文/李一奇 曾明榮

農業(yè)在我國整個國民經濟中占有重要的地位，“三農”問題作為我國的基本國策，長期處于關鍵位置，農業(yè)農村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展成為一切發(fā)展的必要前提。但隨著時間推移，隱含在農業(yè)現(xiàn)代化和農村城市化進程中的安全生產問題也逐漸顯現(xiàn)。目前，我國還沒有關于“農業(yè)農村安全”的官方解釋和法律界定。一般來說，農業(yè)農村安全特指農村的安全生產，不包括農村的社會治安、生態(tài)安全和公共健康。

“三農”發(fā)展中的安全現(xiàn)狀與風險

新時代農業(yè)農村發(fā)展蒸蒸日上

隨著近十年農業(yè)結構調整，我國農業(yè)農村整體發(fā)展勢頭良好，農村從業(yè)人員數(shù)量不斷增長。工業(yè)化、城市化進程加快，促進了第一產業(yè)的規(guī)?；?、機械化、現(xiàn)代化，加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農村服務業(yè)等第二、第三產業(yè)的發(fā)展。截至2016年，我國共有3.14億農業(yè)生產經營人員，約占全國人口總數(shù)的20%。

農業(yè)農村安全總體情況依舊嚴峻

從世界范圍看，綜合考慮傷亡事故和職業(yè)健康情況，農業(yè)與建筑業(yè)、采礦業(yè)構成了3個最危險的產業(yè)。據ILO統(tǒng)計，2000—2010年，相較于其他行業(yè)死亡事故率普遍下降，農業(yè)職業(yè)事故死亡率一直處于較高水平，全世界平均每年有33.5萬例致命性職業(yè)事故，導致約25萬名雇員死亡，其中約有17萬名農業(yè)勞動者死于職業(yè)事故，是其他職業(yè)死亡人數(shù)的2倍。

近幾年，我國切實加強對農業(yè)農村安全生產工作的領導，建立健全農業(yè)安全生產管理體制，層層落實責任制，持續(xù)深入開展農業(yè)機械、船舶漁業(yè)專項治理，增加農村建筑安全改造資金投入，指導各地加強農業(yè)安全生產各項工作，提高農村應急基礎建設水平和能力，農業(yè)安全生產總體上呈現(xiàn)“大體穩(wěn)定，逐步好轉”的趨勢。

但按照我國安全生產統(tǒng)計指標的規(guī)定，目前農林牧漁業(yè)生產安全事故統(tǒng)計的是農林牧漁業(yè)企業(yè)的情況，對于在農村開展生產經營的個人、家庭、集體生產情況則沒有明確統(tǒng)計，對于發(fā)生在農村范圍內的其他行業(yè)領域生產安全事故也沒有進行獨立維度統(tǒng)計。同時，各國對非企業(yè)雇員的農業(yè)農村從業(yè)人員死亡、受傷事故和職業(yè)病上幾乎都存在廣泛的不報告現(xiàn)象。這意味著現(xiàn)有的職業(yè)安全健康統(tǒng)計數(shù)據并不完整、可靠，農業(yè)農村安全的實際狀況或許比預計的更為嚴峻。

農業(yè)農村面臨的四類生產安全風險特征

我國處于社會主義初級階段的快速發(fā)展過程中，經濟結構、社會風俗、地域環(huán)境等因素復雜多變，城市化進程、農業(yè)機械化、產業(yè)結構調整速度處于世界前列。影響因素的相互疊加，導致我國農業(yè)農村面臨的生產安全風險特征主要體現(xiàn)在四個方面。

多樣性

我國農業(yè)農村存在的生產經營形式較多，生產環(huán)境復雜，從傳統(tǒng)的農業(yè)生產到一二三產業(yè)融合的新業(yè)態(tài)、新形勢，風險類型幾乎覆蓋現(xiàn)有所有的安全風險，并不斷產生新風險和新問題。同時，隨著科學技術的進步和提高，我國農業(yè)科技成果的應用覆蓋面越來越廣，但新技術、新設備、新工藝在推廣過程中導致的各類安全風險未得到及時重視，沒有制定相應的管控措施。

