楊宜勇 韓鑫彤

[摘要] 我國社會保障制度在探索中不斷得到發(fā)展和完善，并已基本實現全民覆蓋，有效地保障了民生福祉和經濟發(fā)展。應破除我國現行社會保障制度社保費率較高、精算平衡原則體現不充分、逆周期調節(jié)作用有待加強等問題，構建更加公平、可持續(xù)、包容和富有彈性的中國特色的社會保障制度。

[關鍵詞] 社會保障制度 ? ?公平 ? 可持續(xù)

[中圖分類號] ?D632.1 ? [文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2019）05-0014-05

[基金項目] 2018年度國家社科基金重大項目“中國主要城市群人口集聚與空間格局優(yōu)化研究”（18ZDA131）。

[作者簡介] 楊宜勇（1963 — ），湖南岳陽人，中國宏觀經濟研究院社會發(fā)展研究所所長，二級研究員，博士生導師，研究方向：宏觀經濟、社會保障、勞動就業(yè)、收入分配、社會治理等;韓鑫彤（1990 — ），女，黑龍江鶴崗人，中國人民大學公共管理學院博士研究生，研究方向：養(yǎng)老金制度、醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老服務和社會保障體系等。

在不懈探索和長期實踐中，我國致力于建立適合中國國情的社會保障制度，以造福于中國人民，受到世界矚目。破除現有社會保障制度存在的弊端，建設更加公平、更加可持續(xù)的社會保障制度，建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，是決勝全面建成小康社會的基礎。

一、我國社會保障制度發(fā)展歷程

1. 初創(chuàng)期（1949～1977年）

中華人民共和國成立，社會保障成為國家重點關注的民生問題，社會保障制度最初以社會救助的形式出現。1951年，《中華人民共和國勞動保險條例》頒發(fā)，開始建立覆蓋機關事業(yè)單位職工和企業(yè)職工的城鎮(zhèn)職工勞動保險制度，各項經費均由企業(yè)行政或資方負擔。該制度為職工提供了生、老、病、死、傷、殘的保障。農村社會保障制度則由最初的以土地保障為主發(fā)展為“五保”制度，同時初步建立了農村社會合作醫(yī)療制度。

自1966年起，社會保障制度在探索中得到發(fā)展。一方面，勞動保險轉化為“企業(yè)保險”，社會保障走向單位化。另一方面，農村合作醫(yī)療制度發(fā)展迅速。合作醫(yī)療制度作為公社的匹配制度也得到了改革，成為集體福利制度。

這一階段，相關的制度體系尚不完善，社會保障制度的系統(tǒng)建立開始起步。

2. 發(fā)展期（1978～2008年）

1984年，全民和集體所有職員工養(yǎng)老保險費開始由企業(yè)、個人和國家三方負擔，養(yǎng)老保險制度開始納入個人繳費責任。企業(yè)退休干部、職工的退休金和退職費仍由原單位發(fā)放。意味著社會保障從單位化走向社會化，社會福利也通過發(fā)行福利彩票等籌資方式走向社會化。

1993年起，我國社會保障制度開始雙軌并行。一是建立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度，資金來源由個人、企業(yè)共同承擔。二是原有的機關事業(yè)單位社會保障政策仍繼續(xù)沿用。

隨著市場化改革的不斷深入，1998年以來頒布的《失業(yè)保險條例》和《城市居民最低生活保障條例》，基本解決了下崗職工的生活保障問題。我國城鎮(zhèn)建立了由養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險構成的社會保障體系，繼續(xù)推進“兩個確保，三條保障線”工作。自2003年起，逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農村合作醫(yī)療制度，這也是我國第一次為解決農民醫(yī)療衛(wèi)生問題所進行的大規(guī)模財政投入。2004年，為保證社會保障各項活動有法可依，社會保障制度首次載入《憲法》，并強化了對社會保障的監(jiān)察工作，社會保障制度的覆蓋面在持續(xù)擴大。

這一階段，我國社會保障制度建設不斷得以發(fā)展，公平發(fā)展的制度理念逐步明確，相關的法律法規(guī)逐漸完善，社會保障制度成為一項獨立的社會制度，保障功能大幅度提升。

