張業(yè)亮

2019年6月，特朗普政府在巴林首都麥納麥召開的國際會議上，正式推出了其醞釀已久的“中東和平計(jì)劃”的經(jīng)濟(jì)部分，來自部分阿拉伯國家政府的代表、聯(lián)合國和歐盟一些機(jī)構(gòu)的代表與會，但巴以沖突的當(dāng)事方巴勒斯坦當(dāng)局抵制了這次會議，以色列官方也沒有出席這次會議。在特朗普政府中東和平政策遭到巴勒斯坦當(dāng)局的強(qiáng)烈反對，美巴關(guān)系空前緊張，以色列大選在即的形勢下，這一計(jì)劃不僅對中東局勢和巴以和平進(jìn)程的影響有限，反而有可能惡化地區(qū)形勢，加劇現(xiàn)有沖突。

“巴勒斯坦和中東地區(qū)的馬歇爾計(jì)劃”

巴以沖突是戰(zhàn)后以來中東地區(qū)和平與穩(wěn)定的最大障礙，也是特朗普政府對外政策面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。特朗普就任以來，一直把重啟中東和平進(jìn)程并取得突破作為美國中東政策的主要目標(biāo)，擬定“中東和平計(jì)劃”、召開中東地區(qū)峰會以開始新一輪巴以和談就是完成這一“終極交易”（特朗普語）的措施之一。為此，特朗普在就任之初任命其女婿賈瑞德·庫什納擔(dān)任白宮負(fù)責(zé)巴以談判的高級顧問，提名強(qiáng)烈反對“兩國方案”和支持猶太人定居點(diǎn)建設(shè)的律師戴維·弗里德曼為美國駐以色列大使，派遣國際談判特別代表杰森·格林布拉特在中東地區(qū)展開穿梭外交，并指定這三人具體負(fù)責(zé)“中東和平計(jì)劃”的設(shè)計(jì)。特朗普本人也與以色列總理本杰明·內(nèi)塔尼亞胡和巴勒斯坦當(dāng)局總統(tǒng)穆罕默德·阿巴斯多次通電話和舉行會晤，特朗普還于2017年5月出訪中東，就巴以關(guān)系和中東和平進(jìn)程問題與各方交換意見。在經(jīng)過長達(dá)兩年半時(shí)間的精心打造后，這一名為“通向繁榮的和平”的“中東和平計(jì)劃”的經(jīng)濟(jì)部分終于出爐。

該經(jīng)濟(jì)計(jì)劃長達(dá)40頁，另加上96頁的詳細(xì)說明，由基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、賦予民眾權(quán)力和政府改革四部分組成，其中對巴勒斯坦和鄰近阿拉伯國家的投資被放在中心和首要地位。該計(jì)劃擬在未來十年籌集500億美元的資金，用于該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在這500億美元中，250億美元將用在巴勒斯坦領(lǐng)土上，包括耗資50億美元修建一條連接加沙和西岸的交通走廊，10億美元專門用來發(fā)展巴勒斯坦領(lǐng)土上的旅游產(chǎn)業(yè)，剩余250億美元將用于埃及、黎巴嫩和約旦等鄰國發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在擬募集的500億美元中，有150億美元來自捐贈，250億美元來自低息貸款，其余來自私人投資。除了投資以外，計(jì)劃還建議在加沙和西岸建立財(cái)產(chǎn)和合同權(quán)利、法治、反腐敗、資本市場、一個促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的稅收制度以及伴隨著減少貿(mào)易壁壘而減低關(guān)稅的計(jì)劃等一系列制度作為保障，“釋放巴勒斯坦人的經(jīng)濟(jì)潛力”。特朗普政府希望通過這一投資在西岸和加沙地區(qū)創(chuàng)造100萬個新的就業(yè)崗位，使巴勒斯坦國內(nèi)生產(chǎn)總值翻番，貧困率降低一半，同時(shí)刺激和帶動該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長和創(chuàng)造就業(yè)，因而被比作“巴勒斯坦和中東地區(qū)的馬歇爾計(jì)劃”，特朗普政府則將之稱為推動巴勒斯坦經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮的一個“百年機(jī)遇”。

至于“中東和平計(jì)劃”政治部分，由于涉及耶路撒冷地位、邊界和安全、猶太人定居點(diǎn)和巴勒斯坦難民回歸權(quán)利等引發(fā)巨大爭議的巴以沖突的核心問題，特朗普政府在巴林會議上沒有公布，而是推遲到2019年9月17日以色列議會選舉并組成新的聯(lián)合政府后再公布。