季節(jié)性

相對其他行業(yè)領域，農業(yè)農村生產經營特點帶有明顯的季節(jié)性。一方面，農業(yè)風險多伴隨著不同季節(jié)出現(xiàn)和發(fā)生，例如洪澇、颶風、暴雪等極端天氣和塌方、山體滑坡、地震等地質災害等。另一方面，農村生產經營人員的工作內容隨季節(jié)變化會發(fā)生較大變化，面臨的風險也隨之變化。

分散性

我國農村地域廣闊，農村范圍內各類生產經營以家庭經營為主，小農場、小加工廠、小作坊、家庭工作室等生產形式較為普遍，作業(yè)場所、作業(yè)人員比較分散，很難制定統(tǒng)一的衡量風險的標準和操作規(guī)范，事故發(fā)生也具有偶然性和分散性。

社會性

隨著我國經濟結構轉型和治理體制轉型，農業(yè)農村生產經營步入新的發(fā)展階段，在產業(yè)融合、發(fā)展、提升的過程中不僅會產生新的安全風險，勞動力結構變化、勞動組織形式多樣、從業(yè)人員素質偏低等情況也會間接導致生產安全事故的發(fā)生。

農業(yè)農村主要災害存在多種類型

近幾年，農業(yè)農村安全生產水平有一定提高，但仍處于事故多樣、總量較高的狀態(tài)。由于統(tǒng)計口徑的不完善，部分災害缺少更加詳細的統(tǒng)計分析?；趯ξ覈嚓P統(tǒng)計數(shù)據的初步分析，農業(yè)農村中主要面臨的災害包括：

火災

近年來，農村火災起數(shù)居高不下。2012—2016年統(tǒng)計數(shù)據顯示，全國農村火災占火災總數(shù)的近1/3，消防安全形勢嚴峻。其中電氣設備火災占到1/4，是農村火災事故發(fā)生的主要原因。

道路交通

隨著近幾年農機監(jiān)管力度的加強，我國拖拉機道路交通事故數(shù)量和死亡人數(shù)持續(xù)下降。但從近幾年道路交通事故數(shù)據統(tǒng)計中可以看出，農村、山區(qū)公路仍是重特大交通事故的集中多發(fā)地，農村等級公路外的交通事故更是屢屢發(fā)生。以2015年為例，全國范圍內農村、山區(qū)公路共發(fā)生7起重特大事故，占重大交通事故的58.3%，安全形勢依舊嚴峻。

農業(yè)機械

現(xiàn)階段，我國農機安全生產情況總體呈現(xiàn)穩(wěn)中好轉的態(tài)勢，我國道路外農機事故無論是事故起數(shù)還是事故死亡人數(shù)均有所下降。從事故發(fā)生情況來看，拖拉機、聯(lián)合收割機是主要涉及的農機類型，操作失誤、無證駕駛、未年檢和無牌行駛則是引發(fā)農機事故的主要原因。

自建房

隨著農村經濟快速發(fā)展，房屋建筑市場也日益繁榮。與此同時，自建房施工、危房改造、公共設施建設等過程中傷亡事故屢有發(fā)生。

由于分類統(tǒng)計口徑不明確，我國目前沒有對農村建筑事故進行單獨統(tǒng)計，但從司法處置情況的簡單統(tǒng)計能夠看出，農村建筑施工傷亡情況依舊嚴峻。2018年各級人民法院涉及農村建房的一審裁判文書4 829份，其中約10%涉及因施工傷亡事故提請人身損害等賠償，有233份判決書中明確提出人身損害賠償，主要集中在河南、湖南、浙江、江蘇、江西等省份。