3. 完善期（2009年～至今）

2009年，我國實施農村基本醫(yī)療保障制度，并啟動農村居民養(yǎng)老保險制度試點。2010年正式通過《社會保險法》，標志著社會保障制度進入法制化軌道。2012年中共十八大報告提出要堅持“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障制度”。2014年頒發(fā)《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度》，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，與職工養(yǎng)老保險制度同樣采取現收現付制與個人賬戶相結合的模式。2015年《機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革決定》的出臺，標志著城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險“雙軌制”退出歷史舞臺，建立了覆蓋全體城鎮(zhèn)職工的統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度。2016年，將新型農村合作醫(yī)療保險制度與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度整合為城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，我國社會保障制度覆蓋面進一步擴大。2019年1月起，社會保險費統(tǒng)一由稅務部門征收，并不斷下調社保稅率，減輕企業(yè)負擔。

這一階段，我國社會保障制度經過長期探索和發(fā)展，逐漸走向成熟、完善。

二、我國社會保障制度建設的

歷史性成就和存在的不足

（一）社會保障制度建設的歷史性成就

1.有效保障經濟穩(wěn)定發(fā)展

社會保障制度的建立和改革，與經濟體制改革相輔相成。一是社會保障制度從企業(yè)保險走向社會保險，有效解決下崗職工的養(yǎng)老、醫(yī)療保障問題，減輕其后顧之憂，降低了改革的阻力。二是我國社會保障制度覆蓋面持續(xù)擴大，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，基本實現制度全覆蓋，保障項目日趨健全，建立以社會保險為主、最低生活保障為輔的社會保障制度體系，為經濟發(fā)展起到了“穩(wěn)定器”作用。良好的社會保障制度成為促進經濟的持續(xù)發(fā)展、實現公平和效率的平衡、形成良性循環(huán)機制的重要保障。

2. 社會保障制度基本實現全覆蓋

社會保障制度全覆蓋是制度建設追求的高級階段，國際范圍內各國均將社會保障制度的全覆蓋作為奮斗目標。我國社會保障制度覆蓋率迅速提高，基本實現制度全覆蓋，截至2018年底，共有94293萬人參加社會養(yǎng)老保險制度，其中覆蓋職工人數41902萬人，覆蓋城鄉(xiāng)居民52392萬人① ;2017年底，共有117681萬人參加社會基本醫(yī)療保險制度，職工參保人數30323萬人，城鄉(xiāng)居民參保人數87359萬人，實現了“應保盡?！?，社會保障制度實現了全員覆蓋，職工、城鄉(xiāng)居民、學生、靈活就業(yè)人員均在制度覆蓋范圍內。在社會救助方面，我國已建立覆蓋城鄉(xiāng)最低生活保障制度和特困群體救助制度，截至2019年6月，共有4315萬人享受最低生活保障制度。

3. 探索建立了中國特色的社會保障制度

社會保障制度建立和發(fā)展，體現了我們黨和社會主義市場經濟追求的社會公平理念，及以人為本的價值取向，在發(fā)展中改善了民生。在中國共產黨的領導下，我國在不斷探索中走具有自己特色的道路，基于中國經濟發(fā)展水平的約束和福利國家引起的經濟和社會問題的總結，堅持?；镜纳鐣Ｕ现贫仍瓌t，滿足了不同時期經濟體制和社會文化的需要。

（二）存在的主要問題

1. 社會保險費率相對較高

我國社會保險費涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷五部分，費率總和達到30%左右，相對于世界大多數國家來說，我國社會保險費率處于較高水平狀態(tài)，這無形中加重了企業(yè)經營負擔，造成企業(yè)人力資源成本不斷上升，給企業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來了困難。

2. 未充分體現精算平衡原則

我國養(yǎng)老保險制度是現收現付制和基金積累制相結合的財務模式，其中社會統(tǒng)籌賬戶實行現收現付制，具有統(tǒng)籌共濟性，個人賬戶部分實行基金積累制，不具有再分配功能。然而，個人賬戶空賬規(guī)模持續(xù)擴大，采取的是名義賬戶模式，基金積累并沒有實現，養(yǎng)老支付風險被轉移到下一代人身上。統(tǒng)籌賬戶部分職工基本養(yǎng)老金待遇水平的調整與繳費年限、工資增長率、通貨膨脹率等相關性并不明顯，客觀上造成繳費年限長短，繳費比例多少對退休后養(yǎng)老金水平差距并不大。在待遇差別不明顯的情況下，絕大部分群體選擇低門檻進入，結果是制度對其進行額外補貼，給制度的長期可持續(xù)性造成損害。醫(yī)療保險制度沒有建立穩(wěn)定的待遇調整機制，各地區(qū)最低繳費年限不統(tǒng)一，保障水平差距較大，保險功能較弱，且缺乏有效監(jiān)管。