中東和平進(jìn)程的新路徑

特朗普政府在經(jīng)過兩年多的醞釀之后，首先公布“中東和平計(jì)劃”的經(jīng)濟(jì)部分，主要基于三點(diǎn)考慮。

1.以經(jīng)濟(jì)為突破口，迫使巴勒斯坦當(dāng)局就范，打破巴以和平進(jìn)程的僵局

特朗普把“美國第一”奉為美國對外政策的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)實(shí)際獲益，其行事風(fēng)格帶有強(qiáng)烈的實(shí)用主義色彩，在處理巴以沖突問題上也是如此。特朗普政府認(rèn)為，過去歷屆美國政府基本上是從政治方面著手解決巴以沖突，而這些政策都沒有取得成功，必須尋求一條新路徑。特朗普稱，“在經(jīng)歷了20多年的努力之后，我們在巴以和平協(xié)議問題上并沒有前進(jìn)一步”，因此他不會延續(xù)“過去失敗的政策”，宣稱“舊挑戰(zhàn)要求新路徑”，那種認(rèn)為“重復(fù)過去一模一樣的公式將產(chǎn)生不同的或更好的結(jié)果是愚蠢的”，只有承認(rèn)歷史事實(shí)和現(xiàn)狀，實(shí)施“建設(shè)性外交活動”，才能打破中東和平進(jìn)程的僵局。2019年4月，庫什納在接受美國《時(shí)代周刊》全球最有影響力人物采訪時(shí)直言兩國方案“已經(jīng)失敗”，必須另辟蹊徑，聲稱在巴以沖突問題上，“如果堅(jiān)持老的傳統(tǒng)的論點(diǎn)，我們將永遠(yuǎn)不會取得進(jìn)步”。經(jīng)濟(jì)在特朗普政府看來就是一個突破口。

首先，近十多年來，以色列的封鎖以及哈馬斯和以色列之間不斷升級的沖突，造成加沙地帶經(jīng)濟(jì)凋敝，失業(yè)率高攀，其中20—24歲年輕人占失業(yè)人口的68%。多數(shù)人難以維持生計(jì)，許多大學(xué)生由于交不起學(xué)費(fèi)而輟學(xué)，即使畢業(yè)也很難找到與專業(yè)相關(guān)的工作，自殺率上升。而被以色列、美國和歐盟認(rèn)定為恐怖組織的哈馬斯在中東地區(qū)日益受排斥，難以在其實(shí)際控制的加沙地區(qū)提供基本的服務(wù)。因此，特朗普政府認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)入手，采用自下而上，繞過巴勒斯坦領(lǐng)導(dǎo)人，直接訴諸巴勒斯坦民眾，通過確保該地區(qū)是“可投資的”以使“巴勒斯坦民眾生活得更好”，是解決沖突的“必要前提條件”。特朗普政府稱，該計(jì)劃的目的是“通過給予經(jīng)濟(jì)上受壓的巴勒斯坦人就業(yè)和機(jī)會而不是無休止的戰(zhàn)斗和分裂來解決阿以沖突”，從而“為巴勒斯坦人和該地區(qū)未來的繁榮提供了一個雄偉的、可期的圖景和框架”。庫什納稱，解決該地區(qū)經(jīng)濟(jì)和巴勒斯坦人的財(cái)政狀況對解決沖突是必要的，“只有在人們生活得到改善，和平才可以獲得，這是為什么在向前的經(jīng)濟(jì)道路上取得一致是解決以前沒有解決的政治局勢的必要前提條件”。

其次，特朗普政府認(rèn)為，相較于涉及巴以沖突核心問題的“中東和平計(jì)劃”的政治部分，經(jīng)濟(jì)部分較容易被接受，有利于為進(jìn)一步深入探討更具爭議的政治部分搭建一個舞臺。此外，特朗普政府還認(rèn)為，這一經(jīng)濟(jì)計(jì)劃將得到巴勒斯坦民眾的歡迎，如果遭到巴勒斯坦當(dāng)局的拒絕有可能引發(fā)巴勒斯坦民眾的不滿，從而希望以此向巴勒斯坦當(dāng)局施壓，迫使巴行政當(dāng)局在民眾的壓力下與以色列展開和平談判。

由此可見，特朗普政府首先公布“中東和平計(jì)劃”的經(jīng)濟(jì)部分是企圖把經(jīng)濟(jì)作為一個突破口，向巴勒斯坦當(dāng)局施壓，迫使巴勒斯坦當(dāng)局在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮可能性的前景下認(rèn)真考慮與以色列簽訂和平協(xié)議，打破中東和平進(jìn)程的僵局。