漁業(yè)船舶

近幾年，我國漁業(yè)船舶事故呈波動下降趨勢，但由于應急救援受天氣、海況、交通條件等因素影響，困難較大，事故造成人員死亡率較高，安全生產形勢依舊嚴峻。

農藥中毒

隨著種植方式的變化和農藥的大量使用，農作物藥害、農產品殘留超標、環(huán)境污染和人畜中毒等事件時有發(fā)生。目前，我國生產和使用的農藥種類有上千種，其中含有劇毒、高毒成分如甲胺磷、對硫磷、甲基對硫磷、久效磷、磷氨等的農藥占到我國農藥使用量的70%左右。廣泛使用的劇毒、高毒農藥給農村地區(qū)的土壤、水體、空氣及農副產品造成了嚴重的污染，農業(yè)從業(yè)人員也普遍面臨著慢性中毒的危險。

地質災害

我國地形地貌地質條件復雜，東南、華南沿海極易遭受強臺風襲擊，降水在時間空間上分布極不均勻，高強度地震活動頻繁，各類工程活動對地質環(huán)境影響增大，農村生產生活場所中廣泛分布著大量地質災害隱患。近幾年，臺風、強降雨等異常天氣頻繁出現(xiàn)，導致特大型地質災害時有發(fā)生。

溺水

我國農村范圍內的溺水事故頻發(fā)，特別在夏季炎熱時期，溺水事故更是及其易發(fā)、多發(fā)。根據國家衛(wèi)健委的統(tǒng)計，2011—2017年期間，農村居民溺水十萬人死亡率呈波動下降趨勢，雖有一定好轉，但仍處于嚴峻態(tài)勢。同時，由于部分城鎮(zhèn)居民在農村游玩中發(fā)生的溺水事故納入城鎮(zhèn)居民溺水死亡率統(tǒng)計中，現(xiàn)有數(shù)據并不能充分體現(xiàn)出溺水在農村范圍內的嚴重程度。

部分地區(qū)積極推動農業(yè)農村安全治理

隨著農村經濟水平日益提升，各地方政府在農業(yè)農村安全生產方面也加大了關注度，通過強化監(jiān)管治理，提高基礎設施水平和應急能力，加強安全宣教普及性和有效性，全面提升安全監(jiān)管效果和突發(fā)事件應對能力。

強化安全風險預控能力

按照“因地制宜、資源整合、效能最大”原則，地方政府通過消防、道路交通安全、農業(yè)農機安全、自建房安全、漁業(yè)船舶安全、地質災害、病險水庫的專項治理，全面提升農業(yè)農村的風險預控能力。

如重慶市將村委會、森林防火、綜合執(zhí)法、保險公司、客運企業(yè)、燃氣企業(yè)等基層政府組織、社會力量以及地質群測群防員、綜治網格員、各專業(yè)專家團隊等進行融合，統(tǒng)合綜效，設置綜合監(jiān)管隊伍和群防群治隊伍，從一定程度上解決基層安全監(jiān)管任務重、力量薄的現(xiàn)狀。

提升公共基礎設施建設水平

地方政府在農村安全生產基礎建設方面長期加大投入，通過開展“安全生產建設示范鄉(xiāng)村（社區(qū)）”創(chuàng)建、應急管理“五個一”建設等工作，抽撥專項經費、抽調具有建設經驗的人員，深入貧困地區(qū)和特殊自然條件區(qū)域，從根本上解決農業(yè)農村安全基礎設施薄弱的現(xiàn)狀，從本質安全方面解決因為人員操作失誤、設備設施老化等原因引發(fā)的安全問題，推動應急能力水平現(xiàn)代化。

在中央財政支持下，2012年起山東等11個?。▍^(qū)、墾區(qū)）開展了農機報廢更新補貼試點工作，推動廢舊農業(yè)機械淘汰?；蒉r政策的實施減輕了農業(yè)生產企業(yè)和農民負擔，調動了農民接受農機安全監(jiān)管的積極性，全國農機“上牌率”“年檢率”和“持證率”得到穩(wěn)步提升，有效提高農機安全生產水平。

