楊麗麗

摘要：加強(qiáng)政府債務(wù)管理，增強(qiáng)政府的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。對(duì)此，文章就對(duì)政府債務(wù)特征及成因進(jìn)行分析，總結(jié)政府債務(wù)管理中存在的問題，并提出有效的解決方案來提升政府債務(wù)管理，從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的角度，針對(duì)政府債務(wù)管理中存在風(fēng)險(xiǎn)性，提出政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，從而有效提升政府債務(wù)管理能力。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù);債務(wù)管理;財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);防范

在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制下我們要加強(qiáng)政府債務(wù)管理，在管理過程中要從兩個(gè)方面出發(fā)，一方面是政府負(fù)債主觀性;另一方面是政府負(fù)債客觀性。因此，政府負(fù)債是不可避免的，所以政府部門要加強(qiáng)政府債務(wù)管理，在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范過程中，做好負(fù)債管理工作，做到嚴(yán)格控制新債務(wù)的產(chǎn)生，管理好舊債務(wù)，形成良性循環(huán)，有效提升政府職能的發(fā)揮。

一、政府債務(wù)的特點(diǎn)

（一）規(guī)模較大，重心下移

從政府的經(jīng)濟(jì)情況和財(cái)政體制來分析，可以使用的資金基本都在工資、教育、機(jī)關(guān)事業(yè)單位運(yùn)行等方面的支出占了很大部分，而余下極少一部分資金用在城區(qū)的舊城改造、城市與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這樣制約了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)。政府為了彌補(bǔ)城市建設(shè)方面資金不足，政府成立專門機(jī)構(gòu)，采用舉債的方式開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。為了追求該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，資金多多益善的思想左右，從而造成該地區(qū)政府的負(fù)債遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了償付能力。

（二）政府債務(wù)融資復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)性強(qiáng)

我國(guó)現(xiàn)階段融資體制尚未健全，雖然按照不同的主體、范圍、渠道，對(duì)融資進(jìn)行了規(guī)范，但是我國(guó)融資主體并沒有實(shí)現(xiàn)多元化，很多企業(yè)有政府背景的，實(shí)際上它們?yōu)檎块T進(jìn)行融資，由于融資平臺(tái)形式多樣，缺乏統(tǒng)一的政府債務(wù)資金使用和償付制度，導(dǎo)致資金被政府部門擅自挪用。而在融資過程中，各部門權(quán)責(zé)不明確，沒有建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制。政府債務(wù)融資復(fù)雜，在加上融資過程中風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，政府的舉債行為不能進(jìn)行有效的約束。

（三）償債能力低下，違約率提升

政府舉債得到的資金大部分用于城市公共設(shè)施建設(shè)方面，這樣的公益項(xiàng)目缺乏經(jīng)濟(jì)的回報(bào)率，因此很難償還本息，基本都是財(cái)政安排來償還資金債務(wù)。地方政府屬于負(fù)債運(yùn)作致使財(cái)政收支產(chǎn)生了極大的矛盾，使償債能力降低。而地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而加快當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施，采用舉債的形式來滿足資金需求，在加上政府債務(wù)每年持續(xù)增長(zhǎng)，政府債務(wù)資金使用管理方面的混亂，大量債務(wù)使政府失去償付能力。

（四）管理松散，難以落實(shí)償債責(zé)任

市級(jí)縣級(jí)由于級(jí)別不同，政府債務(wù)的規(guī)模與內(nèi)容也不同，級(jí)別越低政府債務(wù)問題越突出。由于我國(guó)現(xiàn)行體制主要是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府負(fù)責(zé)，一旦縣級(jí)債務(wù)發(fā)生危機(jī)必然由市級(jí)政府承擔(dān)起債務(wù)清償責(zé)任，這樣最終引起更大的債務(wù)。

二、政府債務(wù)管理中存在問題的成因

（一）長(zhǎng)效的債務(wù)償還機(jī)制不健全，政府償債壓力增加

首先，多部門舉債，加上不夠明確的部分債務(wù)主體，使債務(wù)償還變得更加復(fù)雜;其次，政府的部分公益性項(xiàng)目，按照約定用公共事業(yè)收入來償還債務(wù)，但是等公益項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目的收入不能償清債務(wù)。最后，沒有提取償債準(zhǔn)備金，降低了政府的償債能力。在加上欠缺完善的償債機(jī)制，使償債資金的籌集舉步維艱，在加上很多不穩(wěn)定因素的存在，使償債保障能力缺失，這樣的情況導(dǎo)致政府出現(xiàn)了信用風(fēng)險(xiǎn)。

