宋子威

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

英國是英美法系的發(fā)源地，其法律制度具有獨特的歷史傳統(tǒng)和發(fā)展道路[1]。英國的護照制度與該國的憲法以及所有法律制度一樣，其特點是沒有一部完整的法典，而是來源于若干單行的成文法以及大量的“不成文法”乃至皇家詔令和國際法。本文所探討的英國護照制度是指英國的各種法律法規(guī)、習慣慣例、歐盟法律乃至皇家詔令對于英國護照法律關(guān)系的描述以及調(diào)整護照主管機關(guān)與當事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的相關(guān)規(guī)定。

一、英國護照制度主要內(nèi)容

(一)護照的種類設(shè)定

英國護照按國際慣例主要分為普通、外交和公務(wù)護照三種，作為君主立憲制國家，英國還特有一類皇家護照，僅供皇室成員持有，如表1所示。此外，筆者還將英國護照按有效期、持證人年齡、持證人數(shù)量、使用次數(shù)和通行效力等其他方式進行了分類梳理，如表2所示。

(二)護照的申請與簽發(fā)

1.簽發(fā)機關(guān)

2013年，英國護照主管部門從身份和護照服務(wù)處(Identity and Passport Service，IPS)變更為護照署(Her Majesty’s Passport Office，HMPO)，隸屬內(nèi)政部，是為全球英國國民處理護照申請、簽發(fā)的唯一部門(1)海峽群島、馬恩島和各個海外領(lǐng)土的總督負責其島內(nèi)或領(lǐng)土內(nèi)的護照簽發(fā)。。英國駐外使領(lǐng)館不提供護照申請服務(wù)，但協(xié)助海外國民辦理掛失、延期等緊急事項[2]。

表1 英國護照種類和具體設(shè)置

表2 英國護照分類方式和相應(yīng)類別

2.簽發(fā)對象和申請資格

英國護照的簽發(fā)對象除嚴格意義上的“英國公民”外還擴大至更為廣義的“英國國民”。除對本國公民和外國人的法律地位作出區(qū)別外，英國還一貫注重對“國民類別”進行區(qū)分，根據(jù)1981年《國籍法案》，英國國民分為英國公民(British Citizen，BC)、英國海外領(lǐng)土公民(British Overseas Territories citizens，BOTC)、英國海外公民(British Overseas citizens，BOC)、英國臣民(British Subjects，BS)、英國國民(海外)(British Nationals Overseas，BNO)、受英國保護人士(British Protected Persons，BPP)6種(2)在各種英國國民類別中，除公民和海外領(lǐng)土公民之外，都屬于歷史遺留的特殊類別，申請途徑極少，一般情況下其子女也不能繼承(除非該子女將成為無國籍人士)，這些類別將逐步消失。。以上6種身份的英國國民只要排除5種法定情況(3)涉嫌重大犯罪或處于通緝，法庭要求限制旅行自由，處于保釋期且保釋條件包括禁止出境，有尚未還清的政府債務(wù)以及聯(lián)合國或歐盟要求限制旅行自由。即有權(quán)申請護照。如護照申請被拒絕，申請人有權(quán)要求聽證。

3.申請簽發(fā)程序

英國護照種類眾多，筆者把較為正規(guī)且具有代表性的幾類護照申請簽發(fā)程序整理如下：

(1)成人護照的申請簽發(fā)。申請人憑身份證明可通過網(wǎng)絡(luò)、電話、郵寄三種方式向護照署提交申請，答復(fù)方式為郵寄，此過程須綁定銀行卡以實時支付費用。申請審核期間，護照署將郵寄面試通知，申請人收到面試通知并電話回執(zhí)后，護照署安排申請人至就近的護照辦公室(4)面試地點設(shè)于面試機構(gòu)即地方護照辦公室(Local Passport Office)中，其是英國護照署的附屬機構(gòu)，全國有54個，分布在各行政區(qū)劃內(nèi)。進行面試。面試時間約30分鐘，目的是防止騙取護照。為保護申請人隱私，面試記錄將于護照發(fā)放后銷毀。面試結(jié)束后，申請人可在網(wǎng)上追蹤自己的護照簽發(fā)進度，如果護照申請成功，新護照將通過皇家郵政掛號郵寄的方式投遞給申請人。一般情況下，初次申領(lǐng)護照需6周時間。

