近期召開的省級人大立法工作交流會上,全國人大常委會法工委有關人士披露,正在研究行政處罰法的修改,要適度擴大地方性法規(guī)設定行政處罰的權限。這一信號意味著,困擾地方治理已久的一個制度難題,已到了必須解決的關口。
早在1996年出臺的行政處罰法,是我國第一部規(guī)范行政機關共同行為的法律。此前,由于缺乏法律規(guī)制,“濫罰款、亂處罰”等亂象已成社會公害,其時坊間流傳的“十個大蓋帽管一頂小草案”之類的民怨,足見印證行政處罰的過多過濫。這樣的時代背景,也決定了“治亂”是行政處罰法的一大基調,由其開創(chuàng)的諸多制度安排,更是為日后行政許可法、行政強制法等控權行政法的制定提供了示范,堪稱推動依法治國、依法行政的里程碑式立法。
從立法設計看,行政處罰法取得成功的關鍵,就在于規(guī)范了行政處罰的設定權,尤其是對地方立法作出了嚴格限制,即地方性法規(guī)設定行政處罰,“必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規(guī)定。”這是從源頭約束行政處罰的治本之策,但也在客觀上壓縮了地方立法的空間,影響了地方治理的效能。一方面,各地經濟、社會等發(fā)展狀況千差萬別,需要地方立法依據本地實際不斷制度創(chuàng)新,以應對日趨復雜的治理和改革實踐。另一方面,相對原則、采用平均規(guī)范標準的中央立法,或無法窮盡應當予以行政處罰的行為,或在責任設定等方面有所疏漏,并不能完全滿足地方治理差異化的需求。
中央立法供應不足,地方立法空間有限,這就難免地方治理陷入“有過難罰”“過罰不當”等困局。近些年許多地方要求擴大行政處罰設定權限的呼聲,正是因此而起。與此同時,過窄的地方權限,以及中央立法存在的模糊地帶,也難以阻擋地方立法自行擴權或變相突破的沖動。近年來,不少地方立法增設了累積計分、納入黑名單等信用懲戒措施,即為典型例證。吊詭之處在于,這些缺乏中央立法明確依據的處罰新手段,固然取得了良好的治理效果,其合法性卻飽受爭議,無序膨脹之勢亦令人擔憂。
這樣的現實困境,決定了行政處罰法有必要作出更為積極的修法調整,賦予地方立法更為寬松的行政處罰設定權。比如,根據當地治理難題,將更多亟需遏制的行為納入處罰之列;衡量區(qū)域治理效果,創(chuàng)設更為豐富的處罰種類;乃至契合本地發(fā)展水平,確定更為合理的處罰幅度。以此真正煥發(fā)地方立法的創(chuàng)新功能,提升地方事務的治理水平。
但更為核心的問題是,擴大地方立法的行政處罰設定權,應當如何把握放權的尺度?倘若簡單地一放了之,顯然極易誘發(fā)沖擊國家法制統(tǒng)一、行政處罰亂象再起等風險,使行政處罰法累積多年的執(zhí)法成果毀于一旦??梢哉f,如何既堅守行政處罰法的立法初心,又回應地方治理的現實訴求,是一個兩難的選擇。這就需要在適度放權松綁的同時,設置相應的限權控制機制。
在事先預防層面,至關重要的是劃定地方立法不得僭越的權力邊界。比如現行行政處罰法已明確,地方性法規(guī)不得設定限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰。對于這兩類關涉公民重大權益、企業(yè)生死存亡的人身罰和資格罰,理應繼續(xù)保留其底線原則。放權的主要空間,應當局限于行為罰、財產罰、申誡罰,以及新型的名譽罰、信譽罰等類型。此外,不妨構建前置性的溝通機制,地方立法機關對于難以把握的行政處罰設定,可以提前請求國家立法機關予以指導,以防范立法偏差、節(jié)約立法資源。
在事后監(jiān)督環(huán)節(jié),最為關鍵的是真正發(fā)揮備案機制的審查功能??紤]到行政處罰對社會的潛在危險,有必要對相關地方立法設置特殊的備案標準。比如要求地方立法機關詳細說明創(chuàng)設行政處罰的事由、理據等等,備案機關亦應以更加主動的姿態(tài),不僅審查其合法性,也審查其合理性、適當性。尤其是,行政處罰是現實生活中運用最為頻繁的制裁手段,一旦失控濫用,將對公民、法人等造成直接、強烈的切膚之痛。因而應當進一步暢通救濟渠道,高度重視民間的審查建議,以動員全社會的力量,共同加入監(jiān)督的行列。
歸根結底,地方立法行政處罰設定權的立法改革,需要科學劃分中央與地方的權力邊界,綜合兼顧統(tǒng)一與創(chuàng)新的價值目標,也需要辯證考量放權與限權的利弊得失,合理平衡權力與權利的內在沖突。如此,才是確保地方的行政處罰設定權,既是靈活的權力,也是安全的權力?!?/p>