（二）債務(wù)管理監(jiān)管機(jī)制缺失，債務(wù)收支處理缺乏科學(xué)性

行之有效的債務(wù)管理監(jiān)管機(jī)制缺位，助推了政府性債務(wù)的增長(zhǎng)。在相關(guān)的制度建設(shè)方面，國(guó)家制定的相關(guān)法律法規(guī)和現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展存在差距，因此缺乏法律約束力。債務(wù)管理和債務(wù)化解機(jī)制的規(guī)章制度的不完善，不難看出國(guó)家制定的相關(guān)法律法規(guī)明顯落后于現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;管理機(jī)構(gòu)方面各方面職能分散，沒有明確指出政府債務(wù)劃歸到哪個(gè)管理部門，使政府債務(wù)的管理弱化;在監(jiān)督機(jī)制建設(shè)方面，債務(wù)資金沒有被納入財(cái)政預(yù)算，債務(wù)不屬于預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的管理范圍。另外，政府的監(jiān)管力度不足，在加上金融機(jī)構(gòu)的貸后管理工作不完善，出現(xiàn)政府部門多頭舉債的現(xiàn)象;在預(yù)警機(jī)制的建立方面，政府性缺乏債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，債務(wù)收支處理缺乏科學(xué)性，政府很難從宏觀角度掌握政府債務(wù)總體運(yùn)行情況。

（三）過分追求財(cái)政收入，沒有考慮預(yù)算資金不足

很多地方政府為了不斷增加財(cái)政收入，在財(cái)政不足的狀態(tài)下，采用舉債的方式建設(shè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目?，F(xiàn)階段，一些經(jīng)濟(jì)不算發(fā)達(dá)的地區(qū)在項(xiàng)目建設(shè)中存在財(cái)源不足，在加上財(cái)政收入不夠合理，使財(cái)政收入增長(zhǎng)的基礎(chǔ)不穩(wěn)固。稅收增量中，為了加快地方經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，很多地方政府采取投資興建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、增加財(cái)源建設(shè)項(xiàng)目等措施，增加財(cái)政收入。但由于這個(gè)地區(qū)以前處于經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，社會(huì)與民間的投資總量嚴(yán)重不足，為了改變財(cái)政收支矛盾，地方政府采取舉債和擔(dān)保舉債方式，扶持新建項(xiàng)目，在地方財(cái)力沒有得到很好改善的同時(shí)，沒有考慮預(yù)算資金不足，政府性債務(wù)逐年增加。

三、提升政府債務(wù)管理的措施

1. 要制定長(zhǎng)期政府債務(wù)舉債還款計(jì)劃

將政策性的所有債務(wù)都納入預(yù)算管理中，每年對(duì)年度財(cái)政收支預(yù)算編制的時(shí)候?qū)攤Y金納入預(yù)算管理中，根據(jù)各地區(qū)財(cái)力以及項(xiàng)目建設(shè)情況，綜合平衡政府預(yù)算。將需要舉借的政府債務(wù)分為舉債數(shù)量、舉債項(xiàng)目、舉債投向、舉債效益納入本級(jí)預(yù)算管理中，從而規(guī)范政府舉債行為，靠政府預(yù)算機(jī)制強(qiáng)化對(duì)政府債務(wù)的舉借、使用和償還行為的約束，保證債務(wù)收支管理透明，從源頭上控制政府債務(wù)。有效的保證債務(wù)能夠按照規(guī)定的時(shí)間進(jìn)行償還，有效的防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而政府信譽(yù)得到提升。政府要充分利用好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、安全性，做到實(shí)時(shí)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，從而有效的減少債務(wù)資金的閑置，資金應(yīng)有效能得到充分發(fā)揮?；庹畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的快速可持續(xù)發(fā)展。