建立系統(tǒng)化應急工作機制

縣（市、區(qū)）政府擔負著農業(yè)農村突發(fā)事件先期處置的重任，預防和應對突發(fā)事件水平高低，直接影響到應急管理工作的整體水平。各地方政府按照黨中央、國務院關于加強基層應急管理工作的決策和部署，結合本地實際，著力探索農業(yè)農村應急管理工作規(guī)律，全面提高應急處置與能力，從事前預防、應急預案、人員隊伍、響應處置等方面進行現(xiàn)代化、系統(tǒng)化、規(guī)范化建設，逐漸形成適用于農業(yè)農村的應急管理方法。

自2008年起，廣東省通過深入實施“五個一”工程，即每個地級以上市確定一個縣（市、區(qū)），每個縣（市、區(qū)）確定一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、一個社區(qū)（村）、一家企業(yè)、一所學校作為示范點，堅持以“十個抓”，即抓機構、抓預案、抓隊伍、抓宣傳、抓信息、抓排查、抓保障、抓培訓、抓演練、抓聯(lián)動為突破口，以建立健全信息早報告、苗頭早預防、隱患早排查、矛盾早化解、事件早處置等“五個早”的工作機制為重點，以點帶面，全力推動農業(yè)農村基層應急管理工作。

廣泛開展行之有效的宣傳教育

各級地方政府一直以來通過綜合運用多種形式，積極開展農業(yè)農村安全與應急宣教培訓。以“安全生產月”“安全生產年”為依托，結合文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動，各級農業(yè)、道路交通、應急管理等部門與村委會、扶貧服務站等基層組織配合，在農業(yè)農村范圍內持續(xù)開展了以安全生產執(zhí)法、治理和宣傳教育為重點的“三項行動”，廣泛宣傳農業(yè)農村安全生產和應急管理知識，提高農業(yè)從業(yè)人員和農村留守人員的安全意識。

國際上農業(yè)安全管理經驗

總結美國、澳大利亞等發(fā)達國家農業(yè)安全管理的經驗做法，主要圍繞在建立成熟的法律法規(guī)標準支撐體系、重視農業(yè)機械本質安全設計和制造、關注從業(yè)人員教育培訓和素質提升等方面。

美國農業(yè)以規(guī)?；?、機械化生產為主，目前安全管理體系相對完善，已建立一整套的管理制度、機構、標準與監(jiān)督及執(zhí)行措施，以及配套、細致、完善的農業(yè)安全生產標準。同時，美國農業(yè)工程師學會也編制了相關行業(yè)技術標準，主要對于農業(yè)設備設施安全器件及機具本身的產品安全設計、人機工程學，以及生產手勢等方面進行規(guī)定。雖然這些標準主要內容并不是職業(yè)安全健康，但對農業(yè)生產安全起到了良好的作用，在一定程度上提高了農業(yè)生產安全水平。

澳大利亞為了進一步提高農業(yè)職業(yè)安全健康水平，由新英地區(qū)衛(wèi)生服務部和衛(wèi)生部資助，在新南威爾士州的悉尼大學內設立了澳大利亞農業(yè)健康安全中心，該中心也是澳大利亞農村衛(wèi)生研究合作成員之一。中心內設的國家農業(yè)傷害數(shù)據中心對澳大利亞農場的人員傷亡和死亡率方面進行統(tǒng)計和研究，積極尋求減少農業(yè)從業(yè)人員傷害的方法。同時，該中心也向農業(yè)人員提供關于各類農業(yè)傷害和自然災害的信息和防控建議，發(fā)布應急計劃，進行面向不同人員和工種的職業(yè)安全健康教育培訓等。

ILO于2009年審議了《農業(yè)安全與衛(wèi)生業(yè)務守則》（以下簡稱《守則》），《守則》是以國際勞工組織農業(yè)和多項其他相關公約、建議為基礎，針對農業(yè)中出現(xiàn)的一系列職業(yè)安全與衛(wèi)生風險提供適當?shù)膽獙Σ呗灾笇?，盡可能防止所有農業(yè)工作者發(fā)生事故和罹患職業(yè)病。同時，指導主管當局、雇主、工人及工人組織改善農業(yè)中的職業(yè)安全健康與衛(wèi)生，對于缺少國內立法和指導的國家起到指導改善農業(yè)中的職業(yè)安全與健康的重要作用。