(2)兒童護照的申請簽發(fā)。不滿16周歲的兒童(5)該兒童的國民類別應(yīng)為英國公民、英國海外領(lǐng)土公民或英國海外公民。應(yīng)由其法定監(jiān)護人(6)法定監(jiān)護人一般為兒童的親生父母，某些情況下也可以為該兒童的收養(yǎng)人、領(lǐng)養(yǎng)人、兒童福利院院長等。依照程序代為申請護照，申請表需要監(jiān)護人、附屬人(7)能夠證明該成年人確是負有對申請兒童監(jiān)護責任的人。和兒童本人(12周歲以上)(8)12周歲以上的申請兒童必須簽名，未滿12周歲的申請兒童可以不簽名。的簽名。領(lǐng)養(yǎng)、收養(yǎng)、代孕和輔助生殖的兒童還需要審查更為全面的其他證明信息。一般情況下，初次申領(lǐng)兒童護照需3周時間。

(3)團體護照的申請簽發(fā)。團體護照是針對有組織的青少年前往特定歐盟國家旅行的護照證件。它適用于學校、童子軍、旅行團或其他國家認可的組織(9)還包括夏令營、運動俱樂部、音樂團體、慈善機構(gòu)或軍校學員等。。該護照適用人數(shù)為5至50人，團員年齡應(yīng)在旅行結(jié)束時小于18周歲。每團必須有兩名年滿21周歲且持有10年有效期英國護照的青年擔任正副團長，如團長因故不能繼續(xù)旅行副團長可使護照繼續(xù)生效，無團長負責時團體護照將失去效力。

(三)護照的管理

護照管理內(nèi)容龐雜，筆者僅列舉幾類代表性較強的內(nèi)容進行分析介紹：

1.性別認證

2005年《性別認證條例》出臺前，護照署根據(jù)申請人出生證明確定其注冊性別。現(xiàn)在，因醫(yī)學發(fā)展可能，性別認證已在英國的護照管理工作中處于最高重視級別。英國護照署規(guī)定持證人如變更性別，必須經(jīng)醫(yī)學和法律確認后按程序變更護照。同時，護照署還強調(diào)申請人信息受《信息保護法》保護，要求此類申請必須保密處理，變性信息的泄露可能導(dǎo)致紀律處分甚至法律訴訟。

2.損毀護照的換發(fā)

英國護照署聲明換發(fā)損毀護照應(yīng)首先區(qū)分自然磨損(wear and tear)和人為破壞(damage)。自然磨損的判定取決于檢查人員對護照行程史的判斷，如大量的簽證和驗訖章以及長時間的國際旅行。人為破壞的判定則是破損程度以致不能證明持有人身份，并且滿足破損的細節(jié)無法解釋、塑封膜的損壞程度必須替換照片、資料頁存在一定變色現(xiàn)象、頁面缺失或分離等。如護照被判定為人為破壞，持證人視情將面臨高額罰款或監(jiān)禁。

3.多重國民和多重國籍

(1)多重國民。根據(jù)《海外領(lǐng)土法案》，如護照申請人兼有英國公民和其他類別國民身份，則其護照國籍應(yīng)顯示為英國公民而不是具體的海外屬地。某些特殊情況下，申請人可能具備多個英國國民身份，如同時為英國公民、英國海外公民、英國領(lǐng)土公民，則可根據(jù)申請人要求，在其護照國籍欄登記一個具體的國民類別。因不存在持證人同時為兩個或多個不包括英國公民的國民類別身份的情況，多重國民的護照效力和管理與英國公民一致。