2. 要嚴(yán)格執(zhí)行信貸管理制度

作為金融機(jī)構(gòu)需要不斷的對(duì)貸款的審核流程進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)于符合國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策性項(xiàng)目，在國(guó)家宏觀調(diào)控政策允許的情況下，金融機(jī)構(gòu)要加大支持力度，從而推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。要堅(jiān)持按照信貸審慎管理原則，加強(qiáng)對(duì)信貸資金的管理，明確項(xiàng)目法人公司的借債承貸責(zé)任，確保信貸資產(chǎn)安全，加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)控制。

3. 要建立合理規(guī)范的政府融資機(jī)制

要建立與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的地方政府舉債模式，允許地方政府發(fā)行一定數(shù)額的政府債券，以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資金的需求;要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的管理，融資平臺(tái)公司以前在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和投融資方面發(fā)揮了重要的作用，我們采取充實(shí)注冊(cè)資本，規(guī)范賬務(wù)核算，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督等措施，促進(jìn)融資平臺(tái)不斷健全和完善相關(guān)體制;還有要充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)和資金的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，對(duì)一些可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施等市政項(xiàng)目、公益性建設(shè)項(xiàng)目，要支持民間資本進(jìn)入，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

四、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

1. 要轉(zhuǎn)變理念，按照規(guī)劃要求應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

我們要認(rèn)真落實(shí)上級(jí)部門防范重大風(fēng)險(xiǎn)決策部署，積極采取土地出讓力度、清理處置閑置資產(chǎn)、盤活優(yōu)質(zhì)資源、嚴(yán)控新增項(xiàng)目、落實(shí)好預(yù)警機(jī)制與應(yīng)急處置機(jī)制，堅(jiān)決打擊隱性債務(wù)增量，切實(shí)做好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范。

2. 認(rèn)真處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系

科學(xué)合理的借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的力量來應(yīng)對(duì)政府債務(wù)問題。有的項(xiàng)目表面上看是公益性項(xiàng)目，沒有商業(yè)價(jià)值，都是由政府主導(dǎo)。但是否具有商業(yè)價(jià)值，是否要政府承擔(dān)，是否在規(guī)范的框架內(nèi)將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)行為，這些問題都需要認(rèn)真研究。如果我們轉(zhuǎn)換思維模式，走向市場(chǎng)，將項(xiàng)目采取使用者付費(fèi)的形式，通過PPP項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作，便可以減少政府付費(fèi)，減輕政府債務(wù)，解決了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3. 調(diào)整政府項(xiàng)目資金的支出結(jié)構(gòu)，盡可能壓縮支出的金額，有效降低項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)

不斷強(qiáng)化債務(wù)限額管理，作為政府的財(cái)政部門要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，對(duì)日常債務(wù)信息監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警做好監(jiān)督工作，做到早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)早報(bào)告上級(jí)作出適合處置方式，真正的做到防患于未然，避免發(fā)生超出限額、沒有預(yù)算舉債;舉借債務(wù)與資金使用情況需要主動(dòng)向上級(jí)進(jìn)行回報(bào)，自覺接受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。引導(dǎo)社會(huì)資本支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效控制政府債務(wù)的不斷增長(zhǎng)。

4. 加強(qiáng)財(cái)源培植和收入征管力度，不斷增加政府財(cái)政收入，從而保證償債資金有穩(wěn)定的財(cái)力作為保證

進(jìn)一步盤活資產(chǎn)資源，優(yōu)化資產(chǎn)資源配置，用好土地儲(chǔ)備資源，增加土地出讓收益的同時(shí)提升償債能力。做到新增財(cái)力優(yōu)先保障清償?shù)狡趥鶆?wù)，將存量債務(wù)逐步消化掉。讓國(guó)有資產(chǎn)保值增值，贏得利潤(rùn)，貢獻(xiàn)稅收，為地方財(cái)政的發(fā)展壯大貢獻(xiàn)力量，為最終地方政府償債提供幫助。

五、總結(jié)

政府債務(wù)問題直接關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定的發(fā)展，政府債務(wù)管理一旦失控直接導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，影響國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。所以，我們要探討政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做到有效的防范，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，幫助國(guó)家金融秩序的穩(wěn)定。

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（作者單位：臨沂市財(cái)政局）