今年是地方人大常委會設(shè)立40周年。地方人大常委會的設(shè)立，使人大的運轉(zhuǎn)更加制度化規(guī)范化，使人大各項職權(quán)常態(tài)化地行使。地方人大常委會設(shè)立以來，在立法、監(jiān)督、代表工作等各個領(lǐng)域取得了非凡成就，為法治中國的建設(shè)貢獻良多?；仡櫟胤饺舜蟪Ｎ瘯?0年來的發(fā)展，筆者認為，地方人大蓬勃發(fā)展的動力至少來自三個方面。首先是中央的頂層設(shè)計，其次是地方人大常委會自身的開拓探索，再次是社會公眾的參與支持。

首先，地方人大常委會的設(shè)立，是中央的領(lǐng)導(dǎo)層為了社會主義民主與法治的價值追求，通過國家立法從上而下地啟動的。所以說中央的立法，是地方人大制度發(fā)展的第一個推動力。1979年的五屆全國人大二次會議上通過了新的選舉法和地方組織法。這兩部法律賦予了地方人大更大的權(quán)力和活力。1979年地方組織法規(guī)定，縣級以上的地方人大設(shè)立常委會。1979年之后，中央繼續(xù)用國家立法規(guī)范地方人大的產(chǎn)生和運行。至今選舉法和地方組織法已經(jīng)分別經(jīng)歷了六次和五次修改。1992年七屆全國人大五次會議通過的代表法也經(jīng)歷了修改完善。2006年十屆全國人大常委會通過監(jiān)督法，該法于2007年施行。這些法律的制定和修改，為人大代表和選民等地方人大制度的參與者提供了制度空間與機會之窗。這些法律的制定是出于社會主義民主和法治的價值追求，是以憲法對人大的推崇為依據(jù)，重新設(shè)計地方人大的組織架構(gòu)和權(quán)力界限。

其次，作為政策制定者和制度設(shè)計者的國家，很多時候并不直接參與制度的運作和政策的執(zhí)行，制度的執(zhí)行者是另一群行動者。他們自身也會形成對制度的理解和認同，而且會按照自己在制度體系中的地位來設(shè)計自己的行為方式，推進制度的運轉(zhuǎn)。地方人大的常委會，自成立之日起，就在組織機構(gòu)和人員配備上逐漸地完善，人大內(nèi)部的常委會組成人員和辦事機構(gòu)的工作人員自發(fā)地探索人大權(quán)力的具體行使方式，力圖落實人大在理論上的立法、監(jiān)督和民主的功能。地方人大常委會自發(fā)自覺的探索，這是人大制度發(fā)展的第二個動力。監(jiān)督法出臺以前，1979年的地方組織法和1982年憲法雖然賦予了地方人大國家權(quán)力機關(guān)的地位和職權(quán)，但是并沒有提出具體的地方人大及其常委會行使各項職權(quán)的方式形式和步驟程序。各地的地方人大常委會積極探索人大職權(quán)行使的具體方式，有許多理論和實踐上的創(chuàng)新。例如，地方組織法規(guī)定了地方人大審查和批準本行政區(qū)域預(yù)算的權(quán)力。預(yù)算法也規(guī)定了地方各級政府預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準。但這些法律沒有規(guī)定人大預(yù)算審查的具體步驟。這方面法律的實施細則由地方人大自己摸索制定。早在上世紀80年代，安徽、四川、河北等地的人大及其常委會就制定了人大預(yù)算監(jiān)督的規(guī)范性文件。1995年深圳市人大率先成立了深圳市人大常委會計劃預(yù)算審查工作委員會，2000年將該工委會升格為專門委員會。繼深圳之后，北京、上海、重慶、天津、四川、安徽、云南等20多個省級人大常委會都設(shè)立了預(yù)算工委會或?qū)Ｎ瘯?004年廣東省人大與省財政廳國庫實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，對政府財政支付實時監(jiān)督。再如，代表評議是指人大及其常委會組織代表對本級國家機關(guān)的工作進行評議。有據(jù)可查的最早的代表評議是1982年黑龍江省某縣人大對“一府兩院”進行的代表評議。直至今日，這種監(jiān)督方式還在一些地方人大推行。

第三，改革開放以來社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變遷，法治理念的普及，使社會中的群體和個人有了新的訴求和目標，這種變遷也激發(fā)促使這些群體和個人利用現(xiàn)存制度去實現(xiàn)其新生訴求和目標。市場經(jīng)濟的發(fā)展使社會利益日益分化和多元化，不同社會群體之間的利益還會發(fā)生沖突。人們迫切需要制度化的利益表達機制和博弈平臺，需要通過法治的渠道來尋求自身經(jīng)濟利益和政治權(quán)利的實現(xiàn)。人大就是這樣一個渠道和平臺。所以我們看到歷次的人大選舉中，有不同社會階層的人站出來參選人大代表。在選舉結(jié)束后，選民也會積極地去找人大代表反映問題，希望代表把自己的訴求帶到政府決策中去。在人大舉行的立法聽證會，法律草案向社會公布征求意見等場合，許多公民積極地參與，表達心聲。所以，市場經(jīng)濟和社會分層所帶來的權(quán)利意識的蘇醒和公民的政治參與，是人大制度發(fā)展的第三個動力。

地方人大常委會四十年來的發(fā)展，首先體現(xiàn)為中央的立法設(shè)定了地方人大常委會的組織和權(quán)力；其次，是地方人大常委會在中央立法提供的制度框架內(nèi)，通過地方法規(guī)和實踐對中央立法細化，落實了中央立法所規(guī)定的人大權(quán)力；最后，是社會各階層成員積極參與人大的選舉與運作。在《發(fā)展民主：走向鞏固》一書中，戴蒙德指出，民主制度的鞏固有三個指標，依次是精英層、組織層和大眾層面對本國民主制度的信念和擁護。我國地方人大常委會的發(fā)展史印證了這個說法。地方人大常委會未來的蓬勃發(fā)展，依然需要這三個動力的共同推進?！?/p>