(2)多重國籍。英國外交和聯(lián)邦事務(wù)部明確聲明英國政府不反對具有他國國籍的英國公民持用英國護照，對此類申請人正常審核、簽發(fā)護照。但是，當具有雙重或多重國籍的英國公民與其他國政府發(fā)生沖突時，英國政府不予保護。針對這一問題，印制在護照上的備注信息也作出了明確警告。

4.遺失、被盜護照

英國護照署專門建立了“遺失被盜護照數(shù)據(jù)庫”，該數(shù)據(jù)庫與其他所有政府網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)聯(lián)通，護照署公開聲明鼓勵遺失被盜的持證人盡快掛失并按需申領(lǐng)新護照。持證人掛失遺失被盜護照并申請新護照的全過程由數(shù)據(jù)庫自動處理，申請信息一旦通過審核，數(shù)據(jù)庫將自動注銷遺失被盜護照并進行后臺登記，任何人為操作都無法介入修改。

二、英國護照制度的優(yōu)勢分析

(一)體系完善，發(fā)展成熟

英國護照制度已有600年歷史，經(jīng)歷了文藝復(fù)興、大航海時代、工業(yè)革命、兩次世界大戰(zhàn)以及經(jīng)濟全球化等眾多國際交流的密集時代，這些發(fā)展經(jīng)歷加之長期作為殖民宗主國和移民輸出國的身份，使得英國比歷史上絕大多數(shù)國家積累了更多的移民管理(尤其是本國對外移民管理)經(jīng)驗[3]。英國護照制度作為該國通過法律手段管理本國公民出入境和主權(quán)事務(wù)的重要制度，存在于龐雜的一般性法律、部門規(guī)章、習慣慣例甚至皇家詔令之中。英國護照制度雖然沒有成文的規(guī)范法典，但也因此而體系龐雜廣泛、內(nèi)容全面細致，這些分散的規(guī)章制度并沒有混亂沖突，大量單行的規(guī)章制度反而使得英國政府對于有關(guān)護照頒發(fā)管理行為的各種情況設(shè)計得較為嚴密，深刻體現(xiàn)出了立法統(tǒng)一性的基本理念。

(二)龐雜細致，靈活變通

英國護照制度繼承了英美法系根據(jù)具體經(jīng)驗解決具體問題的特點，沒有成文法典也就相對沒有了固定的條條框框，這在執(zhí)行時賦予了英國護照制度高度的靈活性。同時依據(jù)成文的法律法規(guī)和不成文的習慣判例，根據(jù)具體經(jīng)驗解決具體問題，使得英國護照制度在制定和執(zhí)行時都能具有很好的針對性。這種靈活性和針對性在制度效果方面的體現(xiàn)有三點：一是制度調(diào)整的時效性乃至前瞻性強，管理機關(guān)可根據(jù)管理工作的實際情況和發(fā)展趨勢及時更新和調(diào)節(jié)法律制度。二是可以更好地兼容并蓄國際慣例和本國國情，靈活多樣的護照制度使得英國護照管理既符合了世界和歐盟的通行做法，又很好地立足本國實際，解決了皇室貴族、不同國民身份類別以及國籍認定等一些特有情況和歷史遺留問題。三是移民官員和檢查人員往往被賦予較高的裁量權(quán)，這種優(yōu)勢在處理特殊情況、敏感問題以及突發(fā)事件的特事特辦、急事急辦時顯得尤為必要。

(三)保護主權(quán)，尊重人權(quán)

英國護照制度貫穿了保障權(quán)利、提供服務(wù)與打擊非法、防范危害雙向考量的思想。一方面，從法律規(guī)范上最大化地賦予了公民申請護照并自由出入境的權(quán)利，充分尊重和保障人權(quán)，如對申請人的面試問答、性別變更等隱私問題絕對保密等。另一方面，也以法律形式明確了對弄虛作假申請護照、偽造變造護照、持用偽假護照等違法行為的嚴厲打擊，大力宣示和保護國家主權(quán)，如對護照申請人需進行現(xiàn)場面試，對騙取證件和持用或制造、變造偽假證件的行為人處以最高五年監(jiān)禁。