2.為內(nèi)塔尼亞胡連選連任助力

以色列是美國在中東地區(qū)最重要的盟國，戰(zhàn)后以來，美國一直不遺余力地對以色列進(jìn)行政治上的支持、經(jīng)濟(jì)上和軍事上的援助。奧巴馬政府時(shí)期，美以在伊核問題、猶太人定居點(diǎn)等涉及地區(qū)安全與中東和平的一系列問題上齟齬不斷，雙邊關(guān)系出現(xiàn)裂痕。特朗普就任后，把遏制伊朗、打擊極端恐怖主義和締結(jié)巴以和平協(xié)議作為中東戰(zhàn)略的三大目標(biāo)，以色列也把擁有核武器的伊朗和恐怖主義視為最大的威脅，出于共同戰(zhàn)略利益和修復(fù)傳統(tǒng)關(guān)系的考慮，特朗普政府把強(qiáng)化美以同盟放在中東政策的重要地位。內(nèi)塔尼亞胡的右翼利庫德集團(tuán)也積極配合特朗普的中東戰(zhàn)略。因此，確保內(nèi)塔尼亞胡右翼政府繼續(xù)掌權(quán)有助于特朗普中東政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

正是基于上述原因，特朗普政府原擬在2018年就公布“中東和平計(jì)劃”，但考慮到內(nèi)塔尼亞胡參加2019年4月9日舉行的以色列議會選舉而推遲。據(jù)美國媒體報(bào)道，特朗普還擬干預(yù)以色列議會選舉，以確保內(nèi)塔尼亞胡勝選。為使內(nèi)塔利亞胡得到以色列極右翼勢力的支持，特朗普還不遺余力地支持內(nèi)塔利亞胡的內(nèi)外政策，包括內(nèi)塔利亞胡在競選中作出的合并西岸地區(qū)部分猶太人定居點(diǎn)的言論。但在這次選舉中，內(nèi)塔尼亞胡的利庫德集團(tuán)僅獲得35席，未達(dá)到單獨(dú)組閣的61席，只有與其他小黨聯(lián)合才能組成新一屆政府。由于組閣沒有成功，新議會于5月29日解散，于9月17日重新舉行議會選舉。特朗普政府不得已決定先公布“中東和平計(jì)劃”的經(jīng)濟(jì)部分，政治部分則放在9月份議會選舉并形成新的聯(lián)合政府后再公布。特朗普政府此舉有兩個考慮：一是避免該計(jì)劃的政治部分成為以色列選舉的一個議題，從而對內(nèi)塔利亞胡的選情產(chǎn)生不利影響;二是從以色列方面來看，內(nèi)塔利亞胡為了贏得選舉必須迎合極右翼的強(qiáng)硬政治主張，因此美國提出任何要求以色列在巴以沖突的核心問題上作出最小的讓步的建議都是不可想象的，內(nèi)塔尼亞胡也沒有任何的興趣向前推動任何計(jì)劃。

3.美國國內(nèi)親以選民團(tuán)體的推動

特朗普此時(shí)拋出“中東和平計(jì)劃”還出于自身政治遺產(chǎn)和競選連任的考慮。

戰(zhàn)后歷屆總統(tǒng)都希望能在中東和平問題上留下遺產(chǎn)，特朗普也不例外，特朗普把重啟中東和平進(jìn)程并取得突破作為其中東政策的三大目標(biāo)之一，“愿意在這個問題上付出他個人的努力”，采取了一系列政策措施。特朗普執(zhí)政兩年多來，在國內(nèi)政策上，除了通過稅收法案外，在國內(nèi)立法上成就不大;在對外政策上，特朗普奉行的“美國優(yōu)先”和單邊主義對外政策遭到包括盟國的世界大多數(shù)國家的反對。在4年任期即將結(jié)束之際，特朗普希望能在中東和平問題上有所突破，作為其外交政策的一個遺產(chǎn)。

美國猶太人在戰(zhàn)后美國選舉政治中發(fā)揮重要的作用，親以院外集團(tuán)是美國最有影響力的院外活動集團(tuán)之一，其在美國游說活動的總體目標(biāo)是強(qiáng)化美以之間的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事關(guān)系。福音派基督徒是共和黨的選民基礎(chǔ)之一，與以色列在宗教教義上有千絲萬縷的聯(lián)系。不少福音派基督徒強(qiáng)調(diào)以色列作為猶太人家園的《圣經(jīng)》作用以及作為美國盟國的現(xiàn)代作用。大多數(shù)福音派基督徒在巴以沖突問題上支持以色列。特朗普在美國政治中的崛起得到美國白人福音派基督徒的鼎力支持，特朗普就任以來在巴以沖突問題上的政策可以說是美國保守的猶太人團(tuán)體和福音派基督徒長期推動的結(jié)果。目前特朗普已經(jīng)正式宣布競選連任。因此，特朗普此舉還有一個目的就是在即將到來的2020年總統(tǒng)選舉中獲得美國內(nèi)保守的共和黨人、福音派基督徒和猶太裔美國人的選舉支持。

