特別進修教材(第六版)。。如果單純依靠學(xué)費、附屬醫(yī)院收入等自我收入，是無法維持國立大學(xué)的支出的，因此，國立大學(xué)形成了以租稅等為資金來源填補收支差的結(jié)構(gòu)。此外，國立大學(xué)還積極利用學(xué)校財產(chǎn)處分來增加收入。從2001年開始，國立大學(xué)還可以從研究者所獲得的科學(xué)研究費扶助金中獲得相當(dāng)于研究所需的直接經(jīng)費金額30%以上的間接經(jīng)費[8]12-14。國立大學(xué)通過產(chǎn)學(xué)合作、校企合作積極爭取企業(yè)資金，近年來，國立大學(xué)通過這一渠道所募集的資金呈逐年增加的趨勢[5]。

(三)學(xué)費收入

國立大學(xué)的設(shè)立具有保障國民享有等教育機會的功能，因此，設(shè)定的學(xué)費水準(zhǔn)一直比私立大學(xué)低。這個基本原則在法人化以后依然不變。然而，各個國立大學(xué)為了提高經(jīng)營的靈活性，充分發(fā)揮各自的特色，開始執(zhí)行靈活制定學(xué)費的制度。在這個制度下，各個大學(xué)可以把標(biāo)準(zhǔn)性的學(xué)費向上浮動，2007年以前學(xué)費向上最大浮動比例為10%， 2007年起學(xué)費向上最大浮動比例為20%。由于運營費交付金是按照政府標(biāo)準(zhǔn)學(xué)費公式算的，因此，超過標(biāo)準(zhǔn)學(xué)費的部分就成了大學(xué)方面的多余收入。當(dāng)然，因為政府沒有對學(xué)費的下限作規(guī)定，所以大學(xué)也可以大幅度降低標(biāo)準(zhǔn)學(xué)費，但是這個情況就需要確保運營費交付金以外的其他財源相對充足②。

(四)積極爭取公共團體資助

交付給個人的科學(xué)研究費補助金等外部資金，均不計入大學(xué)的收益里。當(dāng)國立大學(xué)接受以獎學(xué)(學(xué)術(shù)研究支援以及學(xué)費支援等)為目的的捐贈款時，捐贈者把捐贈款交付于國立大學(xué)的負(fù)責(zé)人，同時也把捐款的經(jīng)營管理權(quán)委托給國立大學(xué)的負(fù)責(zé)人，這是早在第二次世界大戰(zhàn)以前就已被準(zhǔn)許的國立學(xué)校特別會計的特有制度，其目的在于確保大學(xué)運營管理的自由度。一旦捐贈款的經(jīng)營管理權(quán)委托給國立大學(xué)的負(fù)責(zé)人，那么，這筆委托經(jīng)營管理金就不再接受預(yù)算科目或會計年度獨立原則的限制，當(dāng)然，也就不存在使用途徑的限制，并且可以跨越數(shù)年度支出。所以委托經(jīng)營管理金是一筆極其靈活的資金。另外，對于捐贈給學(xué)科或研究部門的經(jīng)費也將依據(jù)委托經(jīng)營管理金制度進行管理[8]11。日本國立大學(xué)的學(xué)者主要從文部科學(xué)省與厚生勞動省獲得研究資金。

在“效率化系數(shù)”與“績效撥款”的現(xiàn)實壓力下，各國立大學(xué)不得不努力增加自籌收入和外部資金。但是由于學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)和招生規(guī)模依然處于政府的嚴(yán)格控制之下，增加自籌資金的現(xiàn)實操作空間極為有限。因此，目前國立大學(xué)增收唯一可行的途徑是努力增加企業(yè)、政府或地方團體的外部委托科研收入和捐贈收入等外部資金[7]64。

增加外部委托研究收入和社會捐贈收入是國立大學(xué)以后實現(xiàn)增收的主要潛在空間。法人化改革改變了以往將這一部分資金統(tǒng)一納入國庫的管理方式，擴大了國立大學(xué)在這部分資金使用方面的自主權(quán)。2002年以后，政府還放寬了國立大學(xué)接受地方公共團體捐贈方面的限制，使得國立大學(xué)有可能增加社會捐贈收入[7]64。