三、英國護照制度對我國的啟示

盡管中英兩國在政治體制、法治理念、國情國策上都存在著本質(zhì)不同，但就護照制度而言，作為歷史上典型的移民輸出國家，英國護照制度成型更早，發(fā)展更成熟。我國可結(jié)合實際，有所選擇地吸收借鑒其成功經(jīng)驗與優(yōu)秀做法，完善護照制度。

(一)進一步保障公民出入境權(quán)利，徹底解決出入境權(quán)利的區(qū)域差異

盡管《中華人民共和國護照法》(以下簡稱《護照法》)同英國護照制度一樣賦予了公民護照申請權(quán)，并以保障公民合法出入境權(quán)利為立法理念。但是，我國護照制度在執(zhí)行上并沒有切實解決公民申請權(quán)的平等問題。由于申請人戶口所在地行政區(qū)域的不同，部分公民可能在同等情況下喪失申請護照的權(quán)利，或者由于申請條件的限制程度和審批環(huán)節(jié)的工作效率不同，得不到平等的出入境權(quán)利保護。也就是說，我國護照制度仍然存在著區(qū)域差異，這必然導(dǎo)致現(xiàn)行法律對公民出入境權(quán)利保護的不公平。

目前，已有北上廣深等43個城市準許異地申請護照，很多省市也已將實現(xiàn)異地申請護照提上了日程。實現(xiàn)異地申請與審批是護照制度的發(fā)展方向，是進一步保障公民出入境權(quán)利的重要體現(xiàn)，只要技術(shù)問題解決，大力推進，實現(xiàn)出入境真正意義上的全國聯(lián)網(wǎng)指日可待[4]。

(二)進一步完善護照管理體制，健全護照頒發(fā)機構(gòu)

英國實行的是單一的護照管理體制，所有種類護照的簽發(fā)管理均由護照署全權(quán)負責，除關(guān)于護照的國際推廣職責由外交和聯(lián)邦事務(wù)部負責外，護照署是英國在全球范圍內(nèi)負責護照簽發(fā)管理的唯一政府機構(gòu)。在我國，護照由公安部和外交部共同制作頒發(fā)?！蹲o照法》第4條規(guī)定：普通護照由公安部出入境管理機構(gòu)或者公安部委托的縣級以上地方人民政府公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)以及中華人民共和國駐外使館、領(lǐng)館和外交部委托的其他駐外機構(gòu)簽發(fā)。外交護照由外交部簽發(fā)，公務(wù)護照由外交部、中華人民共和國駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機構(gòu)以及外交部委托的省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市人民政府外事部門簽發(fā)?！蹲o照法》第21條規(guī)定：普通護照由公安部規(guī)定式樣并監(jiān)制；外交護照、公務(wù)護照由外交部規(guī)定式樣并監(jiān)制。公民出國的事由不同護照的簽發(fā)主體并不相同，這種頒發(fā)管理分工不利于實現(xiàn)對護照事務(wù)的監(jiān)督管理。這反映了我國護照法律體系缺乏縝密性和一致性。因此，將護照管理這一中央事權(quán)集中至一個部門專門負責，實現(xiàn)全國性的垂直領(lǐng)導(dǎo)是必然趨勢。

在護照的分類管理方面，《護照法》雖然能在法條上與國際接軌，采用了普通護照、公務(wù)護照、外交護照的分類方式，但在實際上簽發(fā)的護照仍為“三類四種”，具有一定的滯后性。護照既是國際旅行的身份證明，也是一國的主權(quán)象征，規(guī)范分類十分必要。