對中東和平進(jìn)程的影響有限

特朗普政府“中東和平計(jì)劃”經(jīng)濟(jì)部分受到以色列右翼的歡迎。盡管由于巴勒斯坦當(dāng)局的抵制，美國放棄了邀請以色列政府官員與會的計(jì)劃，內(nèi)塔尼亞胡仍稱贊巴林會議為“美國為解決中東地區(qū)問題和帶來一個更好的未來的一個嘗試”，表示將聽取美國的計(jì)劃。以色列反對黨議員雖對該計(jì)劃的可行性表示懷疑，也將之稱為“把巴勒斯坦重新拉回談判桌前的一個建設(shè)性的嘗試”。

巴林會議和特朗普政府的“中東和平計(jì)劃”經(jīng)濟(jì)部分遭到巴勒斯坦當(dāng)局的抵制和反對。在中東和平進(jìn)程問題上，巴勒斯坦一直堅(jiān)持兩國方案，堅(jiān)持在1967年邊界基礎(chǔ)上建立巴勒斯坦國，堅(jiān)持把東耶路撒冷作為巴勒斯坦國的首都;反對以色列的猶太定居點(diǎn)建設(shè)。對特朗普政府就任以來的巴以沖突核心問題上的政策持堅(jiān)決反對的態(tài)度。在美國于2017年12月承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都后，巴勒斯坦當(dāng)局?jǐn)嘟^了與特朗普政府的政治對話，至今沒有恢復(fù)。對特朗普政府“中東和平計(jì)劃”經(jīng)濟(jì)部分，巴勒斯坦認(rèn)為，巴以沖突是“百分百的政治問題”，不是經(jīng)濟(jì)問題，不首先解決作為巴以沖突核心的政治問題，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃不值得討論，是“無效的”。巴勒斯坦當(dāng)局總統(tǒng)穆哈穆德·阿巴斯在巴林會議召開之前稱，“只要沒有政治解決，我們絕不接受任何經(jīng)濟(jì)法案”，重申美國只有撤銷承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都的決定，重新致力于解決巴以沖突的兩國方案，巴勒斯坦當(dāng)局才會與美國開展對話。巴勒斯坦總統(tǒng)府發(fā)言人納比爾·魯代納則稱，如果美國不承認(rèn)東耶路撒冷為巴勒斯坦首都和致力于兩國方案的話，巴勒斯坦將反對美國提出的任何方案。巴解組織執(zhí)委會秘書長埃蕾卡特稱，“和平的基礎(chǔ)要求是全面執(zhí)行巴勒斯坦人不可剝奪的權(quán)利，建立基于1967年邊界上的獨(dú)立的巴勒斯坦國，東耶路撒冷為其首都，基于國際法和阿拉伯和平倡議解決所有的最終地位問題”，美國提出的這一企圖使“以色列被占領(lǐng)土經(jīng)濟(jì)正?；钡挠?jì)劃“必須被拒絕”。西岸地區(qū)的巴勒斯坦當(dāng)局官員和加沙地帶的哈馬斯領(lǐng)導(dǎo)人都把該和平計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)部分稱為“見光死”。巴勒斯坦當(dāng)局還嚴(yán)厲指責(zé)特朗普政府首先公布經(jīng)濟(jì)部分的做法是企圖收買巴勒斯坦人。巴勒斯坦執(zhí)政團(tuán)體法塔赫鼓勵在會議舉行期間在西岸和加沙舉行抗議示威和暴力行動。因此，特朗普政府推出的“中東和平計(jì)劃”不僅難以從根本上解決巴以沖突，而且有可能進(jìn)一步激起巴以的暴力沖突。