3.社會保障制度逆周期調節(jié)作用有待加強

從宏觀層面看，社會保障制度具有穩(wěn)定政治和調控經濟的作用，是政府調控經濟的手段之一，一些社會保障項目具有穩(wěn)定經濟的天然功能，可以有效熨平經濟周期，減輕經濟波動，失業(yè)保險制度最為典型。但我國現實情況卻并不理想，一方面因為制度覆蓋面較窄，僅覆蓋“單位”，隨著就業(yè)形式的多樣化，非全日制、臨時性、彈性工作人員日益增多，失業(yè)保險在繳費年限、繳費辦法、待遇計發(fā)方面都是針對正規(guī)就業(yè)人員設立的，靈活就業(yè)人員被排除在外，而這部分人群恰恰是更需要制度保障的人群。另一方面，在領取環(huán)節(jié)限制條件過于嚴格，《失業(yè)保險條例》規(guī)定，最長領取失業(yè)保險金24個月，前提是失業(yè)人員與單位按規(guī)定繳納失業(yè)保險費滿10年方可領取，連續(xù)繳納1～5年者只能領取12個月失業(yè)保險金，失業(yè)保險并沒有起到平滑經濟的作用?？梢姡覈鐣Ｕ现贫葘洕芷诘钠交饔糜写訌?。

三、社會保障高質量發(fā)展的主要方向

（一）建立更加公平的社會保障制度

1. 注重頂層設計，建立更加公平的社會保障制度

一個科學的系統(tǒng)性的社會保障制度可以有效兼顧公平和效率。宏觀層面，應將社會保障制度建設納入國家經濟體制改革和國家治理現代化建設全局，從國情出發(fā)，建立切合實際經濟發(fā)展的社會保障制度，將我國社會保障制度定位為“基礎保障型”，堅持適度性原則，提供基礎的社會保障水平。社會救助制度應以社會保險制度為主，社會福利為輔助，統(tǒng)籌安排法定社會保障層次與市場化、社會化和其他層次的關系。中觀層面，明晰不同社會保障制度類別和項目結構，了解各項目的功能定位和聯(lián)動方式，系統(tǒng)規(guī)劃，抓住工作的主要方向，有條不紊展開工作。微觀層面，細化制度安排，合理分配制度主體責任，資源整合，保證制度公正、有效、持續(xù)運行 。

2.推進社會保障制度全國統(tǒng)籌

我國不同地區(qū)之間社會保險負擔比差距較大，全國統(tǒng)籌可以實現全國統(tǒng)一垂直管理，建立國家層面的社會保險制度。目前各社會保障項目統(tǒng)籌層次不一，基本養(yǎng)老保險制度中基礎養(yǎng)老金從省級統(tǒng)籌逐步向全國統(tǒng)籌邁進，個人賬戶部門實現省級統(tǒng)籌，對于統(tǒng)籌層次在地市級的社會保險項目，應先提高到省級統(tǒng)籌，再逐步向全國統(tǒng)籌過渡。一是認清各方利益主體的權責，加速實現社會公平正義。實現社保全國統(tǒng)籌要合理劃分各地區(qū)、各部門之間的權利與義務，實現不同區(qū)域人群收入正向再分配，逐步理順中央與地方責任，明確財權和事權的劃分，既要保持地方政府的責任，又要適度強化中央事權和支出責任，充分調動中央和地方積極性，兼顧公平與效率。二是按照社會保險法規(guī)定的繳費基數，做好繳費工作。由于人口流動的差異，經濟發(fā)達地區(qū)涌入年輕人口較多，社?；鸪渥?，通過降低社會保險費率能減輕企業(yè)負擔，促進經濟良性發(fā)展，而經濟落后地區(qū)基金存量少，社會保險費率沒有下降空間。因此，對于社會保險繳費率低于國家法定繳費率的地區(qū)，要逐步提高到統(tǒng)一水平，實現地區(qū)間的互助共濟，為社會保障制度全國統(tǒng)籌做準備。三是建立標準化、信息化的經辦服務機構。公民的社會保障信息可以在全國范圍內共享，針對人群在不同區(qū)域內參保問題，可按照分段計算、多段累積的方式計算個人賬戶待遇。