(三)進一步加大處罰力度、增加處罰種類，健全監(jiān)督機制

當前發(fā)生的中國公民非法申領(lǐng)、持用護照活動，無論是其違法的方式和手段，還是違法的人員和地域，都發(fā)生了顯著變化，出現(xiàn)了群體化、區(qū)域化、國際化的特點。而我國現(xiàn)有的護照制度對這種違法活動的處罰打擊仍缺乏力度?！蹲o照法》第18條規(guī)定：為他人提供偽造、變造的護照，或者出售護照的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關(guān)沒收違法所得，處10日以上15日以下拘留，并處2 000元以上5 000元以下罰款；非法護照及其印制設(shè)備由公安機關(guān)收繳。第19條規(guī)定，持用偽造或者變造的護照或者冒用他人護照出入國(邊)境的，由公安機關(guān)依照出境入境管理的法律規(guī)定予以處罰；非法護照由公安機關(guān)收繳。盡管相比之前有所加強，但處罰依然偏輕偏少。對比英國，其護照制度對違法行為規(guī)定了嚴厲的處罰措施，在英國偽造變造護照或持偽假護照故意欺騙出國的，最高將被處5年監(jiān)禁。

為制約護照署不濫用較大的處罰權(quán)力，英國護照制度中的一些規(guī)定，實質(zhì)上起到了對主管機關(guān)的監(jiān)督作用。如在護照的申請過程中，申請人可以通過多種方式實時追蹤簽發(fā)進度，一定程度上保證了簽發(fā)的工作效率；在遺失被盜護照的補發(fā)過程中，審核進度和補發(fā)程序均由自動化系統(tǒng)完成，有效地防止了工作人員瀆職犯罪。在我國，近年來貪腐官員利用職權(quán)造成一人多照潛逃出境的案件時有發(fā)生，因此，減少人為因素影響，加大透明與監(jiān)督的做法值得借鑒。

(四)整合《護照法》和《中華人民共和國出境入境管理法》，與時俱進實現(xiàn)國家移民法律制度統(tǒng)一

在立法形式上，法的體例主要分為法典與分散兩種模式[5]，英國護照制度顯然屬于后者，分散模式的護照制度也的確更適合其國情歷史和立法傳統(tǒng)。在我國，單就護照制度而言，從2006年《護照法》出臺至2013年《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)實施，護照制度由《護照法》絕對統(tǒng)領(lǐng)，和我國絕大多數(shù)其他領(lǐng)域的法律制度一樣屬于典型的法典模式。在《出境入境管理法》和一系列配套規(guī)章細則實施后，《護照法》所規(guī)范的很多方面被突破，趨于分散。就我國整體移民法律制度而言，當前該領(lǐng)域法律制度林立，移民和出入境形勢的快速發(fā)展迫使各項新規(guī)接連出臺，管理制度不斷更新，而舊的主體法律又不能廢止，分散的制度現(xiàn)狀有悖我國立法統(tǒng)一性的基本理念。然而，我們應(yīng)該認識到，總體而言我國已經(jīng)初步建立了中國特色社會主義移民法律制度體系[6]，當前的沖突狀態(tài)是我國護照制度乃至整體移民法律制度的發(fā)展進程中暫時的、不可避免的一種狀態(tài)。

筆者傾向于更新并整合《護照法》與《出境入境管理法》，吸納一部分同位法和下位法，并留給層級較低的法規(guī)規(guī)章一定余地，在此基礎(chǔ)上制定新的“國家移民管理法”，原因有三：第一是當前國家移民管理體制改革正在深入推進，而護照和出入境管理制度明顯滯后，所謂“大破大立”，以此契機理順機制體制、完善法律制度時機成熟。第二是護照管理和出入境行為管理均屬于宏觀的移民管理，將護照和出入境制度納入移民管理制度順理成章。第三是根據(jù)大陸法系國家的法治理念，集中統(tǒng)一的法典模式是立法的高級形態(tài)，我國的立法進程也證明了從分散向集中發(fā)展是我國法律的方向規(guī)律。新的制度勢必將更加有利于立法機關(guān)的通盤考慮和管理機關(guān)的統(tǒng)籌執(zhí)行。