特朗普就任以來，在巴以沖突一系列問題上偏袒以色列：放棄兩國方案;承認(rèn)耶路撒冷是以色列首都并把駐以色列大使館從特拉維夫遷到耶路撒冷;切斷了對中東地區(qū)巴勒斯坦難民的教育和衛(wèi)生援助作為向巴勒斯坦當(dāng)局施壓回到談判桌前的一個措施;關(guān)閉巴勒斯坦解放組織駐美國辦事處;把美國駐巴勒斯坦外交使團(tuán)合并到駐以大使館合署辦公;承認(rèn)戈蘭高地為以色列領(lǐng)土等，導(dǎo)致美巴關(guān)系惡化。特朗普政府推出的“中東和平計(jì)劃”不僅難以從根本上解決巴以沖突，而且將進(jìn)一步加劇美巴矛盾。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，中東地區(qū)地緣政治形勢發(fā)生巨大的變化。一方面，由于面臨激進(jìn)伊斯蘭團(tuán)體和什葉派穆斯林伊朗的共同威脅，巴以沖突在阿拉伯世界的受關(guān)注度相對下降，反恐、教派之間的沖突和維持國內(nèi)政治的穩(wěn)定在不少阿拉伯國家政治和外交議程中的地位上升，以色列與這些阿拉伯國家的關(guān)系正在改善;另一方面，由于數(shù)十年的沖突和多年的和平努力陷于僵局，巴勒斯坦人爭取建立自己民族家園的事業(yè)被籠罩在敘利亞和伊拉克反恐戰(zhàn)爭的陰影中。此外，教派的沖突使巴勒斯坦的許多遜尼派阿拉伯盟友擴(kuò)大了與以色列的紐帶以對抗伊朗，過去那種阿拉伯世界團(tuán)結(jié)一致的局面不復(fù)存在。中東地區(qū)形勢的上述變化使特朗普覺得目前是一個可能取得突破的“行動的時(shí)機(jī)”。

中東地緣政治形勢的上述變化，以及一些阿拉伯國家在面臨來自伊朗的威脅時(shí)日趨加強(qiáng)與美國的聯(lián)盟，成為特朗普提出“中東和平計(jì)劃”經(jīng)濟(jì)部分的一個原因。特朗普政府召開巴林會議的目的之一，是希望這一計(jì)劃得到阿拉伯國家的支持，并在遭到巴勒斯坦當(dāng)局拒絕的情況下，幫助直接向巴勒斯坦民眾推銷。盡管沙特、阿聯(lián)酋、巴林、約旦、埃及和摩洛哥等阿拉伯國家參加了此次峰會，但只有沙特、阿聯(lián)酋和巴林派遣政府高級官員與會，同時(shí)由于特朗普政府沒有公布“中東和平計(jì)劃”的政治部分，這些與會的阿拉伯國家對特朗普的“中東和平計(jì)劃”仍處于觀望之中。

目前一些遜尼派阿拉伯國家把伊朗和激進(jìn)伊斯蘭視為主要敵人，與以色列的關(guān)系有所改善，有可能會參與中東和平進(jìn)程。但可以肯定，出于國內(nèi)政治的考慮，這些保守的海灣國家在以色列不做出重大讓步的情況下，是不會輕易放棄在巴以沖突的核心問題上的傳統(tǒng)主張的，它們擔(dān)心從這些立場后退將引發(fā)巴勒斯坦公眾的憤怒。盡管沙特和美國是盟友關(guān)系，沙特國王沙拉曼多次譴責(zé)特朗普政府把駐以色列大使館遷到耶路撒冷就是一個明顯的例證。

最后，特朗普“中東和平計(jì)劃”經(jīng)濟(jì)部分也遭到國際社會的普遍反對。國際社會普遍認(rèn)為，該計(jì)劃從根本上來說是本末倒置，擔(dān)憂此舉將損害美國在巴以和平進(jìn)程中的可信度，使巴以達(dá)成和平協(xié)議的可能性越來越小，特別是它背棄了美國長期支持的兩國方案。

從實(shí)際效果來看，雖然庫什納和國際和平特別代表杰森·格林布拉特2019年初訪問中東時(shí)，尋求對該計(jì)劃的支持，希望能獲得這些國家的財(cái)政支持，但到目前為止這一計(jì)劃仍停留在紙上，還沒有任何國家、私人捐贈者對計(jì)劃募集的500億美元的資金作出任何承諾，與白宮希望的這一計(jì)劃主要由阿拉伯富國和私人投資者買單的愿望相去甚遠(yuǎn)。

綜上所述，特朗普政府“中東和平計(jì)劃”經(jīng)濟(jì)部分不僅不能有效地解決巴以沖突，促進(jìn)巴以和平進(jìn)程，反而有可能使巴以和平談判更加艱難，惡化巴以關(guān)系，加劇地區(qū)沖突，進(jìn)一步分化阿拉伯國家?？梢灶A(yù)料的是，在“中東和平計(jì)劃”政治部分出臺后，還可能進(jìn)一步引發(fā)新的沖突。

（作者系清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心學(xué)術(shù)委員會委員）

責(zé)任編輯：彭安玉