3.推進基礎整合，提高制度公平性

依據“國民待遇”理論，每個公民都應能夠平等和共同享有社會保障權利，而社會保障項目的基礎整合則是為了更好地實現基礎性國民待遇。第一，整合社會保障項目。在社會救助層面，依據公平原則，在不同地區(qū)及城鄉(xiāng)之間，逐漸實現統(tǒng)一救助標準。建立適度普惠的國民養(yǎng)老津貼制度和全民健康保險制度，消除城鄉(xiāng)間公共衛(wèi)生事業(yè)與醫(yī)療保障水平的差距，降低個人負擔的疾病治療費用開支。一方面提供事前預防，加強醫(yī)療保健衛(wèi)生服務的供給，降低大病發(fā)生率，另一方面，可以減輕因病就醫(yī)的后顧之憂。第二，加強社會保障管理機構的整合，消除現行管理部門間存在的職能交叉、管理碎片化問題。第三，整合制度供給方式。社會保障制度的供給方式由貨幣、實物和服務三方面組成，這三種方式可組合成多種模式，供給方式多樣化。我國一直以來以貨幣形式為主，對于實物和服務的供給較少。應將貨幣、實物、服務三者有效連接，促使社會保障制度供給方式更加完整。

（二）建立更加可持續(xù)的社會保障制度

1.加大財政投入，推進投資主體多元化

社會保障制度是通過經濟手段解決社會問題的一項社會制度，建立長期可持續(xù)發(fā)展的社會保障制度需要相應的物質基礎作保障。一方面，應加大公共投入比重，提高財政對社會保障制度的投入力度，加大社會保障支出占GDP的比重，同時建立適度的戰(zhàn)略儲備基金，并通過投資運營不斷發(fā)展壯大，為彌補基本養(yǎng)老基金缺口做準備。另一方面，拓寬社會保障基金籌資渠道，實現籌資主體多元化。繼續(xù)劃撥國有資產充實社會保障基金。建立社會保障捐贈機制，加大社會保障宣傳力度，提高民眾對社?；鸬闹匾暢潭?，通過政策幫助、榮譽獎勵等方式，鼓勵社會資本和個人對社會保障金捐款。

2.建立社會保障稅，提高征繳效率

相比現行的社會保障費制，社會保障稅作為國家財政收入的主要來源，具有法律強制性，法律約束更加嚴格，其本質是以國家為主體對社會財富的再分配。建立社會保障稅可以有效提高社會保險征繳效率，為降低社會保險費率，提高制度可持續(xù)性做準備。一是可先將職工確定為納稅對象，對于沒有固定收入來源的城鄉(xiāng)居民和靈活就業(yè)人員，可待條件成熟時再將其納入稅收范圍。由于個人賬戶資金實行基金積累制，不具有再分配功能，因此，只將社會統(tǒng)籌賬戶部分納入社會保障稅體系。二是結合國際經驗和我國參保人口多且情況復雜的實際國情，可建立項目型社會保障稅，針對不同保障項目設置不同稅率，?？顚Ｓ谩?/p>

3.堅持精算平衡，增強制度可持續(xù)性

社會保障制度堅持精算平衡原則。宏觀上，根據經濟、人口科學合理設定社會保險繳費參數、計發(fā)辦法和待遇調整機制，促進基金中長期供需平衡。微觀上，使參保者繳費與待遇密切相連，調動其繳費積極性，真正做到多繳多得、長繳多得。完善個人賬戶，建立個人賬戶基金市場化管理，真正發(fā)揮個人賬戶制的作用，為基本養(yǎng)老金市場化運營提供良好的經濟條件。社會統(tǒng)籌部分進行參數改革，逐步提高退休年齡和領取養(yǎng)老金資格的繳費年限，增加統(tǒng)籌部分養(yǎng)老基金收入的同時，減少基金支出，可在一定程度上增加制度結余，提高制度的可持續(xù)性。在醫(yī)療保險領域，建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險待遇科學調整機制，合理化醫(yī)療保險個人繳費責任，提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的社會保險屬性。