三、日本國立大學(xué)資金募集對中國公辦高校的啟示

在國家大幅削減高等教育資助、高等教育陷入財政困境之時，日本國立大學(xué)多方位籌措資金的多元化策略值得我們認(rèn)真思考與借鑒。

(一)日本政府在支撐國立大學(xué)運營上的所為

日本重視對高校的投資。1985年英國出版的《國際教育百科全書》表明：日本國民生產(chǎn)總值中的4%是由只受過初等教育的勞動者創(chuàng)造的，38%是由受過中等教育的勞動者創(chuàng)造的，其余是由受過高等教育的勞動者創(chuàng)造的?？梢哉f，日本社會的高學(xué)歷化是經(jīng)濟高度發(fā)展的寶貴能源。日本是一個后起的資本主義國家，但經(jīng)濟和教育的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歐美各國。這些成績是日本政府注重高等教育發(fā)展，加大對高校的財力支持的結(jié)果[9]61。

日本國立大學(xué)的經(jīng)費來源實行中央與地方相結(jié)合的方針，經(jīng)費負(fù)擔(dān)呈多元化格局。日本政府強調(diào)“以自立、互助、活用民間活力為基本方針”，明確國家與地方、政府與明間的任務(wù)分工，具體措施就是權(quán)力下放，凡是地方能夠承擔(dān)的就委托地方去辦，凡能借助民間力量的就委托民辦。相比之下，我國高教投資體制顯得過于單一，中央管理高校的權(quán)力不能實實在在地下放到地方與民間，造成管的過多，統(tǒng)得過死的僵化局面。今后我國應(yīng)努力建立高教投資多元化體制，建立國家、地方、社會、家庭分擔(dān)機制[9]62。

日本國立大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費有完善的法規(guī)為保障，其法制建設(shè)健全有力，保證了國立大學(xué)投資的順利進行。日本素以法制健全著稱于世，在高教經(jīng)費上也是如此。日本政府制定了《學(xué)校教育法》、《國立學(xué)校特別會計制度》等多部有關(guān)國立大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費的法律法規(guī)，并隨著經(jīng)濟的發(fā)展與財政規(guī)模的擴大而予以充實、完善和修改。我國有關(guān)高教經(jīng)費的法律條文較少，且內(nèi)容粗略。日本教育財政法規(guī)體系完善、規(guī)定嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)密、有法必行、操作性強等值得我們學(xué)習(xí)[9]62。

由于實行中期目標(biāo)結(jié)束時的評審制度，而且評審結(jié)果將會反映到下一次資源分配中，所以，日本國立大學(xué)必須取得更好的業(yè)績才能得到更多的資源分配。從這一點上來說，預(yù)算分配系統(tǒng)里納入了促進經(jīng)費節(jié)儉和增加收入(獲得更多的競爭性資金就相應(yīng)增加了研究費的額度)的積極因素(4)②參見中華人民共和國大學(xué)管理運營干部特別進修教材(第六版)。。這是可為我國公立大學(xué)借鑒的地方。

除了運營交付金沒有用途限制外，國立大學(xué)上一年度未使用資金可以轉(zhuǎn)入到下一個年度，這是一種彈性資金運用方式。法人化改革以前，限定為國庫債務(wù)負(fù)擔(dān)行為、明確轉(zhuǎn)入費、繼續(xù)費用等預(yù)算總則上的上一年度未使用資金，只有獲得議會同意時才能運用；而現(xiàn)在，在年度末由經(jīng)營努力而產(chǎn)生的利益，可以轉(zhuǎn)到作為中期計劃所規(guī)定的目的公積金里領(lǐng)取使用。這是一種政府引導(dǎo)大學(xué)促進效率化與增收的引導(dǎo)性制度②。

日本政府考慮到國立大學(xué)的特性，對國立大學(xué)實行免除各種租稅以及對捐贈者實行全部虧損金額計入的稅制等優(yōu)惠措施[8]13。

為了充分調(diào)動國立大學(xué)籌措更多資金的積極性，保證學(xué)校各項活動的順利進行，國立學(xué)校特別會計制度制定了以下機動條款：①收入高于預(yù)算金額時， 可直接將超出的部分用于發(fā)展教育事業(yè)； ②建立長期貸款制度，可用于附屬醫(yī)院的配備和促進國立學(xué)校的修建；③決算后部分剩余資金可作為公積金積存，它不同于一般年度支出項目，可用于設(shè)施的配備；④建立委員會計金制度。捐款由各大學(xué)校長支配使用，可不受經(jīng)費項目的限制，也不受會計年度的制約；⑤事業(yè)費可按經(jīng)費包干規(guī)定，根據(jù)實際情況靈活掌握。有了這些機動條款，國立大學(xué)可以自由運用本年度預(yù)算外資金，可以集中更多的資金促進教學(xué)和科研水平的提高[9]59。