（三）建立更加包容和富有彈性的社會保障制度

1. 推進社會保障制度法制化

目前，社會保障領域立法處于空白，現有的法規(guī)多以政策的形式頒布，立法層次低，既不利于建立制度公信力，也影響制度運行效率。因此，一是堅持“科學立法”的原則，改變社會保障立法滯后的現象，構建有中國特色的社會保障法律體系，保證社會保障各項事業(yè)有法可依。二是提高制度實踐過程中的法治意識，要求各級政府及主管部門、用人單位依法行事，個人依法維權，各項社會保障制度嚴格按照政策、法規(guī)執(zhí)行，嚴令禁止地方政府為業(yè)績舉辦短期福利項目，或私自挪用社會保障基金他用的行為。對沒有依據職工人數和實際工資水平如實繳納社會保險費的企業(yè)，一旦發(fā)現，嚴加處罰。加大社會保障法制宣傳力度，通過媒體、培訓、發(fā)放教材等方式，讓更多人認識社會保障法制化的必要性，并能通過法律的手段維護自身權益。三是確保司法機關嚴格執(zhí)法，改變司法機關缺位或到位不足狀況，對社會保障制度領域的違法行為依法受理審判，維護法律的公正、嚴明，樹立制度威信，為建立包容和富有彈性的社會保障制度奠定基礎。

2. 建立三級層次社會保障制度體系

明確劃分各責任主體在不同項目中的責任邊界，在政府領導下整合多方資源構建多層次社會保障體系。第一層次是政府負責的、以法律作為強有力后盾的保障層次，是現代社會保障體系的核心部分，包括法定的社會救助、社會保險與社會福利及對應的相關服務。在法律強有力的支持下，確保公民避免因年老、疾病、失業(yè)、天災等產生貧困。第二層次是在政府引導下，通過稅收優(yōu)惠、政策扶持等方式鼓勵市場、社會團體自發(fā)組織的，自愿建立的公益性社會保障項目，如企業(yè)年金、補充醫(yī)療保險制度等。第三層次是由市場主體提供的，商業(yè)性的社會保障項目，為鼓勵第三層次的發(fā)展，需要政府提供一定的政策支持和稅收優(yōu)惠，如商業(yè)養(yǎng)老機構提供的養(yǎng)老服務、保險公司提供的私人養(yǎng)老金和盈利性殘疾人服務等。遵循市場優(yōu)勝劣汰的生存模式，政府負責維護市場的良性競爭，規(guī)范行業(yè)準則，建立嚴格的行業(yè)準入機制等。

3. 加強社會救助和促進就業(yè)政策銜接

加強社會救助與失業(yè)保險的政策銜接，努力尋找就業(yè)和救助之間的平衡。向失業(yè)者、困難者提供必要的補貼支持，同時避免他們過分依賴這種保障待遇。當前我國社會救助制度需從重擴面向重規(guī)范管理轉變，從制度設計上幫助有勞動能力的社會救助對象更快實現就業(yè)。長期來看，還要加強對低保與就業(yè)聯(lián)動的政策研究與設計，采取更加積極的措施促進與鼓勵救助對象參與就業(yè)。

上述舉措落實前期要提高社會救助和失業(yè)保險政策的精準性。若政策向低收入困難群體傾斜則需考慮與加強制度建設、防范制度漏洞更好結合，貫徹社會保障的公平性原則。為此，需加強家庭財產的認定，除考慮入戶調查、鄰里訪問、信函索證等常規(guī)核查手段外，更要考慮加快建立跨部門、多層次的家庭經濟狀況核對機制和信息共享系統(tǒng)。同時，將失業(yè)保險政策向積極勞動市場政策方向轉變，從消極的保障生活轉向積極的促進就業(yè)。嚴格控制失業(yè)保險和社會救助水平、嚴格限定申領條件，加強對青少年及長期失業(yè)者的就業(yè)服務，從源頭上控制失業(yè)和穩(wěn)定擴大就業(yè)。

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[5] 李珍.社會保障理論（第四版）[M].中國勞動社會保障出版社，2017：50-51.

Abstract： China's modern social security system has been continuously improved and has basically achieved universal coverage， effectively protecting people's livelihood and economic development. We should address the issue of high social security premium rate in China's current social security system， inadequate implementation of the principle of actuarial balance， and the need to strengthen the role of countercyclical adjustment， and build a social security system with Chinese characteristics that is more equitable， sustainable， inclusive and flexible.

Key words： Social Security System， Equity; ?Sustainable

（收稿日期：2019-09-10 ? 責任編輯：羅建邦）