國立學(xué)校特別會計制度可以保證國立大學(xué)在較長時期內(nèi)得到相對穩(wěn)定的辦學(xué)經(jīng)費，從而保證大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量。即使國立大學(xué)的各項創(chuàng)收收入減少了，但由于政府撥款始終占國立大學(xué)年度預(yù)算的絕大部分，國立大學(xué)的教學(xué)和科研等各項工作并不會因此而受到太大影響[9]59。

法人化改革后，為了調(diào)動高校挖掘籌資渠道，開展效率化經(jīng)營管理的積極性，政府一方面采用了“效率系數(shù)”的方式，對每年的運營費交付金實施1%的減額，另一方面在經(jīng)費配置方式中加大了績效撥款的比例[7]66，用于激發(fā)日本國立大學(xué)辦學(xué)的積極性。

(二)日本民眾在支持國立大學(xué)上的所為

日本民眾在支持國立大學(xué)上做出的貢獻(xiàn)不可小覷。在日本國立大學(xué)的運營上，日本民眾做出的貢獻(xiàn)率要大于政府的貢獻(xiàn)率，這在全世界都是較為罕見的(見表1)，也是非常值得學(xué)習(xí)的。中國雖也有捐資助學(xué)的傳統(tǒng)，但與日本和韓國相比，仍存在相當(dāng)差距。

表1 高等教育支出在GDP中所占的比重(2002年)

資料來源：OECD，Education at a Glance 2005，TableB2.1b

注：①高校生均支出計算中包含研發(fā)資金； ②加拿大的數(shù)據(jù)為2001年數(shù)據(jù)； ③由于采用四舍五入統(tǒng)計，部分合計數(shù)據(jù)出現(xiàn)大于或小于政府比例+民間比例支出的情況。

(三)日本國立大學(xué)資金募集中的馬太效應(yīng)

在努力增加外部資金的競爭中，那些具有較高社會知名度的研究型國立大學(xué)占據(jù)了絕對的優(yōu)勢，“資金向?qū)嵙ο鄬姶蟮膰⒋髮W(xué)集中”[10]；而那些地方國立大學(xué)處于明顯的不利境遇，尤其是政府向師范類大學(xué)的投入實際上有所減少。這引發(fā)了“富益富，窮益窮”的馬太效應(yīng)現(xiàn)象，擴大了各高校之間的資金差距，最終導(dǎo)致高等教育機會在質(zhì)的層面上的失衡[5]66。這一問題是我們在學(xué)習(xí)借鑒時應(yīng)該注意避免的。

四、結(jié)語

通過日本國立大學(xué)募集資金的策略，我們可以得出兩條經(jīng)驗：

一是繼續(xù)加大政府在高等教育上的投入。長期以來，我國政府對于教育的投入一直處于較低水平。2008年“兩會”通過的財政預(yù)算使教育經(jīng)費跨越式的提高到了4.5%。但在這以前的擴招年份內(nèi)，財政收入增幅都是兩位數(shù)，而教育經(jīng)費占GDP的比例不但沒有提高， 反而降低了， 從2002年的3.41%，到2003年的3.28%，再到2004年的2.79%和2005年的2.82%。我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比例一直低于世界平均水平(7%)，更遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家(9%)， 甚至不及經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)國家(4.1%)。我國政府在高校擴張浪潮中并沒有充分履行自身的責(zé)任，財政撥款根本無法適應(yīng)高?？焖贁U張的需要。

二是精心培育捐贈文化，大力吸收民間資金。長期以來，我國多數(shù)公立高校完全依賴政府撥款，社會捐資收入和其他收入所占比例較小。盡管我們?nèi)鄙傥鞣絿宜哂械木栀浳幕@并不意味著我們在這方面無所作為。我國公立院?；I資能力提升空間較大，社會捐資收入和其他收入來源渠道潛力還未得到充分開發(fā)[11]。我們可以大膽借鑒西方高等教育發(fā)展中在爭取捐贈方面的成功經(jīng)驗，為捐贈者創(chuàng)造良好的捐贈氛圍與條件。隨著2016年《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》的頒布實施，高校吸納民間捐贈活動有了法律保障。近幾十年來，隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，一批富有社會責(zé)任感的企業(yè)家持續(xù)涌現(xiàn)，高校吸納社會捐贈也迎來了前所未有的好時機。但與日本相比，我們對校友支持的爭取做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這一方面大有可為，爭取校友支持在未來一段時間還有很大的機遇空間。